A Prefeitura Municipal de São Paulo acaba de editar o Decreto 56.235, de 3 de julho de 2015 que aprova a Consolidação das Leis Tributárias do Município, reiterando disposições constantes dos regulamentos anteriores e obrigando os notários e registradores a verificar a exatidão dos dados e a suprir eventuais omissões no documento de arrecadação (DAMSP).
A reiteração revolve e repristina dispositivos já julgados inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
A investida fiscalista da lei municipal
Para municiar os registradores e notários e lhes dar argumentos para combater a recalcitrância da administração pública, que converte notários e registradores em agentes extravagantes de controle de procedimentos de interesse estrito do fisco, publicamos a série de decisões que tangem o tema.
A origem da série de obrigações, repercutida e amplificada nos regulamentos indicados pode-se conferir na tabela que acha aqui. Tudo tem início com a Lei 11.154/1991 (alterada pela Lei 13.402/2002 e Lei 14.256/2006), que, em seus artigos 19 e 21 impôs a notários e registradores a obrigação de verificar, além o recolhimento do imposto,a inexistência de débitos relativos ao imóvel alienado (CND municipal).
Para afastar a exigência criada pela administração municipal, o Colégio Notarial do Brasil, seção São Paulo, ingressou com mandado de segurança contra o dispositivo legal que acabou fulminado por declaração de inconstitucionalidade do Pleno do TJSP (Arguição de Inconstitucionalidade 994.08.217573-0, São Paulo, j. 5.5.2010, rel. Corrêa Vianna). O writ acabou sendo concedido em primeiro grau. Em grau de recurso (Ap. Civ. 0103847-15.2007.8.26.0053) o relator, des. Venício Salles, proferiu voto cuja ementa é a seguinte:
Mandado de Segurança coletivo – inconstitucionalidade dos arts. 19 e 21 da Lei Municipal n° 11.154/91, com redação da Lei Municipal n° 14.256/2006, que impõe multa aos notários que não exigirem certidões de regularidade do IPTU declarada pelo Colendo Órgão Especial – a competência municipal não pode invadir questões registrais ou criar obrigações acessórias a não contribuinte e não responsável (art. 134, VI, CTN) .
Decidiu-se, corretamente, que os notários não sendo contribuintes do IPTU não podem ser responsáveis por tais tributos e, portanto, “não podem ser enquadrados como responsáveis em tal relação tributária”. Além disso, diz o relator, a “Lei 7.433/1985, que trazia exigência nesse sentido, não foi recepcionada pela nova ordem introduzida em 1988″.
Por fim, decidiu-se que a proibição de prática de atos de registro avança sobre limites fixados na Constituição Federal na delimitação que faz das competências da União para legislar sobre Registros Públicos.
No incidente de inconstitucionalidade, suscitado no curso do mandamus, o Órgão Especial do TJSP concluiu pela inconstitucionalidade das leis paulistanas baseado no seguinte:
- A iniciativa de projetos de lei dispondo sobre serventias judiciais e extrajudiciais é dos tribunais de justiça (letras “b” e “d”, inc. II, do art. 96 da CF/1988 – ADIN n. 865, 1.935, 3.773).
- A Câmara Municipal e o prefeito não podem legislar sobre registro público e transmissão da propriedade imobiliária invadindo competência privativa da União (incisos I e XXV do art. 22 da CF/1988).
- A aplicação de penalidades é competência exclusiva cometida ao Poder Judiciário (Carta Bandeirante, item !b”, inciso II do artigo 69 e art. 77).
A recalcitrância administrativa
Tendo sido declarada inconstitucional a regra estampada na Lei Municipal n° 11.154/91 (com suas alterações posteriores), ainda assim o edil paulistano baixou o Decreto 51.627, de 13.07.2010, que, revogando os Decretos 42.478, de 7 de outubro de 2002, 46.228, de 23 de agosto de 2005, e 50.105, de 13 de outubro de 2008, manteve os mesmos dispositivos inquinados, acrescidos de outras disposições que criam obrigações aos notários e registradores.
Uma vez mais o Judiciário foi acionado pelas associações de classe – Colégio Notarial de São Paulo e ARISP, Associação de Registradores de São Paulo – para declarar inconstitucionais os preceitos indicados na ementa do v. acórdão (Apelação 0029226-42.2010.8.26.0053, j. 6.7.2011, v.u., rel. des. Antonio Rulli):
CARTÓRIOS EXTRAOFICIAIS. Pretensão à declaração de inconstitucionalidade dos arts. 20, §§ 1º e 2º; 28; 29; 30; 31; 32 e 33 do Decreto 51.627, de 31/7/2010. Sentença que extinguiu o processo nos termos do art. 267, inciso VI, do CPC, reformada.
