Nota do editor: Este artigo foi escrito em 17.10.2022, portanto anterior à criação do ONSERP e sua regulamentação pelo Provimento CN-CNJ 139/2023, de 1/2/2023 (DJe 2/2/2023), baixado pelo ministro Luis Felipe Salomão. Acesso: http://kollsys.org/sem
introdução
Diz o § 4º do art. 3º da Lei 14.382/2022 que o SERP terá um operador nacional, “constituído sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, na forma prevista nos incisos I ou III do caput do art. 44 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), na modalidade de entidade civil sem fins lucrativos, nos termos estabelecidos pela Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça”.
O SERP abrangerá diretamente as especialidades do RCPN e RTDPJ, devendo o Registro de Imóveis (ONR-SREI) com elas coordenar-se (inc. V do art. 7º da Lei 14.382/2022), já que a especialidade conta com previsão legal e regulação próprias, inteiramente devotadas à especialidade no conjunto de parágrafos do art. 76 da Lei 13.465/2017 e Provimento CNJ 89/2016.
Assim como os registradores imobiliários brasileiros deverão integrar-se ao SREI, vinculando-se ao ONR (§5º do art. 76 da Lei 13.465/2017), as demais especialidades de registradores públicos deverão vincular-se ao SERP (§1º do art. 3º da Lei 14.382/2022). Aliás, a própria lei sob comento prevê a interoperabilidade não só dos registradores imobiliários, na “hipótese de desenvolverem e utilizarem sistemas e plataformas interoperáveis” para a integração plena de seus serviços ao SERP (§2º do art. 5º), mas igualmente de sistemas eletrônicos (Centrais de Serviços Compartilhados) das várias especialidades de registros públicos (incisos I, V e VI do art. 7º da Lei 13.483/2022).
A barafunda criada pela lei haverá de ser solvida pela Corregedoria Nacional de Justiça. Entre os vários problemas desponta o da definição da natureza jurídica do SERP. Associação? Fundação privada? Fundação pública de direito privado? Pessoa jurídica de direito privado “em colaboração” com o Estado?
Pessoa jurídica de direito privado – criação a cargo dos registradores
Note-se, de partida, que a lei indica duas modalidades que, a critério dos registradores públicos, poderão revestir a pessoa jurídica SERP a ser criada por eles: associações (inc. I) e fundações (inc. III). Não compete ao órgão regulador a eleição ou indicação, a priori, de qual das modalidades se servirá para os fins legais, cabendo aos registradores públicos cumprir o comando legal como autonomamente decidirem.
Tampouco compete à Corregedoria Nacional de Justiça, por meio de ato normativo próprio, criar o SERP. O CNJ não pode “criar” pessoas jurídicas de direito privado. A Lei 14.382/2022 se limita a declarar que o SERP terá um operador nacional, criado “nos termos estabelecidos pela Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça” (§ 4º do art. 3º). Isto é, a entidade deve sujeitar-se às regras gerais estabelecidas pelo agente regulador para o regular funcionamento. A criação da pessoa jurídica SERP deverá cumprir os ditames legais – arts. 45 e 46 do C. Civil c.c. art. 120 e ss. da LRP).
Além disso, não se deve descurar dos princípios constitucionais que regem a criação e funcionamento de pessoas jurídicas: o disposto no inc. XX do art. 5º da CF/1988 dispõe que “ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado”. Além disso, a criação de associações “independe de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento” (inc. XVIII do art. 5º da CF/1988).
Temos, de um lado a vedação da associação compulsória e, de outro, a liberdade associativa consagrada aos entes privados. Como conciliar essas diretrizes que imprimem a matriz constitucional?
SERP – quem são os seus associados?
Nas discussões preliminares, por ocasião do advento da Lei 14.382/2022, e ainda sob a direção da Ministra Maria Thereza de Assis Moura, aventou-se a possibilidade de que o SERP poderia ser criado por pessoas jurídicas que representariam cada uma das especialidades – Registro Civil de Pessoas Naturais (RCPN), de Títulos e Documentos e Pessoas Jurídicas (RTDPJ) e de Imóveis (RI) – esta última criada e mantida na atual configuração do SERP (art. 76 da Lei 13.465/2017 c.c. inc. V do art. 7º da Lei 13.482/2022).
