Benito Arruñada escreve sobre o cancelamento do Doing Business, o grande projeto de medição das regulamentações empresariais lançado pelo Banco Mundial em 2003. Uma versão abreviada do texto foi publicada anteriormente em Voz Populi, em 19 de setembro de 2021[2].
Esta tradução, revista e aprovada pelo autor, é dirigida especialmente aos registradores brasileiros que buscam modernizar os processos de registro e o aperfeiçoamento das instituições jurídicas e econômicas (Sérgio Jacomino).
Na última quinta-feira, 16 de setembro, o Banco Mundial anunciou o encerramento definitivo do que foi, havia anos, seu projeto mais importante: os indicadores Doing Business, concebidos para “medir objetivamente as regulamentações econômicas e sua aplicação em 190 países” (World Bank, 2021). Seu design errôneo, aliado à corrupção sistemática, e a sobrevivência do modelo ao longo de tantos anos, apesar das críticas que lhe endereçávamos, diz muito sobre o fracasso das organizações internacionais: à época criadas para apoiar o desenvolvimento, hoje servem tão-somente aos interesses de seus atuais burocratas e futuros consultores.
Com o Doing Business, o Banco Mundial dilapidou uma excelente oportunidade para avançar na medição das instituições. No entanto, seu cancelamento é uma boa notícia porque, como venho argumentando em uma série de artigos e publicações desde 2007, em muitos países sua influência no desenvolvimento institucional acabou sendo ruinosa (Arruñada, 2007, 2009).
Os erros eram visíveis desde o princípio – tanto no plano metodológico quanto no organizativo.
A série de estudos acerca das propostas de reforma da Lei 6.015/1973 vem sendo publicada neste portal à medida que as análises, feitas por diretores do IRIB, vêm a lume. Para acompanhar a sucessão de notas críticas, acesse o índice geral abaixo.
[Art. 181-A] – ONR e SREI – prazos de implantação. O SAEC será implementado em prazo menor do que o proposto neste Anteprojeto.
PROPOSTA: Art. 181-A. Os registradores de imóveis de todo território nacional instituirão, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, por meio do ONR, o Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC, destinado ao atendimento remoto dos usuários de todas as serventias de registro de imóveis do país por meio da rede mundial de computadores, bem como ao desenvolvimento de sistemas de apoio e interoperabilidade com outros sistemas.
JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis, compatibilizando-a com as regras adotadas pelo CNJ no Provimento 89, que regulamentou o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – SREI e atribuiu sua gestão ao Operador Nacional do Registro – ONR. Todos os dispositivos deste artigo 181-A e seguintes tratam de mudança paradigmática no padrão de eficiência do sistema registral imobiliário, com incremento da publicidade registral, especialmente com vistas a garantir maior dinamismo nas operações imobiliárias, especialmente nas de crédito. Potencial de impacto muito positivo na posição do país no Doing Business.
PROPOSTA DO IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.
Razões de Supressão
O SAEC – Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado será implementado em prazo menor do que o proposto neste Anteprojeto, conforme Decisão da Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ, proferida nos autos do Pedido de Providências nº 0004553-61.2016.2.00.0000, relativamente à Central Eletrônica do Registro de Imóveis do Estado de Goiás, com a seguinte conclusão:
“Assim, entendo que o Sistema de Registro de Imóveis do Estado de Goiás deixou de ser gerido e implementado pela ANOREG–GO e passou a ser de responsabilidade do Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico – ONR, nos termos do art. 15, c/c o art. 24 do Provimento n. 89/2019 da Corregedoria Nacional de Justiça”1
No momento discute-se apenas a criação do Fundo para Implementação e Custeio do Registro Eletrônico de Imóveis que propiciará as condições de custeio, sem ônus para o Poder Público e também para os usuários, a fim de que o registro eletrônico de imóveis seja implementado em todo o país, seguindo as diretrizes traçadas pelo Agente Regulador do ONR, a Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), nos termos do § 4º, do art. 76, da Lei nº 13.465/2017.
Por oportuno, deve-se consignar que as especificações técnicas do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) foram desenvolvidas no âmbito da Presidência do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e publicadas sob a rubrica Recomendação CNJ nº 14, de 2/7/2014, no DJE/CNJ nº 115, de 7/7/2014, p. 19, devendo referida documentação ser, apenas, revista e atualizada2.
