1. Pressupostos

• Regras formais e a publicidade material do Registro. As regras formais de expressão da publicidade material do registro imobiliário devem guardar estreita correspondência com os conteúdos das inscrições – especialmente no sistema brasileiro em que se dá a constitutividade dos direitos reais pela inscrição. As certidões e informações do registro – regra de caráter processual ou formal – devem guardar estrita relação com as inscrições e os direitos materiais que delas decorrem, devendo tê-las como objeto[2].

• Teleologia do sistema. O conjunto que disciplina o processo da publicidade registral imobiliária busca consumar de modo eficiente a finalidade do sistema registral imobiliário. Não é possível dar eficácia plena à publicidade material sem as ferramentas que permitam a cognoscibilidade das situações jurídicas-reais por meios idôneos, reconhecidos legalmente e certificados.

• Certidão é DO registro. O artigo 17 da LRP reza que “qualquer pessoa pode requerer certidão do registro sem informar ao oficial ou ao funcionário o motivo ou interesse do pedido”. A certidão, em regra, não abrange vários registros de maneira indiscriminada, nem a combinação de vários elementos que, associados, formam blocos de interesse informativo que transcendem as finalidades do registro de imóveis.

• Princípio da finalidade. A finalidade da publicidade registral é dúplice: defesa do titular inscrito e segurança do tráfico imobiliário. Esse binômio representa a segurança jurídica estática e dinâmica do registro. Para revelar aos interessados a situação jurídica de um determinado bem, busca-se a publicidade registral por meio de certidões e informações. Assim, calha, aqui, à perfeição, as regras do art. 6º da LGPD, especialmente o respeito e observância da finalidade, adequação, necessidade e segurança do sistema. Para tratamento e disponibilização de dados albergados no SREI, para efeitos de publicidade, devem ser observados os princípios de “finalidade, a boa-fé e o interesse público que justificaram sua disponibilização” (§ 3º do art. 7º da LGPD).

• O sistema é privacy by design. O sistema registral brasileiro não foi concebido para municiar terceiros de dados e informações desconexas dos princípios e regras legais que estruturam o Registro de Imóveis[3].

2. Dados, informação, conhecimento

3. Dinâmica e estática registrais

A matrícula imobiliária é um ente dinâmico, mutável no tempo. A chamada certidão de propriedade filiatória revela, somente para interessados legitimados, não só a situação jurídica vigente, mas a cadeia estática de atos inscritos cancelados ou extintos (trato) que fica penumbrada por não interferir diretamente com o tráfico jurídico-imobiliário.

No direito inglês o mecanismo que omite do processo de publicidade os dados desatualizados ou protegidos é chamado de Curtain Principle ou Mirror Principle. Para GRAY & GRAY o objetivo do registro imobiliário é que:

“any prospective purchaser of registered land should always be able to verify, by simple examination of the register, the exact nature of all interests existing in or over the land which he proposes to buy”[4].

Pergunta-se: que interesse pode existir para o utente ordinário que rogue a expedição de certidão, necessária para aparelhar um negócio jurídico qualquer – uma venda e compra, uma doação ou a constituição de uma hipoteca, por exemplo – e receba um caudal complexo de informações desatualizadas ou extintas, canceladas, entremeadas de atos hígidos e eficazes? Será uma fonte de informações sem utilidade prática – salvo, eventualmente, para aquele que deseja o estudo percuciente da cadeia dominial que, por exceção, deve ser revelada àquele que manifeste o legítimo interesse em conhecê-la.

4. Certidão em forma reprográfica

A certidão em forma reprográfica, que entre nós se transformou na única modalidade de publicidade registral hoje disponível, vista bem de perto, não é mais do que uma espécie de recidiva da prática de exibição do Livro de Registro às partes. Sabemos que o antigo Regulamento de Registros Públicos (Decreto 4.857/1939) previa a exibição do próprio livro de registro aos interessados, como se pode verificar pela redação do art. 19, n. 2. Era uma faculdade do consulente e um dever do oficial:

“Art. 19. Os oficiais, bem como as repartições encarregadas dos registros serão obrigados:

2. mostrar às partes, sem prejuízo da regularidade do serviço, os livros de registo, dando-lhes, com urbanidade, os esclarecimentos verbais que puderem”.

