SINTER – nótulas insones

O texto abaixo, com pequenas e irrelevantes alterações, foi encaminhado à Diretoria Executiva e aos Conselhos do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil.

Resolvi divulgá-lo aqui para expressar (e registrar) minha discordância pessoal acerca do encaminhamento, no seio de nossa corporação, do tormentoso tema do SINTER (Decreto 8.764/2016).

Torna-se imperioso destacar, à guisa de advertência preliminar, que não sou contrário à colaboração com a administração pública na busca incessante do aperfeiçoamento do serviço público. A tomada de posição aqui manifestada busca reencaminhar o debate para os estritos limites da lei, consciente de que deve imperar o princípio de legalidade na atuação tanto dos registradores imobiliários, quanto da própria administração.

Peço agora licença para falar em nome pessoal. Não se trata de um pronunciamento do IRIB, embora esta posição, por mim assumida, deva ser considerada uma nótula discordante do Presidente acerca do encaminhamento do assunto.

Dirijo-me aos colegas como um singelo registrador. Um veterano profissional que já experimentou muitos desafios e superou dificuldades na defesa institucional da nossa atividade.

SINTER – uma central de centrais

Alguns colegas, reportando a posição assumida por algumas Centrais Estaduais de registradores, já se manifestaram publicamente, anunciando uma tomada de posição que ainda não foi sufragada internamente, nem parece exsurgir do sentimento médio dos registradores brasileiros ouvidos pelo IRIB na pesquisa empreendida pelo Instituto. Nem foi o resultado da deliberação da ANOREG-BR, IRIB e CNB (com a participação do IRTDPJ, IEPTB) em reunião realizada no dia 17.7.2019 (acesso da nota aqui [mirror]).

Afinal, no que consiste essa decisão? Na deliberação tomada no âmbito de um fórum informal de algumas centrais estaduais de promover a concentração dos dados registrais exigidos pelo Manual Operacional, promover seu processamento e tratamento e só então transmiti-los à Receita Federal do Brasil. Vide: Comunicado ARISP de 26/7/2019.

Mas, que dados são esses? Qual a sua natureza e qualidade? São dados abertos da administração pública? Respondo-lhes: são dados sensíveis por natureza e que se referem a informações pessoais e patrimoniais dos titulares inscritos em cada serventia do país. Criou-se um passo intermediário (e despiciendo, para todos os efeitos do programa da RFB-SINTER), de constituição, em ditas centrais, de um hub ativo integrante do grande Sistema SINTER – um polo central de centrais.

Deixemos de lado as intenções que eventualmente subjazam na iniciativa e foquemos unicamente neste aspecto: a completa desnecessidade de se criar uma camada intermediária entre os registradores brasileiros e a Receita Federal do Brasil, concentrando nas centrais estaduais os dados que afinal constituirão o SINTER.

CF, lei federal, atos normativos do CNJ e a terra arrasada

Temo que esse modelo proposto seja manifestamente inconstitucional, ilegal e contraria frontalmente os atos normativos baixados pelo CNJ.

Em primeiro lugar, o regulamento extrapola o poder regulatório e fiscalizatório do Poder Judiciário (incisos I, II e III, § 4º, do art. 103-B da CF/1988 c.c. arts. 37 e 38 da Lei 8.935/1994 c.c. inc. X do art. 8º do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça). Ignora-se o fato de que a Lei Federal 13.465/2017 instituiu e elevou a Eg. Corregedoria-Nacional de Justiça a “agente regulador do ONR” e do SREI (§ 4º do art. 76).

Além disso, o registrador ainda deve observar as normas técnicas baixadas pelo juízo competente (inc. XIV do art. 30 da Lei 8.935/1994) – e essas normas não foram baixadas pelo poder competente.

Em nenhum momento se advogou (e muito menos se normatizou) a respeito da concentração de dados em Centrais Estaduais ou em entidades nacionais (ONR, v.g.), muito menos em agências estatais. Nada há a respeito na Recomendação CNJ 14/2014 [1] e no próprio Provimento 47/2015 [2], ambos do Conselho Nacional de Justiça.

