As especialidades notariais e registrais e sua natureza

Reforma da LEI 6.015/1973. Sugestões de Aperfeiçoamento

Sérgio Jacomino [1]

Introdução

Recebi de um colega de estudos um alentado texto com propostas de redação para a reforma da Lei de Registros Públicos com o pedido de estudo e opinião jurídica.

Em vez de debruçar-me sobre o articulado da proposta, julguei ser oportuno, preliminarmente, traçar uma diretriz crítica a fim de iluminar os intrincados problemas que a iniciativa representa e sugerir um rumo sistemático nas discussões.

Penso que estas singelas advertências devam merecer prudente reflexão antes do encaminhamento da proposta aos canais competentes do Governo Federal.

Notários e registradores – especialização e natureza

O princípio essencial que deve nortear a concepção da reforma legal da Lei 6.015/1973 (LRP) é o seguinte: cada especialidade representa um núcleo autônomo e singular que deve ser mantido organicamente no corpo da lei.

O § 1º do artigo 1º da LRP nos revela um conjunto harmônico e diversificado que dá coerência a todo o sistema. A parte geral da lei, dedicada ao conjunto de especialidades dos registros públicos, representa menos de 10% do total de 299 artigos do diploma. Os demais dispositivos são dedicados a cada especialidade, com delimitação de atribuições e de funções de modo muito bem definido e particularizado.

Registro Civil, de Pessoas Jurídicas, de Títulos e Documentos e de Imóveis são especialidades que vêm experimentando ao longo dos anos um processo de progressiva singularização em tudo consentânea com as exigências do mercado e do desenvolvimento orgânico das próprias atividades.

Continuar lendo

SREI-ONR – a que custo veio o custeio!

O Projeto SREI-ONR envolveu inúmeros atores ao longo de mais de uma década. Foi uma iniciativa pedregosa, acidentada, custosa para muitos de nós.

É possível compreender que há vários interesses envolvidos. Nem todos foram postos às claras, permitindo, assim, um debate franco, direto, honesto. Muitas vezes e de modo sub-reptício as ideias originais eram postas em opróbrio, atacadas de modo vil, distorcidas e subvertidas. Um único exemplo servirá para ilustrar: não há – nunca houve! – qualquer iniciativa de nossa parte de fazer com que o ONR pudesse assimilar atividades que são próprias e indelegáveis do registrador imobiliário e nem promover a centralização de dados registrais no ONR-SREI.

Aprendi muito com esse processo e verifiquei, na prática da representação política de classe, que a ética de convicção pessoal por vezes tem o vezo de açular os ânimos, reduzindo o debate a uma dimensão de disputas meramente pessoais, muitas vezes calçadas em diatribes ad hominem.

Tenho a sensação do dever cumprido. Ao longo da minha gestão à frente do IRIB lutei com todas as minhas forças para entregar o ecossistema do SREI-ONR perfeitamente integrado e coerente.

Desde o ano de 2016, quando o ONR e o SREI fizeram sua estreia na MP 759/2016, depois convertida na Lei 13.465/2017, passando pela regulamentação do CNJ pelo Provimento 89/2019 e mais recentemente pelo Provimento CN-CNJ 109/2020, faltava um elo fundamental nesta complexa cadeia: o custeio do sistema. Era imperioso que a questão do financiamento do Registro de Imóveis eletrônico fosse equacionada sem transitar pelos desvios que tantas vezes denunciei neste blogue. A parte essencial que faltava ao sistema veio afinal a lume no dia 12 de janeiro de 2021, com o advento da Lei 14.118/2021 (§§ 9º e 10 do art. 76 da Lei 13.465/2017).

Na presidência do IRIB diligenciei junto a vários órgãos do Congresso Nacional e do Executivo Federal para que a nossa proposta vingasse, malgrado o fato de que as resistências, na reta final, avultassem e o nível de ruído e estridências se magnificassem desbordando pelas páginas da grande imprensa. Foi um jogo pesado!

Quero deixar consignado nestas páginas, talvez de modo um pouco assistemático, os lances mais dramáticos dessa jornada. Abaixo, alguns documentos que comprovam o nosso comprometimento no desafio de implantar o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis brasileiro.

  • Ofício no 695/GP/2020, de 24/8/2020 dirigido ao Ministro ROGÉRIO SIMONETTI MARINHO do Ministério do Desenvolvimento Regional subscrito pelo Ministro Dias Toffoli, Presidente do CNJ.
  • ONR – fundo de custeio. Sobre os serviços eletrônicos a cargo do ONR. 24/11/2020. Flauzilino Araújo dos Santos, presidente.
  • Ofício 40-CONR (0997486), de 1/12/2020. CONR – Coordenadoria de Gestão de Serviços Notariais e de Registro da Corregedoria Nacional de Justiça dirigido ao deputado RODRIGO MAIA, Presidente da Câmara dos Deputados.
  • Ofício 43-CONR (1000001), de 7/12/2020. CONR – Coordenadoria de Gestão de Serviços Notariais e de Registro da Corregedoria Nacional de Justiça dirigido ao Senador DAVI ALCOLUMBRE, Presidente do Senado Federal. Site do Senado Federal.
  • Ofício IRIB de 29/12/2020 dirigido ao Presidente da República, JAIR MESSIAS BOLSONARO, subscrito por Sérgio Jacomino e Flauzilino Araújo dos Santos. Neste ofício apresenta-se um sumário do Projeto ONR/SREI e se postula a sanção do Projeto de Lei de Conversão nº 41, de 2020 que trata, dentre outros temas, do custeio do ONR.
  • Ofício IRIB de 30/12/2020 dirigido ao Ministro da Economia, PAULO GUEDES, subscrito por Sérgio Jacomino e Flauzilino Araújo dos Santos. Neste ofício apresenta-se um sumário do Projeto ONR/SREI e se postula a sanção do Projeto de Lei de Conversão nº 41, de 2020 que trata, dentre outros temas, do custeio do ONR.
  • Ofício SEI 29849/2021/ME, de 5/2/2021, subscrito por GUSTAVO ALVES TILLMANN, Diretor do Departamento de Gestão de Fundos da Coordenação-Geral de Gestão Estratégica da Secretaria Especial da Fazenda em resposta ao ofício supra.

