O CNJ, o ONR, o SREI e as Centrais de Cartórios

De uns tempos a esta banda, temos visto o surgimento de artigos veiculados em jornais, sites e periódicos que vêm a lume criticando as iniciativas do CNJ acerca do ONR e do SREI. São textos bem escritos, embalados por um irresistível bom-mocismo, urdido, quase sempre, por uma narrativa sedutora e que se fundamenta em princípios e valores que ninguém ousará afrontar.

Entretanto, vistos atentamente, os textos acabam por inocular na  opinião pública o germe da confusão, da insegurança, e, ao final e ao cabo, a verdade é que estamos diante de mera desinformação.

O texto veiculado na edição da Folha de São Paulo de 11 de agosto, assinado por Rafael Valim e Antônio Corrêa de Lacerda – “As centrais de cartórios e os falsos liberais” –, é um típico exemplo desse fenômeno[1].

Constranjo-me por iniciar reconhecendo que este texto lhe parecerá, caro leitor, um esforço ocioso de reiteração do que é um verdadeiro truísmo. Paciência, vamos lá!

A Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ, ao lado dos órgãos correcionais dos Tribunais de Justiça dos Estados, tem a atribuição legal e constitucional de regular e fiscalizar os cartórios brasileiros e tem cumprido essa nobre missão sem consentir com os desvios indicados na dita matéria. Não é difícil provar o que afirmamos.

O SREI e seu início

Desde 2010, quando se iniciaram os estudos a respeito do SREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (previsto na Lei 11.977/2009), foram produzidas milhares de páginas e redigidos inúmeros artigos e textos técnicos. Entretanto, em nenhum deles se encontrará a ideia bizarra de  criação de bases de dados centralizados com fim de atrair, consolidar e promover um tratamento dos dados pessoais ou patrimoniais dos cidadãos brasileiros albergados na plataforma concebida do SREI.

A elaboração da especificação do ONR-SREI partiu do pressuposto de que os dados pessoais e patrimoniais, bem como os elementos estruturantes do próprio Registro, deveriam permanecer em cada uma das unidades que compõem o sistema registral brasileiro, cumprindo, assim, as regras legais de sobejo conhecidas (art. 22 e ss. da Lei 6.015/1973 c.c. art. 46 da Lei 8.935/1994).

Nenhum ato normativo baixado pela Corregedoria Nacional de Justiça consagrou a centralização de dados em “centrais de cartórios” – nem mesmo a Recomendação 14, de 2/7/2014, que veiculou as referências técnicas hauridas da especificação do SREI, recomendando-as, como fonte diretiva e de referência, para regulamentação da matéria nos estados da Federação.

Tampouco o Provimento 47, de 19/6/2015, já revogado – ato que criaria a plataforma de serviços eletrônicos compartilhados (não centralizados) do Registro de Imóveis brasileiro – sancionaria dita centralização. Aliás, dito provimento trazia, cravado no inc. VII do seu artigo 1º o dever de respeito às regras de  proteção da privacidade e dos dados pessoais, citando os incisos II e III do art. 3º e o art. 11 da Lei n. 12.965/2014, àquela altura sancionada. E para maior clareza, o § 6º do art. 3º rezava que em “todas as operações das centrais de serviços eletrônicos compartilhados, serão obrigatoriamente respeitados os direitos à privacidade, à proteção dos dados pessoais e ao sigilo das comunicações privadas e, se houver, dos registros”.

Já o Provimento 89/2017, referendado pelo plenário do CNJ, não destoou dessas diretrizes e princípios. Elas estão consagradas no seu corpo normativo nos artigos 22[2] e 27[3], além da diretiva que obriga a expressa previsão reflexa no estatuto social do ONR (Operador Nacional do SREI) da observância obrigatória “das normas que regem o segredo de justiça, os sigilos profissional, bancário e fiscal, bem como a proteção de dados pessoais e do conteúdo de comunicações privadas, além das disposições legais e regulamentares” (letra “b”, inc. III, art. 31 do Provimento 89/2017)[4].