Ao lermos com bastante atenção estes atos normativos veremos que o primeiro recomenda a adoção dos padrões estabelecidos no Projeto CNJ/LSITec, cuja especificação nunca previu a concentração de dados fora dos limites da serventia [3]. Já o segundo é claro e enfático ao estabelecer que a “formação de repositórios registrais eletrônicos para o acolhimento de dados e o armazenamento de documentos eletrônicos” deve se dar em cada serventia (inc. IV do art. 2º do Provimento CNJ 47/2015). Além disso, este ato normativo previu expressamente que “as centrais de serviços eletrônicos compartilhados conterão indicadores somente para os ofícios de registro de imóveis que as integrem”, nunca os dados completos previstos no Manual Operacional do SINTER [4] (§ 4º do art. 3º do dito Provimento).

“Acuse-os do que você faz, chame-os do que você é”

Curiosamente, o que se pretende consumar agora é exatamente tudo aquilo que negávamos veementemente no curso da regulamentação do ONR – Operador Nacional do Registro de Imóveis eletrônico: a concentração de dados em Centrais Estaduais ou nacionais (SREI-ONR).

Parece consumar-se agora o que desde sempre combatemos: o fenômeno de administrativização do Registro de Imóveis brasileiro [5].

A iniciativa se revela claramente ilegal. O Decreto do SINTER ofende o princípio da reserva legal, eis que não pode impor a obrigação de concentrar informações e dados registrais fora das serventias por meros atos administrativos infra normativos (Manual Operacional). A lei e os atos normativos da Egrégia Corregedoria Nacional sufragaram, exatamente, o entendimento oposto: não deve haver concentração de dados em repositórios extra-registrais.

Insistamos: o Manual Operacional não é norma formal e material, nem regulamento em sentido próprio (inc. IV do art. 84 da CF), muito menos ato normativo, não pode vincular quem quer que seja (inc. II do art. 5º da CF). Somente a lei pode constituir-se como fonte de obrigações. Manuais operacionais não podem impor obrigações e nem restringir direitos.

Quem somos nós? Qual a nossa voz?

Trabalhamos conscientemente com essa ideia tanto na modelagem do sistema pioneiro desenvolvido aqui de São Paulo (BD light) quanto na documentação técnica do SREI (LSITec-CNJ), experiências essas que redundaram nos ditos Provimento 47/2015 e na Recomendação 14/2014.

ESPECIALIDADES

A pesquisa empreendida pelo IRIB aponta uma claríssima tendência dos registradores imobiliários (e de outras especialidades): para a maioria (perto de 70% dos respondentes), “os dados NÃO devem ser centralizados nem na Receita Federal, nem em Centrais Estaduais, nem no ONR, mas devem ser mantidos e conservados na própria Serventia, podendo ser acessados pela administração nos termos do art. 41 da Lei 11.977/2009 c.c. §§ 6º e 7º do art. 76 da Lei 13.465/2017”.

ALTERNATIVAS POSTAS À MESA

Como plano de ação, a primeira opção, sufragada pela maioria dos registradores (quase 60%) foi no sentido de que o Instituto deveria atuar no CNJ, embora as respostas não sejam excludentes. Entrar com uma medida judicial (22%) praticamente empata com “abrir um canal de negociação com a Receita Federal do Brasil” (21%).

O QUE O IRIB DEVE FAZER?

O princípio principal: legalidade

Alguém deve se lembrar de que vige ainda entre nós o princípio da legalidade e que esse “princípio principal” é a regra basal do sistema registral. Causa espécie que possamos negligenciar o ataque cerrado a prerrogativas do Oficial do Registro (jurista, delegatário de serviço público) ao lado de um laxismo desconcertante representado pelo desapreço olímpico pela lei e pela própria Constituição Federal.

Centrais Estaduais, por mais importantes que sejam, não podem ambicionar constituírem-se em repositórios oficiais de dados registrais. Isto é uma distorção. A uma, porque elas não foram pensadas e concebidas para tal mister, muito menos na documentação oficial do SREI-ONR-CNJ. Essas atribuições foram regulamentadas pelo poder competente. Depois, não são fiscalizadas diretamente pelo poder público (§ 1º do art. 236 da CF/1988 c.c. art. 37 e 38 da Lei 8.935/1994). São pessoas jurídicas de direito privado e não podem emular, ou exercer, direta ou indiretamente, atividades tipicamente oficiais, constituindo-se em verdadeiras instâncias para-registrais. Elas não podem ir além do que prescrito estritamente nos atos normativos do Poder Judiciário. Não têm delegação (ou subdelegação) do próprio estado ou dos registradores para realizar o que pretendem concretizar pela via do SINTER. Nem estes últimos têm poder para criar ou subdelegar atividades próprias e pessoais.

