A consumação do texto aprovado no Congresso Nacional e que redundou na alteração da Lei 8.935/1994 é um evidente “jabuti”, como é chamado no jargão jurídico as emendas que não guardam qualquer pertinência temática com o objeto da medida provisória encaminhada à apreciação do Poder Legislativo.

Trata-se de um “contrabando legislativo”, como também ficou conhecida essa prática inconstitucional. Segundo o STF, viola “a Constituição da República, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória”[1].

É de uma clareza solar que a criação das tais centrais eletrônicas estaduais para prestação de serviços complementares e facultativos – a latere das centrais criadas, regulamentadas e fiscalizadas pelo Poder Público – é manifestamente inconstitucional. Sua figuração em MP que instituía o “Documento Eletrônico de Transporte” é um corpus alienum incrustrado no objeto originário da MP 1.051/2021, convertida afinal na Lei 14.206/2021.

Essas tentativas erráticas têm uma larga história. Para efeitos de registro, passo a relatar algumas das iniciativas aziagas que despontaram no cenário da classe de notários e registradores brasileiros, dividindo opiniões e instaurando a cizânia institucional.

Antes, porém, um disclaimer: entendo perfeitamente o impulso que tem levado alguns colegas a conceber estruturas complexas de prestação de “serviços de natureza complementar”. São iniciativas bem-intencionadas, embora as julgue precipitadas e assistemáticas. As críticas que lanço pretendem alçar-se a um diálogo eminentemente técnico e acadêmico. Pretendo detalhar em breve, num pequeno artigo, os fenômenos de disrupção que provocam temores e iniciativas precipitadas[2]. Por ora, indico as digressões que lancei na despedida da presidência do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, em logo texto sob a epígrafe – disrupção é destruição, do qual destaco:

“Vivemos uma época de crise, um período turbulento. A aceleração violenta dos processos sociais – impactados pela crescente influência das tecnologias da informação e comunicação – nos levará a encruzilhadas inesperadas, a caminhos inauditos. Seremos desafiados por demandas da sociedade e do mercado que já não podem ser atendidas de maneira improvisada, nem de modo anacrônico. Já não podemos nos fiar em conceitos enrijecidos, decalcados de uma pseudo tradição que não é tradição e que talvez não passe mesmo de mero reacionarismo – quando não de tecnofobia de luditas ilustrados”[3].

2019 – Central Nacional de Registro de Imóveis – uma “entidade registradora”

A inovação legislativa teve um longo antecedente de tentativas frustrâneas até que o empenho esforçado de alguns poucos setores da atividade redundou na consagração do art. 42-A da Lei 8.935/1994 (Lei 14.206/2021).

A criação de Centrais Estaduais de Serviços Compartilhados deu-se pelo Provimento 94/2015, editado pela Corregedoria Nacional de Justiça para colmatar o vazio verificado entre as demandas da sociedade digital e os serviços notariais e registrais que eram prestados de modo atomizado e assimétrico. Era necessário implementar o projeto desenvolvido pelo CNJ/LSITec, cuja especificação havia sido ultimada e remanescia pendente de regulamentação[4].

Todavia, o projeto não se consumava integralmente. A crescente impaciência do mercado e da própria categoria acabaria por motivar e embalar iniciativas como as inseridas no PLC 30/2019 (Medida Provisória 897/2019). No relatório final, apresentado pelo deputado PEDRO LUPION, houve a tentativa de incluir na redação ultimada a criação de uma Central Nacional de Registro Imobiliário (art. 51). Na complementação de voto, o nobre deputado alteraria a redação do art. 51 do PLV “para permitir à Central Nacional de Registro de Imóveis atuar como entidade registradora, observada a legislação específica”. A redação final seria esta:

Art. 51. Os registradores de imóveis de todo território nacional instituirão, no prazo de 120 (cento e vinte dias), a Central Nacional de Registro de Imóveis que ficará responsável por centralizar as informações de registro imobiliário de todo o país, bem como dos títulos que constituam garantias reais ou criem direitos, restrições, gravames ou ônus relativos a bens imóveis e a padronização da documentação e os requisitos necessários para a constituição de cada tipo de garantia atendendo à forma deste Capítulo, podendo, ainda, atuar como entidade registradora ou depositária central, observado o disposto na legislação específica, inclusive quanto ao requisito de autorização prévia para o exercício da atividade de registro ou depósito pelo Banco Central do Brasil e aos demais requisitos previstos na regulamentação por ele editada”[5].