O artigo 16 da atual LRP suprimiu o exame direto dos livros e contentou-se, unicamente, em dispor que deve ser garantida a prestação de informações às partes, quando rogadas. Trata-se de um sistema de publicidade indireta, isto é, proporcionada por meio de certidões ou de informações às “partes”, irradiadas em qualquer meio ou suporte – cartáceo ou eletrônico (digital).

A modalidade de certidão expedida em forma reprográfica acha-se prevista no § 1º do art. 19. Vamos decompor seus elementos e interpretá-los de modo sistemático:

“A certidão, de inteiro teor, poderá ser extraída por meio datilográfico ou reprográfico”.

Note-se que a certidão não é do livro, mas do inteiro teor do ato do registro (arg. do art. 17 da LRP). Já pude apontar para o fenômeno:

“O modelo de expedição de certidão por meio reprográfico, tal e como entendido correntemente, contraria a LGPD ao enunciar e revelar todas as circunstâncias e vicissitudes […] de atos e fatos jurídicos já cancelados, extintos, retificados, anulados etc. O que é pior: o modelo reprográfico transfere para o utente, seja ele o privado, o agente do mercado ou da administração, o ônus e a tarefa de proceder à interpretação da ‘situação jurídica’ decalcada do conjunto de informações consolidadas – e isso sem qualquer critério lógico-jurídico.

A certidão no modo automático (reprográfica) é o push down do sistema e favorece unicamente ao próprio registrador, que se exonera, indevidamente, da tarefa de proceder ao recorte do que seja juridicamente relevante, válido e eficaz ou (o que é ainda pior): delega-se a intermediários tal encargo, encarecendo o intercâmbio de bens e direitos.

Uma nota final: a faculdade de expedição de certidão ‘por meio reprográfico’ deve cingir-se ao inteiro teor do ato, não da matrícula. Essa é a enteléquia da publicidade registral, sua finalidade natural: a expedição de ‘certidão do registro’ (é a dicção precisa do art. 17 da LRP) e não certidão ou informação de vários registros ou matrículas, o que transformaria o sistema de publicidade registral em mero depósito de dados”[5].

5. Atos cancelados – devem ser relatados?

Será necessário revelar nas certidões, a serem expedidas pelos Registros de Imóveis, todos os atos cancelados, extintos, retificados, anulados etc.?

O cancelamento do registro é a “aniquilação jurídica duma inscrição; é somente jurídica porque a inscrição fica materialmente intacta. Ela não é obliterada ou riscada, como se faz com as cotas de referência, à margem das descrições, após os cancelamentos”[6]. FRANCISCO E. LOUREIRO, com sua curial síntese e precisão, julgou caso que guarda muita pertinência com o tema aqui tratado. Vejamos a ementa do acórdão:

REGISTRO PÚBLICO Pedido de cancelamento de registro – Cancelamento não significa a destruição material do ato, mas sim a prática de outro ato que, com eficácia variável de acordo com o motivo do cancelamento, tira-lhe a vida – Ato que continua constando dos assentos como parte de sua história – Registros cancelados permanecem visíveis na matrícula do imóvel, e seu desaparecimento do mundo jurídico só é percebido com a leitura dos atos subsequentes. Decisão mantida Recurso não provido[7].