Teríamos, nesta configuração, o Operador Nacional do SERP (§ 4º do art. 3º), integrado por operadores nacionais de cada especialidade – ON-RCPN, ON-RTDPJ e ON-RI, com protocolos de interoperabilidade com as demais especialidades – especialmente nas operações intrassistêmicas, isto é, por meio de aplicativos para troca de informações e serviços.
As ON-filiadas seriam criadas pelos próprios registradores das respectivas especialidades, não por entidades já criadas, concebidas e instrumentalizadas por interesses eminentemente associativos e corporativos. A infraestrutura do SERP é expressão e concretização de uma política de estado, envolvendo múltiplos órgãos da administração pública, seja no âmbito federal (CNJ), seja estadual (CGJ´s dos estados), além de órgãos públicos e pelos órgãos da fé pública (art. 103-B da EC 45/2004) que compõem a galáxia do SERP (letra “a”, incisos VII e X do art. 3º).
A iniciativa não deve confundir interesses tipicamente corporativos, representados por entidades de classe, com interesses eminentemente públicos, a cargo de entidades criadas pela lei para consumação de um determinado fim público. Um bom exemplo pode ser haurido da experiência de criação do ONR-SREI. O IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, entidade que representa os registradores imobiliários do Brasil, desempenharia o papel de suporte à criação do ONR, como previsto originariamente na MP 759/2016, nos termos do § 3º do art. 54:
§ 3º Fica o Instituto de Registro de Imóveis do Brasil – IRIB autorizado a constituir o ONR e elaborar o seu estatuto, no prazo de cento e oitenta dias, contado da data de publicação desta Medida Provisória, e submeter à aprovação por meio de ato da Corregedoria Nacional do Conselho Nacional de Justiça.
Entretanto, o dispositivo seria vetado por apresentar inconstitucionalidade material, consoante a Mensagem de Veto 232, de 11/7/2017, do Poder Executivo.
No âmbito do ONR-RI, nem o IRIB, nem as demais entidades de classe, se acham em sua base constitutiva. Nem foram convocados para o ato de aprovação dos estatutos sociais do ONR e eleição do quadro dirigente. Na ocasião, somente os registradores imobiliários brasileiros foram convocados para participar do ato que aprovou o estatuto social do ONR, sob a estrita supervisão do CNJ[1].
Argumenta-se que a inovação tecnológica desenvolvida no âmbito de entidades representativas de notários e registradores deve ser recepcionada na nova ordem tecnológica (SERP). Terá havido investimentos, devendo-se ressalvar e valorizar o protagonismo que tais entes privados tiveram no curso do tempo para a construção das plataformas digitais de serviços compartilhados. Entretanto, não se deve esquecer que todo o investimento anteriormente feito visou, exclusivamente, a prestação do serviço registral de modo rápido, com qualidade satisfatória e de modo eficiente, consoante expressamente previsto nos arts. 4º e 38 da Lei 8.935/1994.
Note-se: os recursos invertidos na criação de plataformas de serviços compartilhados são dos registradores, não das entidades corporativas por eles criadas. Estas não são prestadoras de serviços notariais e registrais. Nunca poderiam sê-lo – salvo se o paradigma constitucional for radicalmente modificado. Os recursos foram investidos na prestação de serviços próprios de notários e registradores; não calha sugerir uma espécie de sucessão patrimonial no processo, tanto é assim que toda a infraestrutura criada no Estado de São Paulo (Provimento CGJSP 42/2012) foi assimilada pelo ONR-RI, já que houve uma elevação de grau na constituição da infraestrutura que beneficiaria todos os registradores brasileiros colhendo, naturalmente, os oficiais paulistas.