Compartilhamento de recursos X centralização e prestação de serviços

A arquitetura criada por registradores e regulamentada pelo Poder Judiciário não contemplou a ideia de “centralização de dados”, mas buscou o acesso universalizado do cidadão a cada unidade por meio de serviços eletrônicos que deveriam ser compartilhados por todos os registradores brasileiros.

O Ministro DIAS TOFFOLI expressou de modo lapidar o conceito que animou o SREI. No voto proferido no PP 00003703-65.2020.2.00.0000[5] deixou registrado:

“compartilhamento das plataformas eletrônicas não retira a autonomia e a independência de cada registrador no exercício do seu juízo de qualificação dos títulos a registrar conforme as suas competências, nem tampouco os exime da responsabilidade de guarda e conservação dos assentamentos a seu cargo. Todavia, é da natureza dos meios eletrônicos a adoção de padrões universais, para o nivelamento dos serviços. Mas eles são meras ferramentas de trabalho que podem ser compartilhadas, por simples questão de racionalidade, adequação, eficiência e economicidade. É isso apenas”.

É isso, apenas e tão somente isso: compartilhamento de recursos humanos e materiais, plataforma de universalização de acesso às unidades de Registro pelos cidadãos, pela Administração Pública e pelo mercado. Visou-se a aplicação de técnicas de economia de escala a fim de proporcionar modicidade, economia e eficiência na prestação de serviços registrais, racionalizando as operações dos cartórios com base no uso massivo de novas tecnologias. Não houve qualquer conduto de atos próprios dos notários e registradores a entidades para-registrais (subdelegação).

Não é verdade, igualmente, que os cartórios estejam proibidos de oferecer “diretamente seus serviços pela internet”, servindo-se de centrais que, segundo os autores, auferem “receitas milionárias”. Basta examinar o que se acha consagrado no § 6º do art. 1º do Provimento 94/2020[6], que permite o envio de títulos em meios eletrônicos diretamente a cada unidade de Registro de Imóveis do país, sem que se cobre, contudo, qualquer taxa adicional.

“Taxinhas” e o “Show do Milhão”

Por outro lado, é preciso enfatizar que nunca houve, em toda a trama normativa baixada ao longo de muitos anos pela Corregedoria Nacional de Justiça, qualquer disposição que autorizasse notários, registradores ou suas entidades representativas de classe a cobrar taxas ou contribuições de qualquer natureza pela prestação de seus serviços – salvo, evidentemente, os emolumentos a que fazem jus e que são legalmente previstos (art. 14 da Lei 6.015/73, art. 28 da Lei 8.935/94 e art. 1º da Lei 10.169/2000).

A propósito do fato de que centrais de serviços, vinculadas ou não a entidades de classe, cobrem ou não taxas ou preços pela prestação de serviços (mesmo quando baseadas em lei estadual ou federal), deve-se enfrentar algumas questões básicas, bastante incômodas.

Tais serviços prestados jamais podem ser os mesmos que os atos próprios dos notários e registradores e, portanto, indelegáveis. Por outro lado, não é concebível que um serviço privado, que se não confunde com o serviço público delegado, possa atuar com base numa espécie de monopólio. Não é possível que haja subdelegação ou intermediação dos próprios serviços, consoante o disposto no art. 25 da Lei de Notários e Registradores (Lei 8.935/1994). Aliás, no voto do Ministro DIAS TOFFOLI, o tema foi ferido:

“Se fosse dado interpretar como possível essas cobranças feitas por meio de associações de classe, para intermediar os serviços dos próprios registradores, seria como admitir a burla de expressa disposição legal que afirma incompatível com a atividade dos registradores e notários a intermediação dos próprios serviços, como está expresso no caput do art. 25 da Lei Federal 8.935/1994, abaixo transcrito:

Art. 25. O exercício da atividade notarial e de registro é incompatível com o da advocacia, o da intermediação de seus serviços ou o de qualquer cargo, emprego ou função públicos, ainda que em comissão. (grifo não no original)

Evidentemente, se não podem registradores e notários intermediar seus serviços diretamente, tampouco isso poderia se dar por meio de interposta pessoa. E isso é curial. O contrário não haveria como ser legitimamente sustentado.