ONR – Aberta a temporada de caça às narrativas

Sérgio Jacomino[1]

Parece aberta a temporada de caça a narrativas inventadas e postas em circulação para serem alvejadas e oferecidas como espécie de espetáculo diversionista a incautos. À parte estes, a quem realmente se destina a criação de tais narrativas?

No Estadão do último dia 25/12, um título provocativo chamou a minha atenção: “Tributo ao ONR – Operador Nacional do Registro” (edição de 25/12/2020) [mirror]. Seria uma homenagem à concepção da genial ideia do ONR? Haveria, afinal, um reconhecimento sincero ao trabalho hercúleo empreendido ao longo de mais de uma década pelo CNJ – Conselho Nacional de Justiça e por registradores abnegados?

Rapidamente descobrimos que não. Até o título se revelava dúbio e o conteúdo representa teses requentadas e já veiculadas e respondidas anteriormente[2]. Quais são, afinal, os interesses que essa guerrilha representa?

As principais objeções levantadas contra a iniciativa do ONR podem ser sumariamente sintetizadas da seguinte maneira:

  1. O ONR promoveria a centralização redundante de dados pessoais, ferindo a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais.
  2. O ONR prestaria serviços próprios de registradores por intermédio da plataforma do ONR-SREI, com a substituição dos fornecedores tradicionais de software para cartórios.

Os demais argumentos se fundam essencialmente nestes dois tópicos. Vamos ao primeiro deles – concentração de dados pessoais no ONR.

Continuar lendo

Registro de Imóveis eletrônico – uma conquista da sociedade brasileira

Uma pequena nota acerca da MP 996/2020 (que trata do Programa “Casa Verde e Amarela”) foi publicada no Painel da Folha de São Paulo na edição do dia 18/12/2020 [mirror] noticiando um tema marginal, porém muito interessante, qual seja: o financiamento e custeio da implantação do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis no Brasil.

Fui ouvido pelo jornalista da Folha de SP na condição de presidente do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil e as respostas às questões foram imediatamente endereçadas ao repórter. Pela natureza da coluna, o texto integral de nossas respostas não foi publicado. Entretanto, penso que a comunidade jurídica merece conhecer os objetivos que animaram a iniciativa do parlamento, apoiada pelos registradores brasileiros, que recepcionou e aprovou emenda que trata do financiamento do ONR (Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis) e do SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, figuras criadas pela Lei 13.465, de 11 de julho de 2017.

As questões versaram basicamente sobre a pertinência temática da emenda acolhida na Câmara, o custeio do sistema registral eletrônico e a suposta violação da Lei Geral de Proteção de Dados pelos ditos organismos.

Penso que a sociedade brasileira busca e reclama transparência e lealdade no debate político. As respostas dadas ao jornalista, abaixo reproduzidas na íntegra, com alguns pequenos reparos e adendos, buscou colocar as coisas nos seus devidos lugares. Buscamos tornar mais clara e transparente a iniciativa do IRIB, acolhida pela Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ – Conselho Nacional de Justiça.

Continuar lendo

CNIB – indisponibilidades

[Art. 181-A, § 1°, inciso V] – CNIB – não é necessário mais do que regulamentação. Flauzilino Araújo dos Santos

[ÍNDICE GERAL]

PROPOSTA: V – Integração de todas as indisponibilidades de bens imóveis decretadas por magistrados e por autoridades administrativas;

JUSTIFICATIVA: Módulo de publicidade das indisponibilidades de bens, atualmente restritas à CNIB, sem acesso público
PROPOSTA IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.

A Central Nacional de Indisponibilidade de Bens – CNIB foi instituída pelo Provimento CNJ 39/2014, da Corregedoria Nacional de Justiça e se encontra em pleno funcionamento.

É de ser considerado as seguintes variáveis:

1ª) Várias indisponibilidades se referem a outros bens e direitos não imobiliários, tramitam em ambiente diverso da CNIB;

2ª) Várias indisponibilidades de bens correm em segredo de justiça. No sigilo de justiça nem mesmo as partes têm acesso aos dados processuais, apenas o Ministério Público, o magistrado e algum servidor autorizado poderão ter acesso enquanto perdurar o sigilo. O sigilo é muito utilizado na fase investigatória do processo penal devido à necessidade de preservação de provas e com intuito de não prejudicar as investigações.

Outrossim, a veiculação pela CNIB de outras indisponibilidades de bens decretadas por Magistrados ou Autoridades Administrativas poderá decorrer de simples convênio da CNIB com as entidades respectivas, cujo convênio deverá ser homologado pelo Agente Regulador do ONR, a Corregedoria Nacional de Justiça.

Repositórios eletrônicos

[Art. 181-A, § 1°, inciso IV] – Inclusão de módulo que prescinde de lei (Flauzilino Araújo dos Santos)

[ÍNDICE GERAL]

PROPOSTA: IV – Armazenamento de documentos eletrônicos para dar suporte aos atos registrais imobiliários;

JUSTIFICATIVA: Serviço básico do SREI e complementar ao registro eletrônico de DEDE (documento eletrônico com dados estruturados).
PROPOSTA IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.