A tendência de desfiguração do tradicional sistema registral se manifesta aqui de maneira muito clara e intensa. As propostas não mereceram, como seria esperável, a devida publicidade inter pares. Afinal, por qual razão não se revelam claramente as intenções que dão guarida a tais iniciativas? Por que motivo se buscou deslocar a regulação do ente a ser criado para o âmbito do Banco Central do Brasil?

Ao final e ao cabo, o relatório não contemplou a criação da tal Central Nacional de Registro de Imóveis – nem da sua matriz, a “entidade registradora”.

Entretanto, como medida extrema, buscou-se uma emenda aglutinativa que foi apresentada no plenário da Câmara Federal no curso da votação ocorrida no dia 18/2/2020. Foram feitos dois destaques (DTQs 10 e 11) para votação em separado da Emenda n. 138/2019, a fim de garantir a sustentação em conjunto com a Emenda n. 222. Tratava-se de Emenda Aglutinativa retirada no curso da votação[6].

Central de Gravames interespecialidades

Para perfeita compreensão desse movimento, façamos um pequeno retrocesso. O pano de fundo era a emenda n. 222[7], apresentada pelo deputado DENIS BEZERRA (PSB/CE) que dispunha:

Art. XXX. Fica criada a Central Nacional de Gravames organizada pelos registradores de imóveis, em cooperação com os registradores de títulos e documentos e tabeliães de protesto, e que compreenderá os registros de garantias, gravames, constrições judiciais, indisponibilidades e protestos, indexados a partir do número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda (CPF), ou número de inscrição no Cadastro Geral de Contribuintes do Ministério da Fazenda (CNPJ).

Parágrafo único. Até 31 de julho de 2022 todos os atos anteriores constantes e vigentes até a edição desta lei serão inseridos na base de dados da Central Nacional de Gravames.

A emenda visava criar uma Central Nacional de Gravames em parceria entre as especialidades de registro de imóveis, de registro de títulos e documentos e de protesto, sem uma clara previsão de controle, supervisão e regulação pelo Poder Judiciário. Tratava-se de uma espécie de tendência regressiva e anacrônica, “volta às origens” do sistema notarial e registral[8].

A emenda caiu, juntamente com as tentativas derradeiras feitas por meio de emendas aglutinativas de plenário. O que mais nos chamava a atenção na tramitação da MP 897/2019 era o relatório apresentado deputado PEDRO LUPION (DEM-PR), especialmente a redação do Capítulo X do PLC 30, que tratava da chamada “Central Nacional de Registro Imobiliário”, cujo texto, às vezes ambíguo, outras confuso, expressava claramente a intensa pressão para assimilação das ideias de centralização registral[9].

Sobre o Capítulo X do PLC 30 muita coisa poderia ser dita – especialmente acerca de sua defectividade. Basta lembrar o contubérnio entre atividades próprias de registro de imóveis e de registro de créditos. A redação se acha sob a impressiva epígrafe – “Central Nacional de Registro de Crédito” – e nos revela:

“Determinação para que os registradores de imóveis de todo território nacional instituam a Central Nacional de Registro de Imóveis, a qual caberá centralizar as informações de registro imobiliário de todo o país, como dos títulos que constituam garantias reais ou criem direitos, restrições, gravames ou ônus relativos aos bens imóveis”[10].

Afinal, o que obtivemos como resultado da tramitação aziaga da MP do Agro (MPV 897/2019)? De fato, criou-se uma central, mas não propriamente registral, como se pode verificar nos artigos 19 e 23 da Lei 13.986, de 7/4/2020. Robusteceram-se as chamadas “entidades registradoras”, simulacros de publicidade jurídico-registral que vicejam como consequência direta do vácuo criado pela inação e por conta de iniciativas erráticas e assistemáticas dos agentes de mercado aliados a setores da própria atividade registral.