APLICAÇÃO DO DISPOSTO NO § 3º, DO ART. 515, DO CPC. Extinção do processo afastada.
MÉRITO. Decreto Municipal nº 51.627/2010 que obriga os notários e oficiais de registro a não procederem à lavratura e/ou registro de instrumentos e negócios jurídicos que objetivem a transmissão de imóveis ou de direitos a eles relativos, se existente, na ocasião, débito de IPTU.
SÚMULA VINCULANTE Nº 10 DO C. STF. Extinção do processo afastada e remessa dos autos ao C. Órgão Especial para apreciação da matéria constitucional.
O Órgão Especial do Tribunal de Justiça por votação unânime acolheu a arguição de inconstitucionalidade dos regulamentos municipais (AI 00228247-27.2011.8.26.000, j. 25.7.2012, v.u., rel. Gonzaga Franceschini):
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – Artigos 20 §§ 1 e 2, 28, 29, 30, 31, 32 e 33 do Decreto Municipal 51.627, de 31 de julho de 2010, que obriga os notários e oficiais de registro a não procederem à lavratura e/ou registro de instrumentos e negócios jurídicos que objetivem a transmissão de bens imóveis ou de direitos a eles relativos, se existente, na ocasião, débito fiscal, sob pena de responderem solidariamente com os contribuintes pelo débito tributário
Leitura atenta dos dispositivos impugnados na ação subjacente revela a incompatibilidade vertical, tanto com a Constituição Federal de 1988, quanto com a Constituição do Estado de São Paulo de 1989.
Com efeito, referidos dispositivos invadem a competência privativa da União para legislar sobre transmissão da propriedade imóvel e registro público (artigo 22 incisos I e XXV da Constituição Federal de 1988), bem como do Tribunal de Justiça para a iniciativa legislativa, organização, controle e aplicação de penalidades dos serviços auxiliares, incluídos os notariais e de registro (artigos 96 incisos 1 alínea “b” e II alíneas “b” e “d” da Constituição Federal de 1988 e 69 inciso II alínea “b” e 77 da Constituição do Estado de São Paulo de 1989), implicando em ofensa ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes de Estado (artigo 5 “caput” da Constituição do Estado de São Paulo de 1989)
Precedentes – Arguição acolhida para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 20 §§ 1 e 2, 28, 29, 30, 31, 32 e 33 do Decreto Municipal de São Paulo n. 51.627, de 31 de julho de 2010, retornando os autos à Colenda 9a. Câmara de Direito Público para que prossiga o julgamento da Apelação Cível n° 0029226-42.2010.8.26.0053.
Em 24 de outubro de 2012, a mesma 9ª Câmara de Direito Público do TJSP, na esteira da declaração de inconstitucionalidade votada na AI 00228247-27.2011.8.26.000, concedeu segurança às entidades representativas de classe. A ementa do v. acórdão é a seguinte:
“MANDADO DE SEGURANÇA – CARTÓRIOS EXTRAOFICIAIS – Pretensão de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 20, §§ 1º e 2º; 28; 29; 30; 31; 32 e 33 do Decreto Municipal n. 51.627, de 31/7/2010 – Sentença que extinguiu o processo nos termos do art. 267, inciso VI, do CPC Decisão reformada Aplicação do disposto no § 3º, do art. 515, do CPC – Extinção do processo afastada Aplicação da Súmula Vinculante nº 10 do C. STF – Remessa dos autos para o C. Órgão Especial para apreciação da matéria constitucional Órgão Especial que reconheceu a inconstitucionalidade da referida norma Ordem concedida Recurso provido. (Ap. 0029226-42.2010.8.26.0053, j. 24.10.2012, v.u., rel. Moreira de Carvalho).
A sanha fiscalista e a reprodução de eunucos
Muito mais do que as boas, as más ideias prosperam como vermina. No bojo da intentona fiscalista do município de São Paulo, o município de São José do Rio Preto consagrou em lei municipal (Lei 323, de 27/10/2010) os mesmos dispositivos inquinados por inconstitucionalidade da municipalidade paulistana. O mais curioso desta ação direta de inconstitucionalidade é que foi proposta pelo Sr. Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo. Eis a ementa:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Artigos 17, 18, 19 e 21, da Lei Municipal n° 323, de 27/10/2010 , de iniciativa do Executivo Municipal, que dispõem sobre a imposição de obrigações e penalidades aos notários, oficiais de registro de imóveis e prepostos decorrentes de realização de atos relacionados à transmissão de imóveis ou de direitos a eles relativos. Dispositivos que violam a competência da União para legislar sobre registro público e a do Poder Judiciário para disciplinar, fiscalizar e aplicar sanções aos que exercem essas atividades. Violação ao Princípio da independência e harmonia entre os Poderes. Precedentes. Ação procedente. (ADI 0131578-72.2012.8.26.0000, São José do Rio Preto, j. 8.5.2013, v.u., rel. des. Caetano Lagrasta).