O direito não se conforma com uma interpretação capaz de permitir seja burlada uma vedação legal expressa e irretorquível”.

A Corregedoria Nacional de Justiça, de modo uniforme vem de coibir, expressamente, a cobrança de tais taxas, contribuições, tarifas, ou outras formas de cobrança inconstitucional pela prestação de serviços registrais pelas ditas centrais. Tais centrais estaduais não são mais do que uma longa manus dos registradores.

Desde a representação endereçada contra a cobrança de tais “taxas” pela Central de Registradores de Minas Gerais (PP 00003703-65.2020.2.00.0000, com a decisão da relatoria do Ministro Humberto Martins, referendada pelo plenário do CNJ), houve uma sucessão importante de atos normativos vedando, de modo expresso, a cobrança de “taxas dos usuários”, o que poderia resultar em “receitas milionárias, sobre as quais jamais incidiu qualquer controle”, como dizem os articulistas.

O Provimento 107/2020, dispôs, expressamente, no seu artigo 1º, ser “proibida a cobrança de qualquer valor do consumidor final relativamente aos serviços prestados pelas centrais registrais e notariais, de todo o território nacional, ainda que travestidas da denominação de contribuições ou taxas, sem a devida previsão legal”.

Não só. Recentemente, enfrentando provocação feita por agente financeiro do SFH (PP 0010562-97.2020.2.00.0000[7]), decidiu-se ser vedada a cobrança de tais taxas e contribuições, de acordo com fundamentos que se acham no relatório retrospectivo que revela o curso de uma orientação firme e uniforme. Emprestou-se, à dita decisão, o caráter normativo, e se determinou, ainda, o “envio de cópia a todas as Corregedorias-Gerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, para ciência do teor e adoção de eventuais providências, visando o cumprimento do quanto determinado”.

FIC-SREI – nasce uma nova era corporativa

Não custa lembrar que a recente Lei 14.118/2021 previu a criação de um fundo para a implementação e custeio do SREI, a cargo dos próprios registradores imobiliários (não da sociedade, nem da Administração Pública, nem do mercado), cabendo ao Agente Regulador do ONR a sua disciplina, regulação e fiscalização. Em seguida, cumprindo o comando legal, foi baixado o Provimento 115, de 24/3/2021, disciplinando a cobrança do chamado FIC-SREI – Fundo para Implementação e Custeio do Serviço de Registro Eletrônico de Imóveis – FIC/SREI.

Convenhamos, se já não existia qualquer fundamento legal ou regulamentar para a cobrança de tais “taxas” pela prestação eficiente dos serviços públicos registrais, agora muito menos. Ainda que houvesse lei (como as há em alguns estados), tal fato não teria o condão de sancionar a subdelegação de atividades próprias de registradores e notários, cometendo-as a entidades “para-registrais”, como tenho alcunhado essas iniciativas[8]. Tais leis são evidentemente inconstitucionais e possivelmente poderão ser objeto de ações no STF.

Havermos de cumprir o comando que se acha esculpido no caput do artigo 37 da Lei 11.977/2009, ou seja: serão os próprios registradores que deverão instituir o SREI, contando agora com fonte de custeio formada da contribuição direta de cada registrador imobiliário para a construção da plataforma de serviços eletrônicos compartilhados.

Enfim, melhor seria que os notários e registradores, custeando seus próprios serviços em plataformas eletrônicas compartilhadas, investissem na modernização e na busca de eficiência dos serviços extrajudiciais, não onerando, ainda mais, o cidadão brasileiro com taxas inconstitucionais.

Contribuindo com o FIC/SREI, os próprios registradores serão os fiscais da boa utilização dos seus recursos, inaugurando uma nova fase de organização corporativa e participando da nobre tarefa de construir o Registro de Imóveis do século XXI.