Entidades para-registrais?

O fato mais chamativo foi a tentativa malograda de promover uma espécie de subdelegação de atividades próprias de registradores concentradas na dita central. Já me manifestei extensamente sobre o assunto quando tratei das entidades para-registrais[11]. São organismos que assimilam atividades próprias de registradores numa espécie de subdelegação de funções e dando azo à floração de atividades extravagantes[12].

Há um esforço tremendo por parte dos agentes de mercado para a criação de desvios institucionais e que vicejam a latere dos tradicionais Registros de Imóveis apropriando-se de expressões típicas do direito civil (material e formal) como publicidade, eficácia jurídica, certidões etc.[13]. 

É compreensível esse impulso, especialmente se atentarmos para o fato de que o sistema registral não foi capaz de regenerar-se, assimilando novos padrões tecnológicos para a prestação de seus serviços – malgrado o esforço do CNJ que, desde o ano de 2010, buscava dar soluções tecnológicas adequadas com a concepção e especificação do SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis.

Urgia uma mudança infraestrutural do sistema. A viragem paradigmática se anunciava com toda a nitidez com as chamadas “entidades registradoras” que espocavam à margem dos sistemas registrais, reguladas pelo mercado e pelo Banco Central do Brasil. Buscou-se, então, a criação de uma central própria de registradores, por emulação de tais entidades, em virtude de um cenário que se afigurava a muitos de nós como um fato consumado. “O mercado o exige”, bradavam os arautos dessa pseudomodernidade. Por uma incompreensível lógica acomodatícia, tais entidades eram simples arremedos de si próprias, criadas pelos cartórios que visavam assim fazer frente à vaza privatística que nos assola.

Em vez de se atrair tais “gravames” à vala comum dos tradicionais instrumentos de publicidade registral, acolhendo-os no seio do Registro Predial, buscou-se um caminho diverso, refundando o sistema tradicional do RI brasileiro que nasceria como mero simulacro feito à imagem e semelhança das tais “entidades registradoras”, que nem nome próprio ostentam[14]. Assemelham-se às entidades criadas nos Estados Unidos a respeito das quais valeria a pena consultar o trágico desenlace do MERS – Mortgage Eletronic Registry System[15]. Já tivemos ocasião de nos debruçar sobre essas iniciativas aziagas[16]. 

Autonomia da vontade e a anomia registral

O que se revela aos olhos atentos é uma torção na tradição do direito privado brasileiro. Em regra, não se criam direitos reais inéditos como expressão do chamado princípio de autonomia da vontade. Os direitos reais são criados por lei, sua estereotipação é taxativa e a tipicidade um numerus clausus. Aconstituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais exigem título e modo (art. 108 do CC). O modo (registro público) vem de ser subsumido progressivamente por entidades do mercado. A atribuição de direitos reais, a adjudicação de direitos de propriedade, são atuações típicas de uma função pública, delegada ao oficial registrador, nos termos da CF e da Lei 6.015/1973. Essas funções não podem ser atribuídas a entes personalidades privados. O que se delineia neste compasso é a derruição da constitutividade do direito, tornando o registro de direitos em mero arquivos de extratos eletrônicos.

A contraparte formal dos direitos materiais, a chamada publicidade jurídica – direito formal, decorrente do processo registral (v. Cap. III do Título V da LRP) –, deve seguir a sorte do direito material em sua essencial estatalidade. A criação de direitos civis substantivos e seus instrumentos formais é atribuição do Estado[17]. A disciplina, regulação e fiscalização das atividades registrais é própria do Poder Judiciário[18].

O nosso modelo de cariz romano (titulus e modus) colapsa progressivamente, fazendo surgir de seus escombros as tais entidades tituladoras e registradoras, com o poder de gerar, por processos homólogos (homo = mesmo e logos = ratio), a produção de efeitos jurídicos de constituição, publicidade e eficácia dos direitos, figuras típicas da ordem jurídico-privada[19]. São fantasmagorias registrais a partir dos quais se intenta erigir uma “nova ordem registral”.