O ONR idealmente deve ser constituído conforme indicado no quadro abaixo:
Na imagem acima o SERP será apenas uma ferramenta de coordenação das entidades a ele filiadas. Em (A) temos a visão vertical. Os registradores públicos (unidades de Registros Públicos), por intermédio das ON filiadas, podem interagir com os usuários – administração pública, mercado e sociedade. Já em (B) temos a visão horizontal, em que cada uma das ON filiadas se liga a outras para fins de interconexão e prestação de serviços na modalidade intrassistêmica. Abaixo delas, acham-se as unidades que se vinculam ao SERP.
A proposta consagra uma evolução da infraestrutura já criada, regulamentada e operada em todo o território nacional sob a estrita fiscalização dos órgãos estaduais (CGJs) e nacional (CNJ).
O CENPROT (Central Nacional de Protestos) e o CNB (Colégio Notarial do Brasil) podem integrar o SERP na dimensão horizontal, ou seja, podem interagir com as ON filiadas para prestar e receber serviços por intermédio de ferramentas tecnológicas, como as API´s[2].
Um exemplo bastante prático pode ilustrar o que estamos defendendo: se o cidadão postula o registro de um loteamento no Registro de Imóveis e sendo necessário solicitar ou atualizar as certidões negativas de protesto do loteador (“a”, IV, art. 18 da Lei 6.766/1979), o RI não devolverá o título para que, servindo-se da plataforma do SERP, o usuário possa solicitar a certidão do tabelionato de protesto e assim cumprir uma exigência que, a priori, nem mesmo a conhece. O ONR-RI (cliente) demanda o CENPROT (servidor) e o processo se completa de modo automatizado sem interveniência do usuário.
Os notários também podem demandar o ONR-RI para o envio de escrituras públicas para registro e receber a certidão dos atos praticados, utilizando suas plataformas digitais regulamentadas (e-Notariado, Matrícula Notarial Eletrônica-MNE etc.)[3]. De igual maneira pode se dar no relacionamento entre as especialidades para troca de certidões e informações para averbar as mutações no estado civil, certidões de escrituras etc.
Os exemplos são vários e calham no relacionamento intrassistêmico (visão horizontal – interconexão) entre as especialidades, sem que seja necessário que o usuário peregrine na plataforma para solucionar seus problemas ou demandar algum serviço interdependente[4].
Especificamente em relação ao CENPROT, figura na estrutura orgânica pela simples razão de o protesto ter sido incluído na estrutura do SERP nos termos do n. 1, “c”, X, art. 3º da Lei 14.382/2022. Afora o ONR, criado pela Lei 13.465/2019 (art. 76), somente o CENPROT conta com expressa previsão legal de constituição, nos termos do disposto no art. 42-A da Lei 9.492/1997. A Lei nº 13.775, de 2018 criou a sua Central Nacional de Serviços Eletrônicos Compartilhados, à qual tornou “obrigatória a adesão imediata de todos os tabeliães de protesto do País ou responsáveis pelo expediente”(§2º do art. 42-A da Lei 9.492/1997).
ONR x SERP – modalidade associativa.
O SERP se distingue essencialmente do ONR. O primeiro, deve ser constituído nos termos do § 4º do art. 3º da Lei n. 14.382/2022, já o segundo trata-se de uma figura singular, não elencada expressamente no art. 44 do CC., na consideração de que o rol da lei civil não representa um numerus clausus, admitindo-se a constituição de pessoas jurídicas heterônomas. Diferentemente do SERP, portanto, o ONR-SREI é uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, constituída “sob a forma de serviço social autônomo” diretamente pela lei. Assim o qualificou o Ministro DIAS TOFFOLI em memorável voto[5]. Consentâneo com esta baliza, o estatuto social do ONR consagrou em seu estatuto social:
“Art. 1º. O OPERADOR NACIONAL DO SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO DE IMÓVEIS (ONR), também identificado pela sigla ONR, é uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, sob a forma de serviço social autônomo, instituída nos termos do art. 76, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, e do Provimento nº 89, de 18 de dezembro de 2019, da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)”[6].