Em sede de embargos, o relator consignou:
Diante da argumentação constante do julgado, consignou-se que as leis que tratam de serventias judiciais e extrajudiciais são de iniciativa privativa do Poder Judiciário, conforme disposição expressa do art. 96, I, “b” da Constituição Federal e que o embargante, ao legislar sobre tal matéria, invadiu competência do Tribunal de Justiça para a iniciativa legislativa, organização, controle e aplicação de penalidades no tocante aos serviços auxiliares, incluídos os notariais e de registro, nos termos do art. 96, I, “b”, da CF, bem como artigos 69, II, “b” e 77, estes da Constituição do Estado, o que viola o princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 5 da CF). (ADI ED 0131578-72.2012.8.26.0000).
Como se vê, a matéria acha-se pacificada no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
Máquina de inconstitucionalidades
A Administração Pública reitera, aparentemente adrede, dispositivos regulamentares manifestamente inconstitucionais. Os administrados acabam onerados pela necessidade de ajuizamento de ações para arrostar as barbaridades embaladas em regulamentos complexos, como é o caso do Decreto 56.235, de 3 de julho de 2015, recentemente baixado pelo Prefeito Municipal. Nem bem se obteve segurança contra o Decreto 55.196, de 11 de junho de 2014 (Processo 1035902-47.2014.8.26.0053), em decisão que se acha pendente de publicação e sem trânsito em julgado, e o Sr. Prefeito reitera disposições sabidamente inconstitucionais, assim declaradas iterativamente pelo Tribunal de Justiça.
Nem se pense que a Procuradoria do Município de São Paulo, advertida dos sucessivos julgamentos desfavoráveis do Tribunal de Justiça, se contenha no afã seu persecutório. É o caso da execução movida pela Prefeitura Municipal de São Paulo contra Oficial Registrador da Capital e que se acha ora em andamento. A 18ª Câmara de Direito Público de São Paulo entendeu inconstitucionais os dispositivos da vetusta Lei Municipal n° 11.154/91 (com suas alterações posteriores). Porém, o recurso acha-se suspenso em virtude de suscitação de incidente de constitucionalidade e já conta, inclusive, com ilustrado parecer do Ministério Público. (Apelação 9000370-37.2006.8.26.0090 (0039688-47.2015.8.26.0000), j. 26.3.2015, rel. Roberto Martins de Souza.
Em vista da tendência uniforme que se desenha na coleção de decisões acima indicadas, caberia acenar com a tese da abrangência vinculativa dos “motivos determinantes” que fundamentaram as sucessivas decisões já prolatadas. A reincidência na inconstitucionalidade, e seu efetivo combate, é fator antieconômico e deve ser reprimido. Ocorre, à evidência, afronta ao conteúdo essencial dos acórdão referidos. Ricardo Dip, em alentado voto, enfrenta, com a costumeira precisão, o tema versado nesta nótula marginal:
“Cabe acrescentar que, ainda à margem da eficácia vinculante da declaração de inconstitucionalidade, pode reconhecer-se o efeito de transcendência dos julgados plenários correspondentes, prestigiando —sem quebra da segurança jurídica— a autoridade dos Tribunais em matéria constitucional, evadindo o sentido contra-econômico de processos constitucionais com questões e fundamentos repetitivos”. (Ap. Civ. 629.834-5-0, Mogi Guaçu).
À vista da recorrente afronta à constituição, perpetrada pela administração pública, com impressiva contumácia, evidente que se pode declarar, desde logo, a inconstitucionalidade da regra reiterada e isso com base nos fundamentos determinantes dos vários julgados colecionados. Os órgãos fracionários do TJSP não estariam sujeitos à submissão obrigatória, ao seu órgão especial, da arguição de inconstitucionalidade. Sobre este ponto, conclui Ricardo Dip que é “avistável o risco de processos repetitivos sobre questões de inconstitucionalidade já apreciadas e decididas, com a deflagração contra-econômica da metódica de cisão do julgamento recursório”. (idem, ibidem).