PROPOSTA: “Art. 21-A. Os oficiais de registro e notários poderão acessar, mediante convênio, as bases de dados de identificação civil, inclusive biométrica, dos institutos de identificação civil, do cadastro de pessoas físicas contribuintes da Receita Federal e da Justiça Eleitoral para verificação da identidade das partes, no exercício de suas atribuições.”
JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao registro eletrônico, de modo a aprimorar a identificação das partes pelos serviços de registro e prevenir a ocorrência de fraudes. Ademais, a existência da base para verificação da identidade pelos agentes responsáveis pela escritura e registro é um dos pontos examinados pelo Banco Mundial (Doing Business) para melhoria do ambiente de negócios.
CPRI – PROPOSTA: “Art. 21-A. Os oficiais de registro e notários poderão acessar, independentemente de convênio, as bases de dados de identificação civil, inclusive biométrica, dos institutos de identificação civil, do cadastro de pessoas físicas contribuintes da Receita Federal e da Justiça Eleitoral para verificação da identidade das partes, no exercício de suas atribuições.”
CPRI – JUSTIFICATIVA: A previsão da necessidade de convênio posterior para acesso aos dados identificados cria um modelo de desburocratização que dependerá de edição de novo ato normativo. É mais conveniente que o acesso aos dados pelos Registros Públicos e Notários seja permitida [sic] sem a necessidade de realização de ato normativo posterior.
O contubérnio que se verifica no corpo desta proposta açodada revela aqui um pequeno índice. A lei é de Registros Públicos – não de notários. Não convém misturar as especialidades em diploma que é tão específico.
A ideia, em si mesma, não é má; entretanto, é preciso definir muito bem os papéis. O Registro de Imóveis não tem por missão institucional produzir índices para municiar o Doing Business, embora se reconheça que isso é muito importante para posicionar o país no ranking mundial que o projeto revela. Tanto se reconhece a sua importância que a produção de índices e estatísticas acha-se prevista no Provimento 89/2019 (arts. 16 e 20).
Na regulamentação do CNJ fez-se o caminho correto e institucional: o projeto é global e envolve todos os cartórios do Brasil.
A proposta deve nascer de iniciativas do próprio Governo Federal, articuladamente, envolvendo todos os órgãos e instituições encarregadas dessas bases de dados.
Finalmente, relevando o aspecto que mais nos interessava – consultoria independente – realizamos uma reunião com vistas a elaborar um estudo econométrico dos índices do IRIB no dia 5/9/2018, às 15h30, no Quinto Registro, da qual participaram o Presidente do IRIB, Adriana Unger (NEAR-lab), Eduardo Rottmann[1] e Prof. Nelson Lerner Barth[2].
Dessa reunião surgiu o plano de trabalho consubstanciado na proposta elaborada anteriormente e apresentada pela CONTACTO[3].
Em seguida, no dia 25/9/2018, apresentei a proposta à diretoria do IRIB nos seguintes termos:
Prezados/as colegas de diretoria.
Como já adiantamos nas últimas reuniões, vamos dar curso ao projeto de elaboração de índices do mercado imobiliário para municiar o próprio mercado, a imprensa e a administração pública federal e estadual.
O ponto de partida deste projeto nasceu das reuniões com a Secretaria da Presidência da República (Bem Mais Simples) para tratar de temas relacionados com a classificação do Brasil no ranking internacional do doing business. A notícia acha-se aqui:
Nossa ideia, diferentemente de outras iniciativas correlatas, é produzir dados estatísticos com o selo IRIB, o que nos permitirá utilizar, de modo soberano, os dados, preservando, sempre, a privacidade e anonimizando os dados identificadores do bem e das pessoas envolvidas. A fonte de nossos dados é o arquivo da DOI, como utilizado no projeto da ARISP. Como sabem, existe um projeto que foi aprovado na gestão do Flauzilino A. dos Santos pela Corregedoria Geral de Justiça de São Paulo (Processo CG 75.387/2012).
A nossa ideia é levar um projeto inédito, testado e validado, para aprovação pelo CNJ. Para isso, é necessário fazer um projeto de especificação de requisitos para uma plataforma interativa na web para consulta dos índices. Exemplos podem ser conhecidos aqui:
A iniciativa do COLNOT-SP é excelente, mas parcial. O IRIB poderia dispor de dados relativos às escrituras públicas, acrescidos com os dados dos instrumentos particulares – SFH, SFI, promessas, cessões, e títulos de extração judicial.
Com isso teríamos uma excelente base de dados que podem dar visibilidade e importância para o registro de imóveis brasileiro.