Esta configuração distingue essencialmente o ONR do SERP (e de seus consectários). A natureza peculiar desta pessoa jurídica foi objeto de intenso debate inaugurado nas discussões preliminares que antecederam a edição da MP 759/2016. Questionava-se: seria (ou não) o art. 44 do CC um rol taxativo? Seria possível a constituição de uma pessoa jurídica sui generis para acolher o ONR? A comissão encarregada de propor ao Governo Federal uma minuta, que acabou redundando na MP 759/2016[7], consagrou o entendimento de que o artigo 44 do Código Civil seria um numerus apertus, o que não impediria a constituição de uma associação que se revestisse de forma diversa das arroladas no art. 44 do CC. Em suporte à ideia havia o enunciado 144 do Conselho Federal de Justiça que há muito consagrara um enunciado específico nos seguintes termos:
“A relação das pessoas jurídicas de direito privado constante do art. 44, incs. I a V, do Código Civil não é exaustiva”[8].
O tema seria novamente agitado e debatido no âmbito do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, por ocasião discussões que antecederam a constituição da pessoa jurídica. GRACILIANO SIQUEIRA concluiria estudo, por ele feito especialmente para o IRIB, nos seguintes termos:
“Assim sendo, e, até pela forma ampla e ao mesmo tempo vaga com que o assunto é tratado na redação conferida ao art. 54 da MP n° 759/2016, tenho para mim que a natureza jurídica do OPERADOR NACIONAL DO SISTEMA DE REGISTRO DE IMÓVEIS ELETRÔNICO – ONR deva ser considerada como sendo a de uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos sui generis, tal como ocorre com os serviços sociais autônomos, retro mencionados, com os quais guardará semelhança caso receba, compulsoriamente, no futuro, contribuições parafiscais”[9].
No mesmo diapasão, ANDRÉ RAMOS TAVARES consideraria que o ONR ocupa uma posição sui generis no contexto brasileiro entre as pessoas jurídicas de direito privado. Entende que, apesar de o ONR se aproximar “da forma jurídica legítima de associação civil, dela diferencia-se essencialmente” (…) por não ser “constituída no âmbito privado, mas sim no Direito Público, ou seja, é constituída por uma Lei” (…) e “sofrer direta injunção estatal (inclusive na conformação do seu estatuto social), no que se poderia caracterizar como um inegável influxo do Direito Público, em grande medida por meio do CNJ, em face de um marco regulatório específico da atividade instrumental que opera”[10].
Já HELENO TAVEIRA TORRES nos revela outro aspecto relevante: é plena a competência legislativa da União, privativa para o trato de questões de Direito Civil (art. 22, I, CF):
“Não bastasse a cristalização deste entendimento doutrinário, nenhum obstáculo se imporia à criação do ONR por lei federal, de igual hierarquia, quando comparadas as suas normas com as do Código Civil de 2002, que ostenta status de lei ordinária. Para fins de criação de novas espécies de pessoas jurídicas de direito privado, é plena, pois, a competência legislativa da União, privativa para o trato de questões de Direito Civil, por força do que dispõe o art. 22, I, da CF.
Neste sentir, concluiu-se que a opção legislativa pela instituição do ONR, nos termos do art. 76 da Lei n. 13.465/2017, dadas as suas peculiaridades, não se amoldaria com precisão a nenhuma das hipóteses do art. 44 do CC/2002”[11].
No mesmo sentido, CELSO FERNANDES CAMPILONGO, para quem o “ONR terá a forma de instituição privada sem fins lucrativos: pessoa jurídica de natureza sui generis, que foge àquelas típicas do art. 44 do CC”[12].
Posteriormente, por ocasião da publicação do edital de convocação para constituição da pessoa jurídica sui generis, figurou no edital, aprovado e homologado pelo Sr. Corregedor Nacional de Justiça, Ministro HUMBERTO MARTINS, onde restou consignada a natureza sui generis da entidade a ser criada:
“1 – DA ENTIDADE A constituição do OPERADOR NACIONAL DO SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO DE IMÓVEIS (ONR) foi determinada pelo art. 76, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, e regulamentada pelo Provimento nº 89, de 18 de dezembro de 2019, da Corregedoria Nacional de Justiça. O ONR será constituído como uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, sob a forma de serviço social autônomo, e terá sede e foro na cidade de Brasília-DF, podendo abrir e manter filiais, escritórios, agências e representações em qualquer parte do território nacional”[13].