Repositórios eletrônicos criado e mantido alhures

Não se exige edição de lei, em seu sentido próprio, para inclusão de um simples módulo para armazenamento de documentos eletrônicos em sistema informatizado. Essa inclusão depende apenas da arquitetura do sistema, como já ocorre com os sistemas das Centrais de Serviços Eletrônicos Compartilhados dos Estados e do Distrito Federal.

Não se justifica a edição de lei nacional concebida para regular apenas o modo e a forma como o SAEC oferecerá instrumentos de suporte aos atos registrais; é tema próprio de regulamento.  

Aliás, a existência de repositórios eletrônicos de apoio aos atos registrais já foi objeto de regular regulamentação pela E. Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) no Provimento CNJ 89/2019, ao dispor sobre os objetivos do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – SREI (Art. 8º, § 3º, II):

§ 3º São elementos do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – SREI:

[…]

II – os repositórios registrais eletrônicos formados nos ofícios de registro de imóveis para o acolhimento de dados e para o armazenamento de documentos eletrônicos;

LGPD e do direito ao esquecimento

[Art. 181-A, § 1°, inciso III] – Incidência da LGPD e do direito ao esquecimento (Flauzilino Araújo dos Santos).

[ÍNDICE GERAL]

PROPOSTA: III – Pesquisa eletrônica de bens imóveis e seus respectivos direitos e restrições averbados;

JUSTIFICATIVA: Módulo de pesquisa de bens a partir de CPF/CNPJ do titular de direitos imobiliários, reduzindo a assimetria informativa nas transações de imóveis, inclusive na contratação de crédito.
PROPOSTA IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.

LGPD e a publicidade registral

De acordo com a Lei nº 13.709, de 14/8/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados – LGPD) os dados pessoais hão de ser tratados de maneira lícita, legal e transparente. Assim, mesmo, hão de ser adequados, pertinentes, exatos, atualizados e devem ser recolhidos para os fins determinados, explícitos e legítimos.

Como resultado, o art. 6º, da LGPD, apresenta, dentre outros, três princípios básicos da proteção de dados: princípio da finalidade, princípio do consentimento e princípio da necessidade, permeando, ainda, a lei o princípio do consentimento, nas hipóteses que elenca.

O princípio da finalidade supõe que os dados se destinam para uma finalidade determinada, consentida, explícita e legítima, circunstância que exigirá do Registrador a qualificação da solicitação, porque somente fornecerá a informação se na ponderação e juízo jurídico não resolver que deve prevalecer a proteção de dados. A imposição de obrigação legal da manutenção de pesquisa eletrônica em massa a partir do CPF/CNPJ não se coaduna com as novas disposições de proteção de dados pessoais, inclusive, eventual direito ao esquecimento[1].  

Parece-nos que a prestação de informações registrais, já prevista no § 2º, do art. 16, da Lei nº 6.015/1973, reclama apenas regulamentação em sua modalidade, cuja figura, em virtude da vis attractiva, é direcionada para a Corregedoria Nacional de Justiça.

É certo que o Registro abre a sua porta para que qualquer pessoa possa conhecer o estado da propriedade imobiliária e de seus gravames sem haver necessidade de demonstrar ao oficial, ou ao funcionário que o atende o motivo ou o interesse do pedido (Lei 6.015/1973, art. 17), ressalvados dados pessoais e informações sigilosas, que assim devem permanecer[2]. E para isso todo pedido de certidão ou de informações devem passar pelo crivo qualificador do Registrador, como qualquer outra solicitação no Registro de Imóveis.

Certidão é do registro – não do acervo

A lei garante ao usuário o direito de acessar qualquer registro, ou documento arquivado no cartório, sem declarar o motivo do seu interesse, porém, a serventia registral, não é uma biblioteca pública, ou uma hemeroteca digital, onde o usuário teria direito a consultar diretamente os próprios livros de registro, documentos arquivados e bancos de dados. Nem tampouco um depósito de documentos ou de dados acumulados, disponíveis para uma devassa, senão que avulta, dentre as fundamentais atribuições do Oficial do Registro, a prestação de informações e a expedição de certidões sobre determinado imóvel ou pessoa, mas, como afirmado, a solicitação deverá, também, ser submetida à qualificação registral, agora, sob a ótica dos novos conceitos jurídicos que emergem da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais.   

Diferentemente do regulamento anterior (Decreto Nº 4.857/1939) que em seu artigo 19 facultava ao interessado examinar diretamente livros e documentos, a atual Lei de Registros Públicos não acolheu essa modalidade de publicidade direta, tendo consagrado, como regra, a publicidade indireta, por meio de informações e certidões expedidas sob a fé pública do Registrador. Assim, não há previsão legal para a exibição de livros, fichas, documentos e banco de dados e de imagens para serem manipulados por terceiros, estranhos ao corpo registral.

Não é demais anotar casos de documentos protegidos por sigilo judicial ou fiscal, tais como cartas de sentenças que versem sobre casamento, separação de corpos, divórcio, separação, união estável, filiação, alimentos e guarda de crianças e adolescentes, bem como os que constem dados protegidos pelo direito constitucional à intimidade, cujos processos, ex vi legis, correm em segredo de justiça (CPC, Art. 189, II e III). É a mesma hipótese de mandados judiciais que contenham informações reservadas, como ocorre em alguns casos de indisponibilidades de bens, questões de estado da pessoa natural, concernentes a adoção, alterações do nome e do sexo, casos de aplicação da Lei nº 9.807, de 13/7/1999, relativamente a proteção de vítimas e testemunhas ameaçadas durante a persecução penal, em que se admite a alteração do nome completo da pessoa perseguida (art. 9º, § 1º).