Para isso, contatamos uma empresa especializada chamada Contacto – Consultores, que é integrada por técnicos do IBAPE e professores da Escola Politécnica da USP. Eles nos deram o orçamento que vai anexo.
Estamos agendando um encontro com os técnicos do governo para a realização, em breve, de seminário especialmente dedicado ao tema do doing business e dados estatísticos.
A proposta foi aprovada pela Diretoria por seus membros Ângelo Lovis, Ivan Jacopetti do Lago, Caleb Miranda, Izaías Ferro Jr., Leonardo Brandelli, Daniela Rosário, Naila de Rezende Khury e Francisco Toledo.
Na programação do XLV Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil, realizado na cidade de Florianópolis, Santa Catarina, no dia 17/10/2018, Cláudio Machado apresentou o Projeto Portal info-Registral.
Por fim, aprovada a proposta, ela integrou a série de iniciativas apresentadas à apreciação dos colegas do Comitê Pró-SREI e figurou no documento por mim firmado a 13/11/2018 como apresentação das propostas da nova gestão – Sendas para o Futuro. Do documento se extrai:
Portal Info-Registral – Implantação do portal de índices do registro imobiliário brasileiro.
Escopo: estudo econométrico e especificação de índices para o registro imobiliário a partir dos dados disponíveis na DOI, especificação de requisitos para desenvolvimento do Portal de Índices do IRIB. Participantes: Adriana Unger e Claudio Machado – coordenação. Foi contratada a Contacto Consultoria com a participação do Eng. Eduardo Rottmann, Engenheiro Civil e Mestre pela Escola Politécnica da USP, Membro titular do IBAPE-SP e Prof. Dr. Nelson Lerner Barth, Engenheiro Eletrônico, Doutor em Administração de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas, Professor da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV. (Vide especificação do projeto no anexo)[4].
Como se vê o assunto foi exaustivamente debatido não só no âmbito da Diretoria do IRIB, mas, especialmente, no contexto das discussões do grupo IRIB – plano estratégico. Não se pode dizer que o assunto foi tratado nas antecâmaras do IRIB, nem de um projeto que se adiantou a iniciativas que afinal acabaram se precipitando no bojo de centrais estaduais. Tudo foi extensivamente debatido e discutido dentro e fora do IRIB.
27/12/2018 – E como ficamos?
Na parte da manhã houve uma reunião entre o Presidente da ARISP, Flaviano Galhardo, a registradora Patrícia Ferraz, e o representante da FIPE ocasião em que se firmou a intenção de seguir com o projeto alheio ao trabalho desenvolvido pelo IRIB.
Respeitemos a decisão da ARISP. Penso, todavia, que os objetivos que nos animam não devem morrer à míngua. Estamos diante de um exemplo claríssimo de como as coisas não devem ser feitas. O IRIB deveria ter sido consultado acerca do apoio que poderia dar (ou mais apropriadamente: receber) dos que se lançaram à criação desses índices parcelares e estadualizados.
Penso que estamos diante de um desafio nacional. A criação de índices, a exemplo do Portal da Transparência, como o chamou a ARPEN – Registradores Civis, é uma necessidade de caráter nacional[5]. Haveremos de aplaudir a iniciativa eminentemente institucional dos registradores civis, não tributária de empresas, instituições ou organismos extra-registrais.
O Portal da Transparência da ARPEN é um modelo a ser seguido. Ali temos dados globais, veiculados diretamente pela entidade nacional, sem intermediação de terceiros que podem tirar proveito econômico dos dados – o novo petróleo da economia digital.
Penso que devemos seguir com empenho na criação dos índices institucionais e de caráter nacional. É de se lamentar, uma vez mais, que nos deparemos com despesas concorrentes, produção de dados redundantes, disputas por espaços que deveriam ser reservados à entidade de caráter nacional e com o foco centrado exclusivamente nos interesses institucionais.
Não deixaremos de apoiar, contudo, todas as boas iniciativas que possam nascer dos interessados no Registro de Imóveis brasileiro.
[2] Professor de métodos quantitativos nos cursos de Graduação e de Mestrado Profissional da FGV-EAESP, bem como em cursos abertos e in‑company de especialização. Coordenador do Curso de Graduação em Administração da FGV-EAESP (Escola de Administração de Empresas, da Fundação Getulio Vargas de São Paulo).
A entrevista abaixo foi concedida por mim para um periódico especializado em novas tecnologias. O texto compôs matéria que figurou em boletim privado que é distribuído somente para seus assinantes.