Assim, o ONR foi efetivamente constituído sob a forma de pessoa jurídica sui generis, serviço social autônomo, que não se confunde com as formas indicadas nos incisos I e III do art. 44 do CC.
Por fim, confirmando o entendimento que acabou por se consolidar ao longo do tempo, a ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA deixou constância, em decisão proferida no PP 0010562-97.2020.2.00.0000, o seguinte:
“Em segundo lugar, há que se registrar que o Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis – ONR, é uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, constituída sob a forma de serviço social autônomo, instituída nos termos do artigo 76, da Lei nº 13.465/2017, e do Provimento nº 89/2019, da Corregedoria Nacional de Justiça, está devidamente instalado, em pleno funcionamento, passando, progressivamente, a assumir as centrais de serviços compartilhados com a implantação e operação do sistema SREI em âmbito nacional”[14].
Portanto, diferentemente do SERP, que deverá ser constituído como associação civil sem fins lucrativos ou fundação de direito privado, o ONR é uma pessoa jurídica sui generis, criada por lei específica e regulada e fiscalizada pelo Poder Judiciário, por intermédio da Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ.
Fundação de direito privado?
Esta modalidade poderia ser adotada, mas ela traz, consigo, alguns problemas. Além dos apontados acima, a entidade deverá se submeter ao conjunto de regras estabelecidas no art. 62 do CC – dotação especial de bens livres, participação compulsória do Ministério Público (art. 67), podendo ser extinta. Parece não ser adequado adotar-se esta forma para os fins perseguidos pelo SERP.
Fundação pública de direito privado?
A fundação pública, que adota a personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, deve ser criada por lei e o seu funcionamento custeado por recursos públicos diretos do Tesouro do Ente que a instituiu (inc. IV do art. 5º do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967).
Embora sejam constituídas com o registro no RCPJ (§3º do art. 5º do DL 200/1967), o instituidor é o próprio Poder Público – não os privados. Portanto, ela não pode ser constituída pelos registradores públicos, a teor da estrita literalidade da lei.
Além disso, o seu caráter atrai as regras de direito público (inc. XIX do art. 37 da CF) e integram a chamada administração pública indireta[15]. Os funcionários, embora contratados pelo regime da CLT, ingressam nos quadros por concurso público, devendo ser observadas as regras públicas de compra e de contratos (§ único, art. 1º da Lei n. 8.666/1990).
SERP – funções públicas
Não se concebe a criação de uma pessoa jurídica de direito privado para executar funções públicas delegadas. A clássica estereotipação que serviu de esteio à doutrina e jurisprudência brasileiras, tão bem desenvolvida originalmente por OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, prevê a típica figura dos particulares em colaboração com a administração, distinguindo-se, claramente, entre eles, a figura dos delegatários de função, ofício ou serviço público.
Note-se que a delegação de tais funções recai sobre pessoas físicas, não jurídicas.
Já tive ocasião de enfrentar este tema espinhoso. A distinção entre as atividades de oficiais de registros públicos e as de entes personalizados é patente. Não se confundem as atividades próprias daqueles que prestam serviços de caráter jurídico em contraste com os concessionários, por exemplo, “constituídos para a execução, com privilégio exclusivo, de serviço administrativo, de caráter industrial, de prestação de comodidades de obras ou coisas”[16]. Como dirá mais tarde CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, a atividade registral não é material, mas jurídica[17].
Na formulação da lei há uma espécie de recidiva na ideia de que a atuação dos registradores possa se dar sob o albergue de uma entidade, como a seu tempo, antes do advento da Carta de 1988, eram os chamados cartórios.
A permanente regulação da Corregedoria Nacional de Justiça – a chamada corregedoria permanente – não pode ultrapassar os limites do contexto da delegação. O SERP não recebeu a delegação constitucional para prestação de serviços notariais e registrais próprios. O que se deve achar sob a permanente regulação do CNJ é a atividade em si, prestada indiretamente pelo SERP, sob a forma consorciada (compartilhamento de recursos), não a pessoa jurídica em si mesma considerada, sob pena de malferir o inc. XVIII do art. 5º da CF/1988.