Ademais, o art. 22, do Provimento CNJ nº 89/2019 prevê expressamente o seguinte:

“Art. 22. Em todas as operações do SAEC serão obrigatoriamente respeitados os direitos à privacidade, à proteção dos dados pessoais e ao sigilo das comunicações privadas e, se houver, dos registros.”


[1] O direito ao esquecimento foi dantes contemplado no Enunciado nº 531, aprovado durante a VI Jornada de Direito Civil, realizada em março de 2013, pelo Centro de Estudos do Judiciário do Conselho da Justiça Federal (CJE/CJF), o qual diz que: “A tutela da dignidade da pessoa humana na sociedade da informação inclui o direito ao esquecimento”. A justificativa foi vazada nos seguintes termos “[O]s danos provocados pelas novas tecnologias de informação vêm-se acumulando nos dias atuais. O direito ao esquecimento tem sua origem histórica no campo das condenações criminais. Surge como parcela importante do direito do ex-detento à ressocialização. Não atribui a ninguém o direito de apagar fatos ou reescrever a própria história, mas apenas assegura a possibilidade de discutir o uso que é dado aos fatos pretéritos, mais especificamente o modo e a finalidade com que são lembrados.” Acesso: https://www.cjf.jus.br/enunciados/enunciado/142. O direito ao esquecimento, mesmo não expressamente previsto na LGPD, estaria implícito na regra legal que assegura a proteção da intimidade, da imagem e da vida privada, bem como no princípio de proteção à dignidade da pessoa humana. Pergunta-se: Que proveito jurídico há em o Registro de Imóveis disponibilizar pesquisa onde revela que no ano de 1976 alguém teve que dispor de todo o seu patrimônio imobiliário?  Não estaria a resposta estatal apenas frutificando o alimento à mera curiosidade mórbida sobre a vida de alguém?

[2] Confira-se, a propósito do tema, as considerações do Presidente do Irib, SÉRGIO JACOMINO nos comentários ao § 10 do art. 19 das propostas: LGPD – a estática e a dinâmica do registro. Acesso: LGPD – a estática e a dinâmica do registro

Protocolo para-registral

A série de estudos acerca das propostas de reforma da Lei 6.015/1973 vem sendo publicada neste portal à medida que as análises, feitas por diretores do IRIB, vêm a lume.

Para acompanhar a sucessão de notas críticas, acesse o índice geral abaixo.

[ÍNDICE GERAL]

[Art. 181-A, § 1°, inciso I] – Protocolo para-registral. Flauzilino Araújo dos Santos.

PROPOSTA: I – Protocolo eletrônico de títulos;  

JUSTIFICATIVA: Serviço básico do SREI. Porta eletrônica única, em âmbito nacional, para os usuários que visam a remessa de títulos exclusivamente ao registro imobiliário. Facilitação para os todos os usuários, mas muito especialmente aos corporativos e institucionais
PROPOSTA DO IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.

Protocolo eletrônico de títulos – crítica à expressão

O acesso ao SREI deverá ser feito em caráter universal, aberto a todas as pessoas públicas e privadas, constituindo infração à isonomia constitucional privilegiar usuários corporativos e institucionais, visto que, por princípio constitucional, todos são iguais perante o serviço público (Princípio da igualdade dos usuários perante o serviço público).

O próprio nomem iuris do serviço – Protocolo Eletrônico de Títulos – é inadequado porque dá ao apresentante a falsa ideia de que seu título foi protocolado no Livro 1 de Protocolo do Registro de Imóveis (art. 174 e art. 182 da LRP). Somente o protocolo do título investe o interessado nos direitos decorrentes da prenotação – prioridade do título e preferência dos direitos reais (art. 186 da LRP), produzindo, desde logo, os efeitos de eficácia e oponibilidade dos direitos sucessivamente inscritos (artigos 1.246 e 1.493 do Código Civil c.c. art. 54 da Lei 13.097/2015).  Sem o ato próprio, a cargo de cada registrador imobiliário, não se produzem os potentes efeitos jurídicos da prenotação do título e de eficácia dos direitos, mas apenas seu encaminhamento eletrônico.

Em suma, o “protocolo” de um título, feito mediante seu lançamento no Livro 1 – Protocolo, gera, ipso facto, efeitos jurídicos formais e materiais (art. 182 e seguintes da LRP). Nos termos do art. 1.246 do Código Civil, a data do registro retroage à data do protocolo do título, mesmo que o registro seja efetivamente praticado dias depois.   É atribuição própria do Registrador, inerente ao processo de registro, que não pode jamais ser deslocada para entidades para-registrais.

O eventual deslocamento dessa atribuição própria para o SAEC gerará inesperados problemas: a quem caberá a responsabilidade pela quebra de eventual cadeia sucessiva de prenotações – que podem ser feitas remota ou localmente – gerando prejuízos ao apresentante? Problemas de sistema são comuns – a quem atribuir a responsabilidade? Até aqui a responsabilidade pelos prejuízos causados a terceiros é do registrador (art. 22 da Lei 8.935/1994).

O SAEC jamais foi pensado e concebido para se constituir no protocolo oficial do Registro de Imóveis. Pior ainda: no [Art. 181-A, § 2º] a proposta cravou o seguinte dispositivo: “ONR coordenará a implantação e gestão do sistema eletrônico de recebimento e protocolo de contratos […] destinadas aos registradores de imóveis”.