Ouso sugerir que caminhamos, a passos largos, rumo ao modelo de concessão a pessoas jurídicas, abandonando o modelo tradicional de delegação. Como disse alhures, não devemos nos esquecer do Decreto Federal de 22/10/2008 que delineava o modelo que já despontava em seu artigo 1º, indicando que os objetivos da reforma visavam, dentre outros aspectos, à “integração das bases de dados dos serviços notariais e de registro e ampliação de seu acesso ao poder público”. Era já a antevisão de uma administrativização dos registros e das notas, fenômeno que lança sombras sobre o cenário atual[20].

Tutela privada de interesses públicos

Isso é um salto e tanto. Pergunto-lhes: estamos preparados? Ousaremos subverter o velho dístico da chamada “jurisdição voluntária” – tutela pública de interesses privados – migrando paulatinamente para uma nova formulação que poderá ser a tutela privada de interesses públicos?

Não nos olvidemos de que a segurança jurídica dinâmica ultrapassa os interesses individuais do titular do direito inscrito e se projeta na dinâmica socioeconômica-jurídica da polis, irradiando potentes efeitos, consagrando a proteção e tutela constitucional dos direitos de propriedade, protegidos e tutelados pelo Estado brasileiro.

Os brasileiros têm o direito fundamental de segurança em seus vários aspectos e modalidades, inclusive a segurança jurídica estática e dinâmica da propriedade. Afinal, os direitos reais são oponíveis erga omnes, tutelados pelo Poder Judiciário, e essa particularidade dá-nos bem a nota essencial de cariz público das atividades registrais.

Centralização versus descentralização

Esta é uma falsa questão. O que talvez merecesse um aprofundamento não é propriamente a contraposição de conceitos e modelos centralizados X descentralizados – que isso diz respeito à infraestrutura tecnológica de base, meramente instrumental – mas a suplantação do modelo de delegação de uma função pública, consumada em caráter pessoal (art. 236 da CF) por outra modalidade, cenário em que exsurgem entidades personalidades realizando atividades próprias de registradores públicos.

Há aqui uma tredestinação que se consubstancia com a subdelegação de parcelas significativas dessas funções públicas. As Notas e os Registros Públicos exercem uma função típica de Estado. Ao atrair e concentrar tais funções e dados em entidades para-registrais, mesmo quando criadas por registradores, dá-se um importante passo rumo a um admirável mundo novo e desconhecido. É o fenômeno disruptivo que encanta ingênuos e leva ao colapso de instituições tão tradicionais.

Deve-se diligente perquirir: isso é bom? É ruim? Talvez não me caiba dar as respostas e decidir o rumo do Registro de Imóveis nesta quadra da nossa história. Tenho a impressão, baseada na minha experiência pessoal, de que os “meios transformam o emissor, o conteúdo e o receptor”, parafraseando McLuhan. Ao final e ao cabo, com a criação de tais entes teremos outra coisa, que ainda não ostenta um nome próprio, nem história, nem destino, algo que decididamente não se confunde com o Registro de Imóveis que todos nós conhecemos.

A consequência direta do fenômeno de desinstitucionalização dos registros públicos, após essa quebra disruptiva, é que os dados pessoais e reais migrarão do seu locus tradicional (art. 22 e ss. da Lei 6.015/1973 c.c. art. 46 da Lei 8.935/1994) para o ventre de entidades para-registrais, onde serão centralizados e processados[21].

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Notas

[1] ADI 5.127-DF., j. 15/10/2015, relatora a Min. ROSA WEBER.

[2] O nome provisório é – Da freguesia à aldeia global, assimilando algumas ideias de Marshal McLuhan para descrever a complexa transformação infraestrutural a que os serviços notariais e registrais estão condenados no seu devir institucional.