Aliás, o que se tem construído ao longo dos anos é o módulo da correição online, que consiste no seguinte:
“CORREIÇÃO ONLINE é sistema de acompanhamento contínuo do cumprimento de prazos na tramitação dos títulos submetidos ao Oficial para a prática de atos de registro ou averbação, acessível a Corregedoria Geral da Justiça e aos Corregedores Permanentes, por meio da geração de relatórios. O controle de prazos, por intermédio da Central Registradores de Imóveis, permite a autorregulação da atividade, de modo que os órgãos disciplinares atuem por exceção, e mais se ocupem das atividades de orientação e inovação”[18].
Embora assim seja, a realidade revelou alguns problemas. Os desvios que podem ocorrer na condução dos trabalhos no âmbito de entidades de prestação de serviços compartilhados – do qual o SERP será um caso paradigmático – não deixa, à solta, o notário ou registrador que, extrapolando os limites da regulação, pratiquem atos que destoem da orientação sistemática imprimida pelo órgão regulador. O exemplo que rendeu inúmeros processos no CNJ é a cobrança ilegal das famosas “taxinhas” que se transformaram no “show do milhão”[19], malferindo os direitos do consumidor. Assim, os delegatários que atuem no âmbito das entidades consorciadas podem ser colhidos pela censura correcional[20]. Isto não significa que a permanente regulação do CNJ há de cingir-se ao regular compartilhamento de recursos, não estendendo-se o poder censório à entidade em si considerada, mas colhendo os registradores encarregados de executar o SERP e seus consectários.
Serviços compartilhados
O SERP (como os demais operadores) é uma espécie de longa manus dos oficiais de registro, plataforma de serviços compartilhados das unidades, e não um órgão colegiado anômalo a receber uma espécie de subdelegação de funções. Não se trata, como já se insinuou, de “pessoa jurídica de direito privado em colaboração com a Administração Pública” – numa espécie de analogado das categorias clássicas da doutrina: particulares em colaboração com a administração na condição de delegados de função ou de ofício público. A distinção entre as atividades de oficiais de registros públicos e as de entes personalizados já se achava na base de toda a formulação teórica original de OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, estudos pioneiros que se radicalizariam na melhor doutrina e na jurisprudência formada no curso do tempo. Os delegados de função pública, ou serviços públicos, diz ele, classificam-se como “ofício ou empresa, segundo o seu conteúdo seja uma atividade profissional, em cumprimento de simples atos de efeitos jurídicos ou atividade de prestação de comodidade de obra ou de coisa”[21]. Os primeiros atuam prestando serviços de caráter jurídico, ao passo que os demais são os concessionários, “constituídos para a execução, com privilégio exclusivo, de serviço administrativo, de caráter industrial, de prestação de comodidades de obras ou coisas”[22].
Este é um tema que merece ser aprofundado. Os órgãos criados pelos sucessivos atos normativos do CNJ (SRTDPJ, CENPROT, CRC e SREI-ONR)[23] visaram dotar cada unidade delegada de meios e recursos humanos e tecnológicos para que a prestação de serviços notariais e de registro fossem “prestados com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente”, como reza precisamente o art. 38 da Lei 8.935.
Como prestar serviços em meios digitais de modo satisfatório e eficiente? A forma encontrada pelos notários e registradores foi a criação de plataformas eletrônicas compartilhadas. A melhor definição da infraestrutura criada no microssistema notarial e registral em meios eletrônicos nos foi dada pelo Ministro DIAS TOFFOLI em voto proferido no PP 00003703-65.2020.2.00.0000:
“compartilhamento das plataformas eletrônicas não retira a autonomia e a independência de cada registrador no exercício do seu juízo de qualificação dos títulos a registrar conforme as suas competências, nem tampouco os exime da responsabilidade de guarda e conservação dos assentamentos a seu cargo. Todavia, é da natureza dos meios eletrônicos a adoção de padrões universais, para o nivelamento dos serviços. Mas eles são meras ferramentas de trabalho que podem ser compartilhadas, por simples questão de racionalidade, adequação, eficiência e economicidade. É isso apenas”[24].