As propostas representam uma subversão do sistema de outorga de delegação e devem ser afastadas.

O tempo e o espaço do Registro de Imóveis

Há problemas concretos que a proposta visa a enfrentar, embora de modo inadequado. SÉRGIO JACOMINO se referiu ao fenômeno da 4ª onda registral [vide aqui] afirmando que seu fator determinante “é a existência de redes e meios eletrônicos que promovem a extrapolação dos limites físicos das serventias e inauguram uma nova forma de relacionamento entre os cartórios e os destinatários de seus serviços – estado, mercado, sociedade”. Obviamente que com a transformação digital é natural que novos e instigantes desafios surjam no horizonte da multissecular atividade notarial e registral.

Dentro dessa quadra, é possível que os conceitos tradicionais de tempo e de espaço no âmbito dos processos registrais em meios eletrônicos sejam abalados para se adequarem a esse “novo normal”. A proposta é um sintoma disso tudo. Como afirmou SÉRGIO JACOMINO, a centralização de algumas funções registrais pode ser considerada o efeito de uma espécie de tropismo digital[1] que interfere profundamente com os processos. É mais cômodo, barato e menos complexo a centralização do que a descentralização de dados.

É uma tentação. Porém, uma coisa é o “ponto único” da Internet[2] para envio e requisição de informações, outra, muito diferente, é a concentração de funções registrais, das quais a protocolização é um exemplo.

O ponto único do SAEC foi assim definido na documentação do SREI:

“O Sistema de Atendimento Eletrônico Compartilhado (SAEC) disponibiliza um ponto único de contato para serviços de qualquer cartório do Brasil. Atende a solicitantes via Internet, realiza troca de informações com entidades externas e fornece dados estatísticos sobre a operação dos cartórios”[3].

Vimos sustentando o conceito ao longo do tempo:

“É necessário que uma norma regulamente de forma inequívoca: [1] os requisitos mínimos que devem ser atendidos pelos softwares de Registro de Imóveis eletrônico; [2] a vinculação de todas as serventias com o operador do sistema nacional de registro de imóveis eletrônico; e [3] a previsão de um ponto único de contato para atendimento eletrônico de serviços, através da internet, para qualquer cartório do Brasil”[4].

Por outro lado, descentralização de dados representa uma maior garantia de inviolabilidade e preservação de dados em redes digitais.

É possível decentralizar os dados e centralizar o controle.

Aliás, essa é a vocação e o grande desafio do SREI ao se propor a desenvolver uma cultura estruturada em Governança de TI (GTI)[5].  

Os dados dos registros de imóveis de todo o país estão descentralizados e é justamente essa arquitetura tradicional, uma espécie de “blockchain analógica”[6], que tem impedido, ao menos até agora, que os dados registrais fossem devassados, ao contrário de outras bases de dados do próprio governo federal, por exemplo[7].

A melhor arquitetura não será, pois, a centralização de dados. Não se pode esquecer igualmente que a passagem de dados pelo hub do SAEC (ou por centrais estaduais) também representa um risco de captura e retenção dos dados pessoais nos nós da rede, razão pela qual sustentamos que os intercâmbios de informações, no âmbito do SREI, devem se dar com a utilização de tecnologia de criptografia ponta-a-ponta.

Em resumo, a centralização dos dados não é recomendável e nem está prevista na documentação técnica do SREI. É preciso criar uma arquitetura de descentralização de dados, com controle centralizado de acesso – “ponto único” – como está previsto na regulamentação do SREI.[8]

Precedência e prioridade – Conceitos distintos

Sustentar que o modelo deva ser descentralizado, já que essa arquitetura é mais segura e consentânea com o modelo de delegação constitucional, nos impõe responder aos desafios postos pelas plataformas eletrônicas. E o maior deles é: como preservar a prioridade do art. 186 da LRP com os títulos que ingressam a partir de vários pontos de acesso pelo SAEC?

Como sustentou SÉRGIO JACOMINO, há, na própria LRP, uma clara distinção entre o controle de prioridade e o de precedência que se preordenam sob uma “ordem geral”[9]. São conceitos perfeitamente distintos. Vejamos em detalhe.

O controle de precedência é assegurado pelo número de ordem geral da apresentação dos títulos, conforme disposto no art. 11 da LRP:

Art. 11. Os oficiais adotarão o melhor regime interno de modo a assegurar às partes a ordem de precedência na apresentação dos seus títulos, estabelecendo-se, sempre, o número de ordem geral.

A controle de precedência não se confunde com o controle de prioridade. A primeira vem estampada nos artigos 11 e 12, já a prioridade no artigo 186 da LRP:

Art. 186 – O número de ordem [no protocolo – art. 182] determinará a prioridade do título, e esta a preferência dos direitos reais, ainda que apresentados pela mesma pessoa mais de um título simultaneamente.

É fácil demonstrar que, embora inter-relacionados, os conceitos de precedência e prioridade não se confundem, já que um não implica necessariamente o outro. Basta atentar para a redação do parágrafo único do artigo 12 da LRP que reza que “independem de apontamento no Protocolo os títulos apresentados apenas para exame e cálculo dos respectivos emolumentos”[10].