O acessório é o principal

Um singelo Manual Operacional não pode superpor-se ao poder normativo e fiscalizatório do Poder Judiciário (repitam-se os fundamentos: incisos I, II e III, § 4º, do art. 103-B da CF/1988 c.c. arts. 37 e 38 da Lei 8.935/1994 c.c. inc. X do art. 8º do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça).

Uma vez mais constatamos, desconcertados, perplexos, que se concretiza, nesse malsinado projeto, tudo aquilo de que nos acusavam e inquinavam sem qualquer fundamento: a normatização, a latere do Poder Judiciário, pela via de um mero Manual Operacional, da constituição de uma Central Nacional de Registro de Imóveis constituída de nós ativos (hubs – e.g. pivôs, concentradores) representados por Centrais Estaduais.

Escatologia registral e a profecia da Rua Augusta

Estamos criando um fenômeno que pode redundar na prefiguração, de lege ferenda, de uma espécie de concessão pública – modelo substancialmente diferente da delegação de função pública, que retém, na raiz, o inafastável caráter pessoal e jurídico representado pelo múnus do Oficial do Registro.

Não nos esqueçamos, jamais, do Decreto Federal de 22/10/2008 que dispunha, em seu artigo 1º, que os objetivos da reforma que então se inaugurava visava, dentre outros aspectos, a “integração das bases de dados dos serviços notariais e de registro e ampliação de seu acesso ao poder público”. Era já a antevisão de uma administrativização dos registros e das notas, fenômeno que lança sombras sobre o cenário atual.

Estamos alimentando, no cerne da instituição, uma espécie de black hole que pode afinal tragar toda a galáxia extrajudicial.

Que isso vá ocorrer, não se pode afirmar e muito menos negar. Não sou adivinho, nem nasci com pendores proféticos ou apocalípticos, portanto me nego a vaticinar. Mas tenho o dever moral, na posição de representante de classe, de refletir ponderadamente sobre esses temas e apresentar-lhes o fruto de minhas ruminações e lucubrações insones.

A LGPDP é uma arma quente

Sempre considerei que a concentração dos dados nas Centrais Estaduais ou mesmo no ONR seria uma iniciativa temerária e imprudente – e por vários motivos. Vou tentar ser econômico: viola frontalmente a lei, como já se disse exaustivamente, e vulnera a privacidade dos titulares inscritos – sem contar a eventual responsabilidade civil, penal e administrativa que pode advir da tredestinação de dados de caráter pessoal. Quem responde nessa eventualidade? Quem desejaria ver os seus dados pessoais monetizando startups de novas tecnologias?

Os “nossos” dados [rectius: dos titulares de direitos inscritos] já transitam pelos escaninhos digitais do mercado, à guisa de revelar à sociedade dados estatísticos anonimizados (ou pseudo anonimizados) e pela via de informações produzidas em massa, fenômeno que parece ter se tornado rotina nas serventias e nas centrais. Não custa lembrar que houve notícias – sejam elas verídicas ou quase não – de violação de bases de Centrais Estaduais no passado e nada assegura que não possam ser devassadas no futuro. Este é o destino de toda concentração de dados relevantes: serem hackeados.

Não há cadeado absolutamente inviolável

Não há sistema inviolável; se dermos de barato o fato de que as bases de dados são sempre vulneráveis de algum modo e passíveis de serem hackeadas, melhor que o sejam, se isto eventualmente ocorrer, no âmbito e sob a estrita responsabilidade da própria RFB.

Ainda que não houvesse alternativas – e as há, especialmente a via judicial, hipótese que não foi sufragada pela maioria na pesquisa dos registradores, mas que não se acha descartada – melhor é informar desde logo, diretamente, na plataforma da própria RFB, até que as ações judiciais, que certamente serão intentadas, nos revelem um cenário mais nítido e estável.

Enviar diretamente à RFB certamente será menos ruim do que depositar dados sensíveis de milhões de brasileiros, titulares de direitos patrimoniais, em mãos de profissionais que atuam nas Centrais Estaduais, por mais probos que estes sejam. Não faço aqui qualquer juízo de valor. Não está em causa colocar em xeque a idoneidade moral de quem quer que seja. Essa dimensão ética e moral passa ao largo das considerações políticas e jurídicas que informam estas breves considerações.