O fato de as centrais eletrônicas de serviços compartilhados terem sido assumidas por associações de classe, disse o Sr. Ministro, não muda a natureza pública dos serviços prestados pelos oficiais de Registro de Imóveis por intermédio da plataforma dita compartilhada:
“Essas centrais poderiam estar sob a responsabilidade de associações de classe ou organizadas diretamente pelos próprios registradores. Isso pouco importa. O comando legal foi dirigido aos registradores imobiliários e nada impediria dessem cumprimento à determinação da lei por meio de uma associação de registradores” (idem, ibidem).
Ainda recentemente, o plenário do CNJ, no julgamento do PCA 0006072-32.2020.2.00.0000, o Conselheiro RICHARD PAE KIM deixou consignado, acerca da prestação de serviços por intermédio de entidades para-registrais, o seguinte:
“Com efeito, é fundamental destacar que as Centrais Eletrônicas de Registros de Imóveis, administradas por entidades de classes, não praticam atos típicos dos oficiais de registro de imóveis. As consultas eletrônicas realizadas pelas centrais não são serviços típicos de cartorários, mas serviços secundários, como por exemplo, coleta de requisições eletrônicas e direcionamento às serventias competentes, em substituição aos pedidos dos entes públicos e de usuários realizados no “balcão” do cartório.
(…)
Além disso, com a edição dos Provimentos CNJ nºs 89/2015 e 109/2021, os serviços prestados pelas centrais foram absorvidos pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – ONR (pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos), a quem incumbe a coordenação e o monitoramento das operações das centrais de serviços eletrônicos compartilhados, para garantir a interoperabilidade dos sistemas e a universalização do acesso às informações e aos serviços eletrônicos.
Efetivamente, as centrais de registros estaduais deverão integrar o ONR, que passará a prestar esse tipo de serviço de eletrônico. E no caso do Estado do Rio Grande do Sul, desde o dia 28.3.2022, todos os serviços prestados pela CRI/RS passaram a ser prestados pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – ONR[25].
Insista-se: o poder de fiscalização e atuação dos órgãos censórios (CGJs e CNJ) cingem-se às atividades próprias de notários e registradores. O SERP é ferramenta, instrumento posto a serviço dos notários e registradores, não um órgão autônomo. As atividades notariais e registrais não podem ser subdelegadas. Não é possível a delegação in concreto de atividades estatais, no caso de registradores, próprias e singulares, nos termos do art. 236 da CF/1988[26].
O STF debruçou-se sobre o tema ao reconhecer que os DETRANs poderiam exercer atividades próprias de registros públicos (no caso de registro de garantias mobiliárias). Nesse caso, não se tratava de subdelegação de ofício ou de função, mas a possibilidade de extinção de uma atividade desempenhada pelo RTD e a criação, por lei, de outro registro público:
“Não se consigna ser absoluta, no caso, a atividade discricionária do Parlamento nem se busca conferir ao legislador legitimidade para operar o total esvaziamento do instituto. Porém, da extinção, por meio de lei, da obrigatoriedade de registro de contrato específico em um cartório determinado não decorre tal situação. Em princípio, pode o legislador definir os atos jurídicos sujeitos a registro nas serventias extrajudiciais, em especial quando, após analisar o custo-benefício, verifica que a transcrição do título não traz segurança adicional suficiente ao ato para compensar a burocracia e os ônus impostos às partes sujeitas ao cumprimento da obrigação[27].
O impulso inicial que acabou redundando na MP 1.085/2021, depois convertida na Lei 14.382/2022, era o de constituir uma entidade registradora à imagem e semelhança dos padrões recomendados pela UNCITRAL[28]. Já assinalei que o SERP é “como uma flor de plástico enxertada num exuberante jardim tropical”[29] na medida em que se toma de empréstimo figuras afeiçoadas a sistemas jurídicos alienígenas e se busca enxertá-las na ordem jurídica pátria. O resultado é disforme e assistemático.