No corpo do aresto há farta citação doutrinária acerca dos efeitos jurídicos do cancelamento e que não vem ao caso aqui reproduzir. Um aspecto, contudo, gostaria de destacar: o relator aponta para o fenômeno de progressiva opacidade da informação registral:

“Tal sistema [refere-se ao trato sucessivo] tem a vantagem de conservar o assento, de modo a permitir o perfeito conhecimento da cadeia de transmissões e a história do imóvel. Pode, porém, causar alguma perplexidade ao destinatário não versado na matéria, e levar a dúvidas indesejáveis e contrárias à clareza e segurança a que se volta o registro de imóveis, em especial nos casos de matrículas com elevado número de inscrições”[8].

Por outro lado, pergunta-se: deve o interessado ter acesso aos livros – seja compulsando as matrículas diretamente nas serventias, ou obtendo “cópias reprográficas” na internet? SERPA LOPES, a seu tempo, enfrentou o tema. Vejamos.

“Que faculta o art. 19? [do Decreto 4.857/1939] Que o interessado possa, de pronto, saber a quem pertence a propriedade de determinado imóvel, não um imóvel qualquer, vagamente indicado; que alguém possa se certificar dos ônus que porventura gravem um determinado imóvel.

A obrigação de exibição dos livros por parte dos serventuários, se cinge no apresentar ao interessado, não todos os livros para pesquisa, mas o livro onde deve figurar o imóvel por ele indicado, quer sob a base da menção à pessoa do proprietário, por meio do Indicador Pessoal, quer sobre a base da especificação do imóvel, através do Indicador Real. A publicidade assegurada não pode ser realizada através do registo, mas sim, partindo do objeto da pesquisa, seja uma pessoa, ou seja, um imóvel, e a obrigação do Oficial se circunscreve na apresentação do livro, onde se encontra transcrita ou inscrita a situação que se deseja conhecer.

Decidindo um caso concreto, concluiria que:

“No caso sub judice, o pedido é formulado indeterminadamente. Não há indicação do imóvel, não há referência à pessoa do seu proprietário; não pode, assim facultar-se a devassa dos livros do registo, devassa que não se compreenderia, de maneira alguma, e que perturbaria a própria ordem do serviço, dando ao mecanismo da publicidade uma extensibilidade jamais pretendida pelo legislador, uma extensibilidade sem resultados práticos, e que mesmo feriria o bom-senso. Nesta conformidade, indefiro o pedido de fls. 2. Rio de Janeiro, 12 de junho de 1942”[9].

É certo que os tempos hoje são outros. É preciso, contudo, reatar os impulsos de modernização do sistema com os fundamentos jurídicos da publicidade. É o que faremos na proposta indicada a seguir.

6. Rito de passagem

A certidão em forma reprográfica estabeleceu-se como o modo único de revelar os direitos sobre os bens. Entretanto, não devemos nos acomodar, perpetuando uma forma tão defectiva – do ponto jurídico e comunicativo –, quanto é o agregado de informações entregue ao usuário, criando, quase sempre, a dependência de um intérprete qualificado. O registro deve ser claro, seguro, a informação que dele dimana, precisa e direta. Certamente as novas tecnologias da informação e comunicação poderão inaugurar um novo padrão comunicativo que revele à sociedade as situações jurídicas relativas a bens imóveis. 

Todavia, é preciso reconhecer e consentir: não se muda abruptamente o curso de uma prática que se consolidou ao longo de várias décadas. A mudança brusca poderá comprometer a ordem do serviço e criar inseguranças, motivando uma reação, quiçá desarrazoada, mas efetiva, prejudicando o desenvolvimento e aperfeiçoamento do próprio sistema registral brasileiro.

Assim como os antigos livros de transcrição e inscrição ainda acolhem averbações, concorrendo com o fólio real (matrícula), certamente haverá ainda uma fase de transição em que teremos três sistemas em funcionamento. As transformações dos suportes materiais do registro não devem ocorrer como um big bang registral[10], mas devem se dar de modo progressivo, gradual e coordenado, reguladas de perto pelo agente regulador do SREI, nos termos do art. 39 da Lei 11.977/2009 e § 4º do art. 76 da Lei 13.465/2019.