Por fim, insisto e expresso aqui o que já se tornou uma espécie de mantra (pelo que peço escusas): nós, registradores, temos um projeto muito melhor: O ONR/SREI, que é de todos nós e prevê uma rede de dados distribuídos (e criptografados) em rede de blockchain consorciada, licenciada ou sindicalizada. Os dados registrais jamais serão centralizados nesse modelo – como não o são em redes tradicionais de blockchain.

Por fim, acrescento aqui uma nota marginal que não se acha no comunicado à Diretoria do IRIB: o modelo sufragado pelas centrais estaduais fragiliza ainda mais o Projeto ONR-SREI. Toda a especificação elegante e precisa, que sobreviveu incólume desde 2012, caiu miseravelmente alvejada pelas iniciativas ligeiras e açodadas daqueles para os quais não parece existir o passado e que, portanto, nem podem sonhar com o futuro.

Só um velho registrador…

Fui voto vencido. Não me resta mais do que respeitar a opinião e a posição daqueles que divergem deste registrador cansado de guerra. Ainda que eu seja uma voz solitária, tento manter a coerência e sinto muito desafinar o coro dos contentes.

Desejo-lhes sabedoria e humildade no encaminhamento deste assunto. (SJ).


Notas

[1] Acesso: https://www.kollemata.com.br/25834.

[2] Acesso: https://www.kollemata.com.br/27268.

[3] Para uma visão panorâmica do sistema patrocinado pelo CNJ, consulte: UNGER. Adriana, BERNAL, Volnys. SREI – Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário – Parte 1 – Introdução ao Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário, São Paulo: CNJ/LSITec/ARISP, 2012, p. 14 e ss. Acesso: http://bit.ly/SREI_Intro.

[4] Para acesso ao Manual Operacional do SINTER, acesse: http://receita.economia.gov.br/sinter/manuais-operacionais.

[5] Sempre me posicionei contrariamente ao processo de “administrativização” dos Registros Públicos mascarado sob o encanto ilusório da integração dos registros públicos em cadastros estatais. Cfr. JACOMINO. Sérgio. Meus dados registrais – meu cadastro estatal. São Paulo: Observatório do Registro, 2016. Acesso:  http://bit.ly/Cadaster_reg. Sobre o tema da administrativização dos Registros e das Notas brasileiros, vide DIP. Ricardo. Direito administrativo registral. São Paulo: Saraiva, 2010, p.30, item 4, passim. Diz o festejado autor em impressiva passagem: “[é] muito necessário observar, a propósito (e sempre salvas as intenções), que essa insinuação do direito administrativo termina por (1) recusar autonomia ao direito imobiliário registral, (2) publicizando-o de modo predominante, em prejuízo de sua classificação no âmbito de direito privado, e (3) preparando a ideia da administrativização (rectius: estatalização) do exercício das funções registrais. Isso é assim como dar alojamento a soldados, ‘dos quais se diz que no primeiro dia são hóspedes comedidos, no segundo amigos confiados, no terceiro senhores insolentes’ (BERNARDES, Nova Floresta, Título I, II)”. Vide também: Do conceito de direito registral imobiliário. Porto Alegre: safE, 2005, p. 54, e O estatuto profissional do notário e do registrador. Op. cit., p. 558, passim.

2 comentários sobre “SINTER – nótulas insones

  1. Sergio perfeita explanação acrescento que além do Banco de dados light existem ainda serventias que utilizam a webservice light, e se enquadram neste tema.

    Participei este de um seminário no CENOR (Faculdade de Direito de Coimbra)/IRIB em Coimbra, Portugal, e o tema foi justamente esse – O ONR/SREI, uma rede de dados distribuídos (e criptografados) em rede de blockchain consorciada, licenciada ou sindicalizada. Os dados registrais jamais serão centralizados neste modelo – como não o são em redes tradicionais de blockchain,

    Presentes a este seminário registradores de outros países pensam e estão convictos que essa seria a melhor solução (blockchain) porque além de ser mais seguro, resolve em grande parte as preceitos legais da Lei Geral de Proteção de Dados.

    “ Se transmitirem os dados para uma central estarão criando um grande elefante branco, de difícil administração e de fácil invasão. ”

  2. Dr. Sérgio, bom dia. Li, reli, imprimi para não deixar fora de meu foco diário. Mas vem a grande questão: o que fazer? O que ficou decidido na reunião com as Associações Estaduais? Também comungo com vosso entendimento ipisis litteris . A ARIPAR nos representa. E estamos encaminhando para a central ARIPAR. Mas… Abraços!

Deixe uma resposta