Conclusão
À guisa de conclusão, todo o conjunto normativo e regulamentar que criou, no âmbito municipal, obrigações acessórias para notários e registradores, dispondo sobre Registros Públicos e aplicação de penalidades pecuniárias pela inobservância de seus requisitos, são manifestamente inconstitucionais e sua eficácia acha-se fulminada por reiteradas decisões jurisdicionais. Com base nos fundamentos determinantes que se acham ínsitos nas decisões da Corte Bandeirante, penso que o registrador, no âmbito de sua atividade medular de qualificação registrária, com a independência jurídica e autonomia que timbram o mister registral em sua ordine, consagradas legalmente (art. 28 da Lei 8.935/1994), pode reconduzir o exame dos títulos à senda tradicional. Incumbe-lhe verificar o recolhimento do imposto devido pelo ato de registro, não descendo a detalhes como preenchimento de guias, exatidão de informações administrativas a cargo do poder público, nem sancionar o quantum debeatur, atividades cuja inobservância são sancionadas pela lei municipal e seus regulamentos com penas pecuniárias.
Remanescem irretorquíveis os critérios tradicionais de interpretação do art. 289 da Lei 6.015/1973, sufragados pela jurisprudência remansosa do Eg. Conselho Superior da Magistratura cujas balizas podem ser conhecidas na Ap. Civ. 996-6/6, São Paulo, j. 9/12/2008, DJ 30/1/2009, rel. des. Ruy Camilo.
Ainda recentemente o Eg. Conselho Superior da Magistratura foi convocado para julgar recurso em que o tema foi agitado. Pela inteira pertinência com o tema aqui versado – e pela indicação de precedentes – peço vênia para reproduzir. Trata-se da Ap. Civ. 0009480-97.2013.8.26.0114, Campinas, j. 2/9/2014, DJ 22/10/2014, rel. des. Elliot Akel:
Este Egrégio Conselho Superior da Magistratura já fixou entendimento no sentido de que a qualificação feita pelo Oficial Registrador não vai além da aferição sobre a existência ou não de recolhimento do tributo, e não sobre a integralidade de seu valor. Tal é o que se verifica verbi gratia do V. Acórdão proferido na Apelação Cível nº 28.382-0/7, da Comarca da Capital, em que figurou como relator o E. Desembargador Antônio Carlos Alves Braga, cuja ementa é a seguinte:
Registro de Imóveis – Dúvida – Formal de partilha extraído de autos de arrolamento – Verificação, pelo Oficial, de recolhimento de imposto, mas não de seu valor – Recurso provido.
Outro não foi o entendimento adotado na Apelação Cível nº 22.679-0/9, da Comarca da Capital, em que também figurou como relator o E. Desembargador Antônio Carlos Alves Braga, cuja ementa é a que segue:
Registro de Imóveis Dúvida Imobiliária Imposto de Transmissão mortis causa Fiscalização do pagamento pelo registrador Dever que se limita à averiguação do recolhimento, sem que possa indagar acerca do valor devido – Recurso provido.
A dúvida imobiliária não é o procedimento adequado para discutir o quantum debeatur do tributo relativo à transmissão de bens por sucessão hereditária. O dever insculpido na norma contida no artigo 289 da Lei de Registros Públicos não compreende a fiscalização do cálculo do imposto, mas apenas o seu recolhimento. Cumpre à Fazenda Pública, pelo meio próprio, promover a cobrança de eventual diferença que entenda devida.
O texto do julgado é categórico:
Ao registrador, para atendimento do disposto no artigo 289 da Lei de Registros Públicos, cabe limitar-se à fiscalização do recolhimento do tributo, não lhe cabendo discutir o quantum.
Do contrário, estaria sendo discutida matéria de interesse da Fazenda Pública, sem que ela do feito fosse parte integrante.
Só no meio próprio, no qual se estabelecesse a lide, e onde estivesse formada regular relação jurídico-processual, com a indispensável participação da Fazenda Pública e credora do tributo, tal questão poderia ser objeto de pronunciamento jurisdicional.
E conclui-se:
Reconhecer-se ao registrador atribuição para verificar se escorreito o cálculo do imposto, quando da qualificação do título, sempre ofenderia o princípio do contraditório, já que a Fazenda Pública, como dito, não é parte na dúvida imobiliária.
A questão avulta quando se tem em conta que, como no caso, o valor do imposto já foi objeto de apreciação nos autos do inventário.
Naquele feito seria possível à Fazenda Pública impugnar o valor recolhido, sem prejuízo do meio legal para a cobrança de eventual diferença que entenda devida (cf. artigos 1.003 a 1.013 e 1.034, § 2°, todos do Código de Processo Civil).
À evidência, se a lei reserva à Fazenda Pública os meios próprios para haver do contribuinte diferenças do imposto de transmissão causa mortis, que entenda exigíveis, não caberá ao Oficial do Cartório de Registro de Imóveis, quando da qualificação registrária, perquirir acerca dessa questão, cumprindo-lhe limitar a sua ação à verificação do recolhimento.
Estas são as anotações prévias para o aprofundamento deste debate que interessa a todos os registradores e notários bandeirantes.