Por fim, é necessário conciliar o interesse da sociedade com os princípios e regras de direito que estão na base do sistema registral brasileiro.

7. Modalidades de certidão

As modalidades de certidão atualmente previstas na LRP são estas:

1. A certidão em inteiro teor dos atos de registro.
2. Certidão em resumo ou em relatório, conforme quesitos.
3. Certidão de inteiro teor do título particular registrado (art. 194 da LRP).

A certidão de inteiro teor poderá ser extraída por meio datilográfico ou reprográfico.

Uma vez instituído o SREI, a tendência é que as certidões sejam expedidas em breve relato, indicando precisamente o bem, os titulares inscritos, os ônus, restrições e encargos que porventura recaiam sobre o imóvel. Os dados serão estruturados no âmbito do SREI e servirão a uma maior precisão na prestação da informação.

Pode-se sustentar a ideia de que, paulatinamente, à medida que os atos forem sendo absorvidos pelas novas plataformas eletrônicas (art. 39 da Lei 11.977/2019), as certidões que serão expedidas deverão se afeiçoar aos novos padrões a serem instituídos pelo órgão regulador (CN-CNJ), centrando o foco na revelação da situação jurídica e abolindo, por completa obsolescência, o modelo de certidão em forma reprográfica. Não tem sentido manter a forma narrativa dos atos em face da estruturação dos dados e informações que o SREI promoverá.

8. Meios eletrônicos – universalização do acesso e autosserviço

Os novos meios eletrônicos terão um notável impacto na prática registral.

Especialmente no que respeita à publicidade, é expectável que a produção de informações e certidões de propriedade, em suas várias modalidades, (excetuada, por óbvio, a cópia “reprográfica” da matrícula) será estruturada e sua expedição automatizada.

Os mecanismos formais de que se serve a publicidade material do registro serão aperfeiçoados e alcançarão o status de completa disponibilidade pela universalização do acesso (pelas redes eletrônicas) e prestação de autosserviço, tudo consoante os “princípios e diretrizes do Governo Digital e da eficiência pública” como disposto no inc. X do art. 3º da Lei 14.129, de 29/3/2021:

Art. 3º São princípios e diretrizes do Governo Digital e da eficiência pública:

X – a simplificação dos procedimentos de solicitação, oferta e acompanhamento dos serviços públicos, com foco na universalização do acesso e no autosserviço;

O autosserviço, neste contexto, é o “acesso pelo cidadão a serviço público prestado por meio digital, sem necessidade de mediação humana” (inc. II do art. 4º da dita lei). A utilização dessa modalidade de operação deve ser preferencial:

Art. 14. A prestação digital dos serviços públicos deverá ocorrer por meio de tecnologias de amplo acesso pela população, inclusive pela de baixa renda ou residente em áreas rurais e isoladas, sem prejuízo do direito do cidadão a atendimento presencial.

Parágrafo único. O acesso à prestação digital dos serviços públicos será realizado, preferencialmente, por meio do autosserviço.

É evidente que a eficiência na prestação do serviço (como impõem os art. 4º c.c. art. 38 da Lei 8.935/1994) pressupõe uma informação precisa, rápida, concisa, segura, o que não se alcança com a entrega de mera cópia especular de livros em papel. Os modelos narrativos serão paulatinamente convertidos em dados estruturados que permitirão, no futuro, a confecção de certidões de propriedade como se fazia nos primórdios do sistema. Será um reate com a tradição, modernizando-a.

9. Conclusões

Deve-se buscar a conciliação entre as regras da LGPD e a LRP, superando o aparente binômio tensivo que alguns ainda identificam entre a publicidade registral e a proteção de dados pessoais.

Sabemos ser possível expedir certidões de propriedade com negativa de ônus e alienações sem revelar todos os dados que formam os fólios do Livro 2, povoados de registros cancelados, extintos etc.