Ora, se há títulos que não são prenotados e todos devem observar a rigorosa ordem geral de sua apresentação segue-se daí que a ordem geral de apresentação dos títulos e controle de precedência não se confunde com a ordem de prioridade – somente alcançável com uma inscrição em sentido próprio: a prenotação que é parte integrante do processo de registro (artigos 182, 183 etc. da LRP e art. 1.246 do Código Civil)

Esse conceito calha perfeitamente com o papel que será desenvolvido pelo SAEC. Os títulos enviados aos Registros de Imóveis devem seguir uma rigorosa ordem de precedência, assegurada por certificados de time stamping [carimbo do tempo]. De conformidade com o PROJETO SREI: PA 1.2.6 – Relatório da modelagem do processo automatizado v1.1.r.10, p. 21/22:

“Após o pedido em elaboração ser encaminhado ao(s) cartório(s), é realizada a emissão do recibo protocolo, representada pelo subprocesso 2.1 – Emitir Recibo Protocolo.

O recibo protocolo será emitido pelo SAEC a partir do número do pedido global definido pelo Sistema de Cartório e, caso o título tenha sido apresentado em formato papel, é requisitada a emissão de etiquetas a fim de identificar suas páginas”[11].

Partindo-se do pressuposto de que a ocorrência de títulos contraditórios no mesmo dia – às vezes no mesmo instante –, é uma exceção raríssima, a colisão de direitos contraditórios e excludentes, devidamente provados pela precedência, deve levar a um tratamento extrarregistral.

A hipótese de apresentação de títulos contraditórios em vários guichês de atendimento assíncronos, em que não é possível apurar a exata e indisputável prioridade, deve levar a questão à apreciação jurisdicional com a suspensão da eficácia do registro até solução da disputa. Não é possível, nesses casos, apurar, extreme de dúvidas, a efetiva prioridade.

Outra hipótese comum é a conciliação entre os direitos no caso de prioridade de idosos e hipóteses legais congêneres. Para todos esses casos, que são excepcionais, deve existir uma regulação própria[12].

Seja como for, as atribuições do SAEC, do ONR, ou das centrais não devem se confundir com as próprias dos registradores imobiliários. As soluções tecnológicas devem harmonizar-se com o Direito.


[1] JACOMINO. Sérgio. Registro de Imóveis eletrônico – O Nó Górdio da Regulamentação. In GEN Jurídico, 2018. Acesso: http://genjuridico.com.br/2018/08/23/registro-de-imoveis-eletronico-o-no-gordio-da-regulamentacao/.

[2] V. Provimento 89/2019, art. 18. “O SAEC deverá oferecer ao usuário remoto os seguintes serviços eletrônicos imobiliários a partir de um ponto único de contato na internet”. Vide igualmente as atribuições do ONR: Art. 31, II, “b”: “implantação e operação do Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC, como previsto em Recomendação da Corregedoria Nacional de Justiça, com a finalidade de prestar serviços e criar opção de acesso remoto aos serviços prestados pelas unidades registrais de todo País em um único ponto na Internet”.

[3] BERNAL. Volnys. UNGER. Adriana Jacoto. SREI – Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário – Parte 1 – Introdução ao Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário. São Paulo: LSITEC, 2012, item 3.4.1, p. 18. Acesso: https://folivm.files.wordpress.com/2011/04/srei_introducao_v1-0-r-7.pdf.

[4] SANTOS. Flauzilino Araújo dos. Registro de Imóveis Eletrônico. Uma reflexão tardia? Acesso: https://jus.com.br/artigos/50498/registro-de-imoveis-eletronico-uma-reflexao-tardia

[5] “Governança de TI é um conjunto de práticas, padrões e relacionamentos estruturados, assumidos por executivos, gestores, técnicos e usuários de TI de uma organização, com a finalidade de garantir controles efetivos, ampliar os processos de segurança, minimizar os riscos, ampliar o desempenho, otimizar a aplicação de recursos, reduzir os custos, suportar as melhores decisões e consequentemente alinhar TI aos negócios.” (João R. Peres, professor GV). Acesso: https://www.diariodeti.com.br/afinal-o-que-e-governanca-de-ti/.

[6] A expressão é da engenheira ADRIANA JACOTO UNGER proferida em palestra na OAB.

[7] São centenas de exemplos de devassa de dados públicos. Um único exemplo de um só fornecedor que disponibiliza 92 milhões de registros de brasileiros bastaria: “According to the seller, registered as X4Crow, the records are separated per province and include names, dates of birth, and taxpayer ID (CPF – Cadastro de Pessoas Físicas) of individuals. The database also has taxpayer details about legal entities, or the CNPJ (Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica), it is stated in the post”. Vide: Details of 92 Million Brazilians Auctioned on Underground Forums. Acesso: https://www.bleepingcomputer.com/news/security/details-of-92-million-brazilians-auctioned-on-underground-forums/.

[8]O Sistema de Atendimento Eletrônico Compartilhado (SAEC) disponibiliza um ponto único de contato para atendimento eletrônico de serviços, através da Internet, para qualquer cartório do Brasil. Atende a usuários remotos, realiza troca de informações com entidades externas e fornece dados estatísticos sobre a operação dos cartórios. O SAEC é responsável pela distribuição das solicitações que, recebidas via Internet, são encaminhadas aos respectivos cartórios. Existe uma única instância do SAEC, que é responsável por intermediar as solicitações para todos os cartórios de registro de imóveis.”  PROJETO SREl: PA 1.2.6 – Relatório da modelagem do processo automatizado v1.1.r.10, p.7. Acesso: https://folivm.files.wordpress.com/2015/08/srei-356-380-relatc3b3rio-da-modelagem-do-processo-automatizado.pdf.

[9] JACOMINO. Sérgio. ARRUDA ALVIM NETO. José Manuel et al. Org. Lei de Registros Públicos Comentada: lei 6.015/1973. 2ª ed. São Paulo: Forense, 2019, comentários ao art. 182.