A reportagem versou sobre o blockchain e se baseou em entrevistas (inclusive comigo) publicadas pela Bites Economia Digital, newsletter com edição semanal e com três atualizações diárias. Reproduzo-a aqui, na íntegra e sem edições, para os leitores de nossa comunidade registral.
Agradeço à jornalista Ângela Pimenta a autorização para divulgação.
Como podemos explicar o que é blockchain para um público ainda não familiarizado com o termo?
Não se explicam muitas coisas com as quais estamos nos habituando no dia a dia, especialmente na área das novas tecnologias. Por exemplo, não é necessário compreender como funcionam as etiquetas que nos permitem ultrapassar os pedágios sem parar ou como somos autenticados na navegação da internet, ou como assinamos com um certificado digital. Basta que funcionem. A IoT está se insinuando nas atividades humanas e não é necessário que se compreenda exatamente o seu background tecnológico. São mecanismos que operam de modo transparente ao homem comum do povo. O BC é um instrumento que estará na base de muitas transações, com os atributos e garantias que a comunidade científica reputa fiáveis.
Quais são as oportunidades de negócio e afins que o blockchain oferece?
No livro de Don Tapscott et al. (BLOCKCHAIN REVOLUTION: How the Technology Behind Bitcoin is Changing Money, Business, and the World. p. 7 – ISBN-13: 978-1101980132) há um rol bastante impressivo, não exaustivo, de atividades que poderão ser baseadas na tecnologia do BC. Segundo os autores, esta nova tecnologia pode ser utilizada para “registrar virtualmente qualquer coisa de valor e importância para a humanidade”. Na sua opinião, o cenário que se desdobra é imenso e pode criar ambiente favorável para o florescimento de novos negócios – alguns que nem podemos hoje antever. Nesse sentido, o BC pode vir a ser uma tecnologia disruptiva e logicamente uma oportunidade de novos negócios.
Quais seriam os gargalos para sua implantação no Brasil, inclusive os regulatórios?
Tudo dependerá da área em que essa ferramenta poderá ser utilizada. Pode servir de suporte para atividades de caráter estritamente privado e aí não há quaisquer obstáculos regulatórios ou fiscalizatórios. Outras requererão o atendimento de requisitos de compliance com instâncias regulatórias e de fiscalização – como é o caso dos bancos e dos cartórios. No exemplo dos famosos smart contracts, nem mesmo as referências legais são claras. Quais serão, neste caso, os obstáculos? Em muitos casos, law is code e tollitur quaestio!
Qual seria o timing para sua adoção no Brasil – parece que até o Serpro, do governo federal, está estudando seu uso? São Paulo deve ser a primeira cidade no país a adotar essa tecnologia?
Essa tecnologia já vem sendo experimentada em várias startups e eu não vejo razões pelas quais o blockchain não possa ser plenamente utilizado nos dias que correm. Já é um clássico no suporte das transações de criptomoeda (bitcoin). Tenho a impressão, todavia, de que o blockchain ainda é, para muitos, um “estado de espírito”, um hype, não uma realidade concreta em vários setores da economia digital. Que se tornará útil é esperável, mas o processo de assimilação e concretização em iniciativas do governo federal, p. ex., ainda levará um certo tempo. Temos uma excelente resposta para perguntas que ainda não foram bem formuladas.
Durante um recente evento da Febraban, analistas disseram que o setor mais apropriado para o início da adoção de blockchain no Brasil seria o registro de imóveis. Confere? Por quê?
Aqui precisamos aprofundar um pouco. Há dois grandes modelos de organização dos sistemas de registro de imóveis que se distinguem mundo afora desde o século XIX. De um lado, os chamados registros de documentos, que são meros depósitos de títulos (documentos, contratos, papéis) firmados pelas partes contratantes, conhecidos como modelo francês. Uma compra e venda de imóveis, por exemplo, é recepcionada e o contrato arquivado no cartório. Essas inscrições cartoriais provam a existência do documento, data de seu registro, mas não atribuem o direito de propriedade e por essa razão os Registros são reputados menos eficientes e muito mais custosos. Eventual controvérsia ou litígio exigirá a intervenção judicial ex post e todos sabemos os custos inerentes a uma judicialização de uma controvérsia.