Essa modalidade de certidão foi a que se manteve como padrão indisputável no curso de mais de uma centúria. A regra somente seria alterada por interesses de economia interna das serventias, favorecida pelo escasso volume de informações que, a partir de 1976, passaram a integrar as matrículas recém-inauguradas.

Sabemos que hoje em dia já é muito dificultoso o exame das folhas que integram os fólios da matrícula (Livro 2), devendo o interessado socorrer-se de profissionais gabaritados para exercer a função de intérprete qualificado, desatando o cipoal informativo que representa as matrículas, revelando a situação jurídica do bem.

Por outro lado, a tutela pública de interesses privados não prescinde de cuidados especiais na salvaguarda de direitos à privacidade e à própria intimidade. A ideia de registro “público” não deve levar à conclusão desarrazoada de que todos os dados e informações ali mantidos possam ser livremente escrutinados por qualquer pessoa. A prova de que dados albergados nos Registros – ditos “públicos” – não são tout court suscetíveis de inspeção por qualquer pessoa sobeja no registro civil, nas notas e nos próprios registros de imóveis. Bastaria indicar os atos praticados em segredo de justiça, dados sensíveis, como mudança de sexo e situações congêneres, defesa de testemunhas etc. –  sem falar nos atos cancelados que podem expor ao opróbrio pessoas que sofreram constrições judiciais ao longo de suas vidas, como penhoras, arrestos, indisponibilidades e outras circunstâncias já canceladas, ou aquisições em razão de divórcios litigiosos etc.

Em suma, é preciso estabelecer novas premissas e novos paradigmas para a produção da publicidade registral partindo-se do seguinte:

• A certidão é do ato de registro, não da coleção de atos e fatos que compõem o trato sucessivo da matrícula ou dos livros de registro. Excepcionalmente, até ser implantado o SREI, admite-se a expedição da certidão em forma reprográfica da matrícula a requerimento do interessado. A partir da inserção dos atos no SREI (art. 39 da Lei 11.977/2009), a certidão será de propriedade, negativa de ônus e alienações por default.

• Não se admite a subversão da publicidade registral pelo interesse centrado em dados e em detrimento da informação jurídico-registral. A publicidade “transversal” extrapola as finalidades basais do sistema registral favorecendo um aproveitamento econômico não previsto em lei e expondo os titulares a sistemas de big data que se nutrem e lucram com os dados pessoais albergados nos registros públicos. Tal prática fere o princípio da finalidade, adequação, proporcionalidade e autodeterminação[11].  

• Dados não são informações que não representam conhecimento cognoscível mediante o processo de publicidade formal. Aproveitamento de dados, à margem das finalidades do sistema registral, representa uma subversão do regime jurídico da LRP.

• Dados estatísticos devem ser colecionados e combinados para fins de municiar políticas públicas. Os dados do registro civil devem ser processados pelo IBGE e outros (art. 49 da LRP c.c. art. 68 da Lei 8.212/1991). O RCPJ deve encaminhar dados à RFB (§ 4º do art. 49 da Lei 8.212/1991). Já o registro de imóveis não se predestina à produção de dados para fins de estatística ou formação de índices – salvo as disposições do Provimento 89/2019 (art. 16 c.c. inc. I do art. 20 e art. 21). Os dados relativos a intercâmbios econômicos de bens imóveis devem ser encaminhados a órgãos competentes da administração pública para produção de estatísticas ou gestão territorial (Decreto 7.565, de 15/9/2011, SINTER e Doing Business – estes pendentes de regulamentação pela CN-CNJ). O Registro de imóveis NÃO é cadastro!

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Notas

Este documento foi elaborado a partir de solicitação feita pelo Presidente do ONR, Dr. Flauzilino Araújo dos Santos, no transcurso de debates e discussões travadas no âmbito do IMK (Iniciativa de Mercado de Capitais) na interlocução do Governo Federal com setores do Registro Imobiliário com o propósito de reformar a Lei de Registros Públicos. SP, 30/3/2021.