[3] JACOMINO. Sérgio. Até aqui viemos e daqui outros haverão de partir. São Paulo: IRIB, 2020. Boletim do IRIB em Revista n. 363, p. 4. Acesso: https://issuu.com/sergiojacomino/docs/boletim_do_irib_363_-_abril_de_2021.

[4] Projeto SREI – CNJ/LSITEC acolhido e divulgado pela Recomendação CNJ 14/2014. Vide documentos estruturantes do projeto em: https://folivm.com.br/srei/.

[5] Acesso: http://bit.ly/PLC30-2019bis [mirror].

[6] Vide relatório de atividade legislativa (p. 4). Acesso: https://bit.ly/3l5a5g1 [mirror].

[7] Acesso: http://bit.ly/emenda222. [Mirror].

[8] Para considerações mais aprofundadas, consulte: JACOMINO. Sérgio. As especialidades notariais e registrais e sua natureza in Observatório do Registro, 27/2/2021. Acesso: https://wp.me/p6rdW-2C6.

[9] Vide Parecer (CN) 1, DE 2019, de 4/12/2019, de autoria do Deputado Pedro Lupion, tendo como relatora revisora a Senadora Soraya Thronicke. Acesso: https://bit.ly/3uyY0CD. [Mirror].

[10] V. pp. 29 e 30 do Parecer CN 1/2019, citado na nota 3, supra.

[11] JACOMINO. Sérgio. Para-registração – um fenômeno da modernidade? São Paulo: Observatório do Registro, 29/9/2020. Acesso: https://cartorios.org/2020/09/29/para-registracao-um-fenomeno-da-modernidade/

[12] V. JACOMINO. Sérgio. Subdelegação de funções e a floração de atividades para-registrais. In: Observatório do Registro. Acesso: https://cartorios.org/2018/11/02/subdelegacao-de-funcoes-e-a-floracao-de-atividades-para-registrais/

[13] Um simples exemplo pode ser encontrado no art. 26 da Lei 12.810/2013 (alterada pela Lei 13.476/2017) que trata da “constituição de gravames e ônus, inclusive para fins de publicidade e eficácia perante terceiros”.

[14] A expressão “gravames” não se acha no Código Civil. No CPC ocorre em algumas passagens indicando ônus inespecíficos. A fluidez do conceito é perfeita para apropriação extra ordinem da publicidade registral.

[15] Veja uma síntese aqui: https://www.nytimes.com/topic/company/mortgage-electronic-registration-systems-mers-inc.

[16] MÉNDEZ GONZÁLEZ. Fernando. DIP, Ricardo. JACOMINO, Sérgio. Registro de Imóveis eletrônico – riscos e desafios. São Paulo: Quinta Editorial. 2012. Acesso: https://archive.org/details/registro-de-imoveis-eletronico

[17] Compete privativamente à União legislar sobre Registros Públicos (inc. XXV do art. 22 da CF/1988).

[18] A Resolução CNJ 67/2009 é “ato normativo primário, cujo fundamento de validade é extraído diretamente do art. 5º, § 2º, da EC nº 45/2004” (STF MS 35.151, j. 19/9/2017, Dje 21/9/2017, rel. Min. ROSA WEBER). Com base no inc. X do art. 8º da dita Resolução compete à Corregedoria Nacional

“expedir Recomendações, Provimentos, Instruções, Orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares e dos serviços notariais e de registro”.

[19] Um só exemplo nos bastaria: § 2º do art. 22 da Lei 10.931/2004 cc. art. 28 da Lei 9.514/1997. A cessão do crédito produz o efeito da mutação jurídico-real da propriedade fiduciária à margem do Registro.

[20] JACOMINO. Sérgio. Escatologia registral e a profecia da Rua Augusta in SINTER – nótulas insones. Acesso: https://cartorios.org/2019/08/01/sinter-notulas-insones/

[21] JACOMINO. Sérgio. Sistema de Registro de Imóveis eletrônico: os registros são materialmente o que os meios de suporte da informação pré-configuram. Acesso: https://www.academia.edu/37700224/Sistema_de_Registro_de_Im%C3%B3veis_eletr%C3%B4nico