Last, but not least

Terminava de escrever esta pequena réplica e me veio às mãos uma proposta de alteração da Lei 8.935/1995 pela via do artigo 25 do PLV n. 16/2021 (Medida Provisória 1.051/2021), cuja redação foi aprovada no Senado Federal e se acha em fase de sanção:

Art. 25. A Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 42-A:

“Art. 42-A. As centrais de serviços eletrônicos, geridas por entidade representativa da atividade notarial e de registro para acessibilidade digital a serviços e maior publicidade, sistematização e tratamento digital de dados e informações inerentes às atribuições delegadas, poderão fixar preços e gratuidades pelos serviços de natureza complementar que prestam e disponibilizam aos seus usuários de forma facultativa.”

Além de inconstitucional, o dispositivo é uma iniciativa bizarra e constrangedoramente contraproducente. Os mais doutos haverão de escancarar a inconstitucionalidade desse monopólio extravagante que entrega nas mãos de um ente privado a prestação de serviços públicos inespecíficos com o poder de “fixar preços e gratuidades” a seu talante, livremente.

Que serviços são esses? Qual a natureza desse ente privado?

A prestação dos serviços notariais e registrais, quando instados – seja a postulação veiculada em plataformas digitais compartilhadas ou não – são simplesmente obrigatórios. O que extrapola o plexo dos serviços próprios (e obrigatórios) de notários e registradores não carece de regulação e muito menos de legislação. Os entes privados atuarão livremente – como atuam as pessoas jurídicas de direito privado no livre jogo do mercado, sob o pálio da livre iniciativa privada.

Deixem-me agravar o argumento. Notem que a redação alude a “centrais de serviços eletrônicos”, geridas por “entidade representativa da atividade notarial e de registro”. Há uma impressão digital aqui. Poder-se-ia argumentar que a proposta não representaria um monopólio porque o dispositivo fala em “centrais”, no plural, e “entidade representativa de notários e registradores”, no singular.

Vamos à essência, sem pruridos. É evidente que a primeira parte é revérbera da infraestrutura criada pelo Provimento 47/2015, que previa o funcionamento de tais centrais de serviços eletrônicos compartilhados nos estados. Entretanto, a expressão pode levar o intérprete ainda mais longe: as “centrais de serviços eletrônicos” poderão ser quaisquer outras entidades privadas que atuem no mercado, desde que aprovadas e geridas pela nomenklatura notarial e registral – “entidade representativa da atividade notarial e de registro”, esta, sim, grafada no singular.

Temos aqui uma agência central sem eira nem beira, sem controle, regulação e fiscalização.

As especialidades são generalidades?

Já alertei os leitores que essas iniciativas são regressivas e tentam subverter a ordem legal que consagrou a ideia da especialização das atividades notariais e registrais brasileiras a partir da CF/1988. Sua coroação foi a estereotipação das atividades (ditas “especialidades”) na Lei 8.935/1994:

“A chamada Lei Orgânica dos Notários e Registradores (Lei 8.935/1994) remarca, em várias passagens, a especificidade de cada natureza, apontando para o processo de progressiva singularização de tais atividades em atenção à natureza de cada qual. A orientação se patenteia no disposto no artigo 26 da dita lei que reza não serem acumuláveis os serviços enumerados no art. 5º. O seu artigo 49 remata:

Art. 49. Quando da primeira vacância da titularidade de serviço notarial ou de registro, será procedida a desacumulação, nos termos do art. 26.

Desacumulação por natureza – eis a regra. Definição da especialidade por sua natureza, o norte da organização da atividade[9].

Além disso, com a criação desse “Monstro de Horácio”, que busca atrair para o seu ventre os serviços que são próprios, indelegáveis, de notários e registradores (“publicidade, sistematização e tratamento digital de dados e informações inerentes às atribuições delegadas”), fere-se de morte o modelo constitucional de delegação em caráter pessoal, intransferível e inalienável de atividades notariais e registrais ora trespassadas marotamente a outros entes privados, sejam coletivos ou não.

O STF já enfrentou o tema na ADI 2.415-SP, de relatoria do Ministro AYRES BRITO. As atividades de notários e registradores, diz o v. aresto, são próprias do Estado, porém devem ser exercidas por particulares mediante delegação – “não por conduto da concessão ou da permissão, normadas pelo caput do art. 175 da Constituição como instrumentos contratuais de privatização do exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos”[10].