[2] A distinção entre publicidade formal e material do Registro, como apontou SORIANO NETO, baseia-se na ideia de que a publicidade, dita meramente formal, relaciona-se com sistemas que não adotam o fólio real (livros fundiários), não reconhecem a fé pública registral e o valor probante em caráter absoluto da inscrição. Segundo o autor, a publicidade material é sinônimo de fé pública registral. A publicidade material significa que a inscrição traduz um efeito especial, “uma verdade jurídica” (SORIANO NETO.  Publicidade Material do Registro Immobiliário – effeitos da transcripção. Recife: Revista Acadêmica da Faculdade de Direito do Recife, 1940, p. 294). Em suma, sem “livros fundiários”, eficácia constitutiva e saneadora não se configura a “publicidade material”. O sentido de publicidade formal, aqui adotado, não expressa senão a ideia de um mecanismo jurídico-processual de exteriorização da situação jurídica que exsurge da inscrição. É matéria processual, formal, não aludindo à eficácia relativa ou absoluta do inscrito.

[3] “Privacy by Design” é uma “metodologia na qual a proteção de dados pessoais é pensada desde a concepção de sistemas, práticas comerciais, projetos, produtos ou qualquer outra solução que envolva o manuseio de dados pessoais”. MORAES. Henrique Fabretti. Proteção de dados pessoais: privacy by design e compliance. Acesso: http://bit.ly/priv_design [mirror]. Vide os princípios basais da PbD: CAVOUKIAN Ann. Privacy by Design – The 7 Foundational Principles. Acesso: http://bit.ly/Ann_Cavoukian. [mirror]

[4] GRAY, Kevin & GRAY, Susan Francis. Elements of Land Law, 5 ed. London: OUP, 2008, p. 190. Em tradução livre: “qualquer adquirente de imóveis deve sempre ser capaz de verificar, mediante simples exame do registro, a natureza exata de todos os ônus e direitos existentes relativos ao bem que ele se propõe a comprar”.

[5] JACOMINO. Sérgio. Publicidade registral. São Paulo: Observatório do Registro, 19/9/2020. Acesso: https://cartorios.org/2020/09/19/publicidade-registral/

[6] CUNHA GONÇALVES, Luiz. Tratado de Direito Civil. Vol. V, p. 653.

[7] Agravo de Instrumento 0012033-42.2011.8.26.0000, Jundiaí, j. 24/2/2011, rel. des. FRANCISCO LOUREIRO. Acesso: http://kollsys.org/q24.

[8] Idem.

[9] SERPA LOPES. Miguel Maria de. P. Tratado. Vol. I. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 4ª. Ed., 1960, p. 107.

[10] A referência é de NICOLÁS NOGUEROLES — ¿Reforma Big Bang o Reforma Gradual? – Inglaterra y Alemania: dos Reformas Recientes. Acesso: https://folivm.files.wordpress.com/2011/04/dos-maneras-de-reformar-ref-big-bang-2.pdf.

[11] A respeito do aproveitamento econômico proporcionado por novas ferramentas tecnológicas, v. o voto proferido pelo Min. Gilmar Mendes na ADI 6.389: “O direito fundamental à igualdade – enquanto núcleo de qualquer ordem constitucional – é submetido a graves riscos diante da evolução tecnológica. A elevada concentração de coleta, tratamento e análise de dados possibilita que governos e de empresas utilizem algoritmos e ferramentas de data analytics, que promovem classificações e esteriotipações discriminatórias de grupos sociais para a tomada de decisões estratégias para a vida social, como a alocação de oportunidades de acesso a emprego, negócios e outros bens sociais. Essas decisões são claramente passíveis de interferência por viesses e inconsistências que naturalmente marcam as análises estatísticas que os algoritmos desempenham”.