De outro lado existem os chamados registros de direitos, que ocorrem na Alemanha, Suíça, Espanha, Áustria, Portugal, Reino Unido e Brasil. Nesses sistemas o depósito do documento é desnecessário, representa um elemento secundário, acessório. O fundamental, nesses sistemas, é a atribuição do direito de propriedade por atuação direta do jurista encarregado de realizar o registro. Nas várias etapas de registro, ocorre um juízo de admissibilidade do pedido de registro a cargo de um jurista e, com o seu deferimento, nasce o direito de propriedade. O mais importante nos Registros de Direitos é a análise jurídica de cada caso, evitando, de partida, o ingresso de títulos que possam redundar em controvérsias e litígios posteriores, diminuindo, dessa maneira, os custos com a definição de direitos.
O núcleo da atividade registral no Brasil não é arquivístico; o que a singulariza é a atividade desempenhada pelo registrador que sanciona o ingresso do título no sistema registral, conferindo o direito aos contratantes. O direito nasce com o registro; não há direitos de propriedade sem um prévio exame de legalidade, de conformidade com o próprio sistema registral e com o ordenamento jurídico. O mecanismo de transubstanciação de direitos, que se opera com a registração, é uma atividade cognitiva. Até que a máquina substitua juízes, advogados e registradores, a base medular do sistema não será afetada pela tecnologia do BC.
Voltando agora especificamente à sua pergunta, a adoção do blockchain é percebida como elemento acessório, eventualmente uma ferramenta de apoio na promoção de autenticação da sucessão de atos praticados, mas nunca de molde a substituir o homem na atividade basal da chamada qualificação registral (como é chamada a atuação jurídica do registrador). Nos países em que se adotou o blockchain no Registro de Imóveis a sua aplicação é meramente acessória e coadjuvante (Suécia, Geórgia). Para um aprofundamento da matéria, sugiro a leitura da revista por nós editada [IPRA-CINDER International Review, 2017].
No caso do setor imobiliário, há leis específicas. Para a implantação de blockchain nessa área, seria necessária uma nova legislação?
Não houve necessidade de lei autorizando a substituição da manuscrição pela máquina de escrever, nem regulamentação específica para utilização de carimbos no século XIX. Nem mesmo para a adoção de processos computacionais nos anos 70 foi necessário um novo marco regulatório. O processo de registro se moderniza naturalmente com o avanço de novas tecnologias, pois o elemento central do sistema continua sendo a atuação pessoal do registrador. Essa é uma típica atividade humana, a cargo de um jurista. A adoção do blockchain como mero elemento acessório de autenticação dos atos praticados não depende de alteração do quadro normativo e regulatório. Será tão importante como a adoção de processos contingenciais, como backups. Entretanto, a substituição dos livros tradicionais por suportes inteiramente eletrônicos (livro eletrônico) isso sim dependerá de uma mudança do marco legal e regulatório. Aliás, o primeiro passo foi dado pela Lei 11.977, de 2009 (v. artigos 37 e seguintes). O Registro de Imóveis brasileiro está, neste exato momento, experimentando uma transição rumo aos meios eletrônicos, abandonando o modelo descentralizado e atomizado por uma infraestrutura “molecularizada”. Esse é o fator mais relevante na modernização dos processos de registração em apoio às transações imobiliárias. No fundo estamos lidando com maior segurança jurídica nas transações, o que se traduz por menores custos transacionais, transparência e agilidade.
Há uma estimativa de quanto taxas cartoriais para escritura pública e de tabelionato para registro costumam custar do valor total de um imóvel em São Paulo, por exemplo? E há ideia de quanto dinheiro cartórios e tabelionatos movimentam só em São Paulo?
O relatório Doing Business do Banco Mundial posiciona o Brasil muito bem num ranking comparativo entre os países da América Latina e Caribe e da OCDE. Aqui os custos de titulação e de registro são menores. O importante a ser ressaltado é que o processo de consagração dos direitos imobiliários no Brasil revela custos menores em comparação com outros países. Portanto, é uma narrativa fake afirmar que a titulação e o registro (atribuição dos direitos) são processos caros. Outro aspecto importante a ser ressaltado é o custo marginal representado por tributos em cascata que aderem aos preços de titulação e de registro. Isso faz com que os valores envolvidos numa transação imobiliária saltem além das órbitas estritamente necessárias, encarecendo toda a cadeia produtiva.
SÉRGIO JACOMINO. Registrador em São Paulo, Capital. Doutor em Direito Civil pela UNESP. Especialista em Direito Registral pela Universidade de Córdoba, Espanha. Membro honorário do Centro de Estudos Notariais e de Registro da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Presidente do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil. Presidente da ABDRI – Academia Brasileira de Direito Registral Imobiliário.