[10] Na jurisprudência há muito se debateu: Ap. Civ. 280.482, São Paulo, j. 29/6/1979, DOJ 7/8/1979, rel. des. HUMBERTO DE ANDRADE JUNQUEIRA. Acesso: http://kollsys.org/ts.

[11] UNGER. Adriana Jacoto. MAFRA. Andressa. HIRATA. Estela. ZAVATA. Juliana. GROTTO. Marcela. PROJETO SREI – Sistema de Registro Eletrônico Imobiliário – PA 1.2.6 – Relatório da modelagem do processo automatizado. 2011. Acesso: https://folivm.files.wordpress.com/2015/08/srei-356-380-relatc3b3rio-da-modelagem-do-processo-automatizado.pdf.

[12] LAGO, Ivan Jacopetti do. O atendimento prioritário da Lei federal 13.146/2015 (Estatuto da pessoa com deficiência) e o princípio da prioridade do registro de imóveis. Revista de Direito Imobiliário v. 39, n. 80, p. 293–318, jan./jun., 2016.

Para-registração – um fenômeno da modernidade?

A série de estudos acerca das propostas de reforma da Lei 6.015/1973 vem sendo publicada neste portal à medida que as análises, feitas por diretores do IRIB, vêm a lume.

Para acompanhar a sucessão de notas críticas, acesse o índice geral abaixo.

[ÍNDICE GERAL]

[Art. 181-A, § 1° da Lei 6.015/1973]. Flauzilino Araújo dos Santos.

PROPOSTA: § 1°Além das funções indicadas no caput, o SAEC prestará também os seguintes serviços eletrônicos:

PROPOSTA DO IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO

Termos voláteis e a lei

RAZÕES: É noção básica de processo legislativo que não se coloquem em lei termos que são voláteis e expressões decalcadas de processos tecnológicos que, por sua própria natureza, sofrem mudanças com o desenvolvimento técnico e científico.

Com a evolução da ciência, surgem tanto novas soluções quanto problemas que precisam de atenção, o que obriga empresas e órgãos públicos a se adaptarem para suprirem as demandas da sociedade.

A legislação não deve e não pode descer a minúcias, as quais devem ser objeto da atenção do Agente Regulador encarregado de normatizar, no âmbito de suas competências e de conformidade com condições e circunstâncias temporais e espaciais.

Por outro lado, um rol taxativo de serviços eletrônicos engessará o SAEC, diante de novos requerimentos sociais, novos negócios, legislações supervenientes, pois exigirá alteração de diploma legal da categoria “lei”.

Ademais, especificações dos módulos de serviços do SAEC, de forma pormenorizada, é próprio de regulamento a ser baixado pelo Poder Judiciário, e não de lei, como norma de caráter geral e abstrato. Realmente, é próprio de “regulamentos”, descer às minúcias necessárias de pontos específicos, criando os meios para fiel cumprimento da lei, sem, contudo, contrariar suas disposições ou inovar o Direito.

SAEC – outras “funções” – outros “serviços”

Como visto, o parágrafo alude a outras funções do SAEC consubstanciadas em outros “serviços eletrônicos”. Essas atividades, deslocadas do seu locus original, têm merecido o epíteto de atividades para-registrais, na série de artigos que o presidente SÉRGIO JACOMINO vem escrevendo sobre o tema[1], afastando-se, por consequência, do quadro conceitual criado no âmbito do Projeto SREI/CNJ, pelas propostas aqui veiculadas.

Ademais, veremos que os outros “serviços” previstos nas alíneas do art.181-A desloca e atraem, para o âmbito do SAEC, atividades próprias e indelegáveis de registradores.

Não se pode subverter o paradigma constitucional de outorga pessoal e intransferível da função registral aos profissionais do Direito que atuam nos Registros Públicos. Essas propostas – como a que prevê a criação de entidades registradoras [§ 7º do art. 181-A] – são manifestamente inconstitucionais – vistas da perspectiva interna da atividade – e se aplicadas a notários e registradores representam uma grave subversão do sistema de delegação em caráter pessoal tal e como previsto no art. 236 da CF/1988.

Atividades registrais e sua matriz constitucional

Na ADI 2.415-SP o Ministro AYRES BRITO fixou um importante balizamento para que se compreenda e enquadre a atividade registral e notarial brasileira conforme a matriz constitucional. Extraio da ementa:

I – Trata-se de atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação. Exercidas ou traspassadas, mas não por conduto da concessão ou da permissão, normadas pelo caput do art. 175 da Constituição como instrumentos contratuais de privatização do exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos.

II – A delegação que lhes timbra a funcionalidade não se traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais.

III – A sua delegação somente pode recair sobre pessoa natural, e não sobre uma empresa ou pessoa mercantil, visto que de empresa ou pessoa mercantil é que versa a Magna Carta Federal em tema de concessão ou permissão de serviço público.

IV – Para se tornar delegatária do Poder Público, tal pessoa natural há de ganhar habilitação em concurso público de provas e títulos, e não por adjudicação em processo licitatório, regrado, este, pela Constituição como antecedente necessário do contrato de concessão ou de permissão para o desempenho de serviço público.

V – Cuida-se ainda de atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações interpartes, com esta conhecida diferença: o modo usual de atuação do Poder Judiciário se dá sob o signo da contenciosidade, enquanto o invariável modo de atuação das serventias extraforenses não adentra essa delicada esfera da litigiosidade entre sujeitos de direito.