A reconformação das atividades de notários e registradores à imagem e semelhança das empresas e birôs de informação, com a fixação de preço pela prestação de serviços delegados, nos leva a outra natureza de relações que são reguladas por regras e cláusulas contratuais, a exigir a concessão ou permissão. Firmou-se o entendimento de que a delegação, que timbra a funcionalidade das atividades notariais e registrais, “não se traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais” (ADI 2.415-SP).

Além disso, a proposta choca-se frontalmente com disposições da LGPD ao buscar promover agenciar e promover o “tratamento digital de dados e informações inerentes às atribuições delegadas”.

A apropriação de dados pessoais ou patrimoniais, albergados nos Registros Públicos e notarias brasileiros, por entidades privadas, buscando auferir vantagens e benefícios a partir de privilégios relacionados com um pretenso monopólio de uma “entidade representativa da atividade notarial e de registro” é mais do que uma extravagância; é simplesmente uma monstruosidade[11].

Não é necessário maior esforço para demonstrar a imperícia (na melhor das hipóteses) que embala esta intentona totalmente contraproducente e que milita contra o arcabouço legal e constitucional que dá forma e conteúdo às atividades dos notários e registradores brasileiros.

As entidades representativas de cada natureza não devem consentir com essa iniciativa, sob pena de se verem submetidas a um monopólio espúrio na prestação de seus serviços em meios eletrônicos, tornando-se reféns de agências e birôs de informação privilegiada que transcendem as especialidades e acabam por vincular os notários e registradores brasileiros, desnaturando a atividade extrajudicial.


Notas

[1] https://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2021/08/as-centrais-de-cartorios-e-os-falsos-liberais.shtml. Para acessar o texto sem o bloqueio no site do autor: https://iree.org.br/as-centrais-de-cartorios-e-os-falsos-liberais/

[2] “Art. 22. Em todas as operações do SAEC serão obrigatoriamente respeitados os direitos à privacidade, à proteção dos dados pessoais e ao sigilo das comunicações privadas e, se houver, dos registros”.

[3] “Art. 27. Em todas as operações das centrais de serviços eletrônicos compartilhados serão respeitados os direitos à privacidade, à proteção dos dados pessoais e ao sigilo das comunicações privadas e, se houver, dos registros”.

[4] O Estatuto Social do ONR, homologado pela Corregedoria Nacional de Justiça, consagra no § 1º do seu artigo 7º: “No curso de suas atividades, o ONR deverá ainda observar sempre as normas que regem o segredo de justiça, os sigilos profissional, bancário e fiscal, bem como a proteção de dados pessoais e do conteúdo de comunicações privadas, além das disposições legais e regulamentares”.

[5] Para conhecer o texto na integralidade, indico: https://www.kollemata.com.br/36879.html.

[6] https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3259

[7] Acesso: http://kollsys.org/qqh.

[8] JACOMINO. Sérgio. Subdelegação de funções e a floração de atividades para-registrais. São Paulo: Observatório do Registro, 2/11/2018. Acesso: https://cartorios.org/2018/11/02/para-registralidade/.

[9] Para não cansar os leitores, remeto-os para o artigo: JACOMINO. Sérgio. As especialidades notariais e registrais e sua natureza. São Paulo: Observatório do Registro, 27.2.2021. Acesso: https://cartorios.org/2021/02/27/as-especialidades-notariais-e-registrais-e-sua-natureza/.

[10] Para maiores detalhes, consulte: JACOMINO. Sérgio. Para-registração – um fenômeno da modernidade? São Paulo: Observatório do Registro, 29.9.2020. Acesso: https://cartorios.org/2020/09/29/para-registracao-um-fenomeno-da-modernidade/.

[11] Recomendo a leitura de um artigo em que indico um precedente do STF (ADI 6.389) que se aplica a este caso concreto. Vide especialmente O STF e a proteção da privacidade: JACOMINO. Sérgio. SREI – ONR – SINTER em discussão. São Paulo: Observatório do Registro, 13.5.2020. Acesso: https://cartorios.org/2020/05/13/srei-onr-sinter-em-discussao/.

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