VI – Enfim, as atividades notariais e de registro não se inscrevem no âmbito das remuneráveis por tarifa ou preço público, mas no círculo das que se pautam por uma tabela de emolumentos, jungidos estes a normas gerais que se editam por lei necessariamente federal[2].

É possível arrolar sinteticamente os eixos fundamentais do regime constitucional da delegação:

  1. Atividades jurídicas – delegação ao particular. O registrador exerce atividades jurídicas, próprias do Estado, exercidas por particulares mediante delegação. A delegação somente pode recair sobre pessoa natural, não sobre uma empresa ou pessoa mercantil.
  2. Delegação – não concessão ou permissão. Estas últimas modalidades requerem “instrumentos contratuais de privatização do exercício da atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos” (art. 175 da CF).
  3. Concurso público – não licitação. Para se tornar delegatário, a pessoa natural há de habilitar-se em concurso público de provas e títulos promovido pelo respectivo Tribunal de Justiça, e não por adjudicação em processo licitatório.
  4. Fiscalização exclusiva do Poder Judiciário. O exercício privado da função pública registral jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, não sob órgão ou entidade do Poder Executivo.
  5. Segurança jurídica. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações inter partes.
  6. Emolumentos. As atividades registrais não são remuneráveis por tarifa ou preço público, mas por tabelas de emolumentos.

A partir dessas premissas, é possível agitar algumas questões:

  1. Qual o regime jurídico das entidades registradoras?
  2. Qual a natureza da atribuição de funções registrais a essas pessoas jurídicas?
  3. As entidades registradoras submeter-se-ão a leilões licitatórios? Haverá concorrência entre elas? Dar-se-á uma privatização sui generis das atividades delegadas?
  4. As entidades registradoras serão fiscalizadas pelo Poder Executivo? Serão autorizadas a operar por ato do Banco Central do Brasil?
  5. Por fim, as taxas cobradas pela prestação de serviços – que não são emolumentos – remunerarão os serviços? Haverá lucro e repartição de benefícios? Quem serão os sócios de tais pessoais jurídicas? Se forem registradores, qual o critério de divisão de lucros? E as responsabilidades daí decorrentes?

As iniciativas consubstanciadas nas propostas de reforma da Lei n. 6.015/1973, aqui sob análise, chocam-se frontalmente com as diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal.

A criação de entidades registradoras, o deslocamento de funções delegadas cometendo-as a outros atores e jungindo-as quer a centrais estaduais – que atuariam à margem do sistema criado e regulamentado pelo Provimento n. 89/2019 –, quer ao SAEC ou às entidades registradoras, são iniciativas que atraem a inquinação de inconstitucionalidade.

Voltaremos ao assunto.


[1] JACOMINO. Sérgio. Subdelegação de funções e a floração de atividades para-registrais. In Observatório do Registro, 2018. Acesso: https://cartorios.org/2018/11/02/subdelegacao-de-funcoes-e-a-floracao-de-atividades-para-registrais/. Confira também: JACOMINO. Sérgio. Subdelegação de funções e a subversão do sistema registral e notarial in Observatório do Registro, 2018. Acesso: https://cartorios.org/2018/09/15/subdelegacao-de-funcoes-e-a-subversao-do-sistema-registral-e-notarial/.

[2] ADI 2.415, rel. min. Ayres Britto, j. 10/11/2011, p., DJE de 9/2/2012. Acesso: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=1718027.

Interconexão e interoperabilidade

PROPOSTA: Art. 21-A. Os oficiais de registro e notários poderão acessar, mediante convênio, as bases de dados de identificação civil, inclusive biométrica, dos institutos de identificação civil, do cadastro de pessoas físicas contribuintes da Receita Federal e da Justiça Eleitoral para verificação da identidade das partes, no exercício de suas atribuições.”

JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao registro eletrônico, de modo a aprimorar a identificação das partes pelos serviços de registro e prevenir a ocorrência de fraudes. Ademais, a existência da base para verificação da identidade pelos agentes responsáveis pela escritura e registro é um dos pontos examinados pelo Banco Mundial (Doing Business) para melhoria do ambiente de negócios

CPRI – PROPOSTA: Art. 21-A. Os oficiais de registro e notários poderão acessar, independentemente de convênio, as bases de dados de identificação civil, inclusive biométrica, dos institutos de identificação civil, do cadastro de pessoas físicas contribuintes da Receita Federal e da Justiça Eleitoral para verificação da identidade das partes, no exercício de suas atribuições.

CPRI – JUSTIFICATIVA: A previsão da necessidade de convênio posterior para acesso aos dados identificados cria um modelo de desburocratização que dependerá de edição de novo ato normativo. É mais conveniente que o acesso aos dados pelos Registros Públicos e Notários seja permitida sem a necessidade de realização de ato normativo posterior.

O contubérnio que se verifica no corpo desta proposta açodada revela aqui um pequeno índice. A lei é de Registros Públicos – não de notários. Não convém misturar as especialidades em diploma que é tão específico.

A ideia, em si mesma, não é má; entretanto, é preciso definir muito bem os papeis. O Registro de Imóveis não tem por missão institucional produzir índices para municiar o Doing Business, embora se reconheça que isso é muito importante para posicionar o país no ranking mundial que o projeto revela. Tanto se reconhece a sua importância que a produção de índices e estatísticas acha-se prevista no Provimento 89/2019 (art. 16 e 20).

Na regulamentação do CNJ fez-se o caminho correto e institucional: o projeto é global e envolve todos os cartórios do Brasil.

A proposta deve nascer de iniciativas do próprio Governo Federal, articuladamente, envolvendo todos os órgãos e instituições encarregadas dessas bases de dados.