Conclusões
A Lei 14.382/2022 representou uma notória precipitação. Não se levou em consideração o caudal de iniciativas exitosas empreendidas no âmbito do CNJ e das Corregedorias Estaduais, avançando sobre um respeitável edifício institucional. Buscou-se substituir as bases tradicionais, subvertendo as matrizes do direito privado e, em especial, o direito notarial e registral brasileiros[30]. O resultado não foi eficaz e ficamos pelo meio do caminho, com os pés fincados em duas canoas. Teria sido mais fácil e útil encaminhar as discussões sobre a concepção do aparato mal ajambrado que afinal consumou-se na lei para a ponderada apreciação dos registradores imobiliários, que, durante todo o processo de discussões que antecederam a MP 1.085/2021 (e mesmo depois), emitiram sinais e indicaram as inconsistências que não puderam ser totalmente expungidas do texto legal.
Seja como for, habemos legem. E é preciso construir uma regulamentação racional que busque colocar o funcionamento do SERP em bom rumo sistemático.
Notas
[1] Assembleia de 16/4/2020 em que se aprovou o estatuto social do ONR bem como eleição dos membros de seus órgãos de gestão, administração e fiscalização.
[2] API (Application Programming Interface – Interface de Programação de Aplicação). São “mecanismos que permitem que dois componentes de software se comuniquem usando um conjunto de definições e protocolos”. A arquitetura da API é explicada em termos de cliente e servidor. A aplicação que envia a solicitação é chamada de cliente e a aplicação que envia a resposta é chamada de servidor. As definições são da Amazon. Acesso: https://aws.amazon.com/pt/what-is/api/.
[3] Provimento CNJ 100 de 26/5/2020, Min. Humberto Martins. Acesso: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3334.
[4] Calha aqui uma nótula crítica acerca de se colocar nas mãos do usuário a opção de se servir do SERP para solucionar problemas práticos relacionados com seus interesses. Não tem sentido que, buscando o registro de seu título, tenha o utente que peregrinar entre as várias especialidades – mesmo quando dependa de mais de uma delas nas hipóteses em que, por meio do próprio SERP, as memas possam solver o seu problema de modo rápido e eficiente. A situação é a mesma de um cidadão, decidindo deslocar-se para o centro da cidade, tenha que antes completar todo o arco da periferia. Não é racional. No fundo, todos sabemos, a infraestrutura foi pensada para outras finalidades, como a aventada (e não consagrada na lei) Central Nacional de Gravames (CNG), tantas vezes intentada no passado. V. JACOMINO. Sérgio. Agonia Central ou Anomia Registral? São Paulo: Observatório do Registro, 23/10/2021. Acesso: https://cartorios.org/2021/10/23/agonia-central-ou-anomia-registral/. Vide a defesa da CNG em ABELHA. André. CHALHUB, Melhim. VITALE. Olivar. Sistema Eletrônico de Registros Públicos… Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 25, nota. 18, passim.
[5] PP. 0003703-65.2020.2.00.0000, Minas Gerais, j. 19/6/2020, DJe 6/8/2020, voto do Ministro Dias Toffoli. Acesso: http://kollsys.org/p2e.
[6] O estatuto social do ONR foi objeto de registro no 1º Ofício de Notas, Registro Civil, Protesto, Títulos e Documentos e Pessoa Jurídica do Núcleo Bandeirante – DF sob o n. 3.850 em 20/5/2020.
[7] Vide a Portaria 326, de 18/7/2016 (DOU de 19/7, pp. 42-3), que constituiu o Grupo de Trabalho denominado “Rumos da Política Nacional de Regularização Fundiária” (GTRPNRF) no âmbito do Ministério das Cidades.
[8] CFJ – Conselho da Justiça Federal. Enunciado 144. Acesso: https://www.cjf.jus.br/enunciados/enunciado/235
[9] SIQUEIRA. Graciano Pinheiro. É o art. 44 do CC um elenco taxativo? – Opinião Legal. São Paulo: IRIB, 26/1/2017. Acesso: https://bit.ly/ONR-PJ.
[10] TAVARES. André Ramos. É inconstitucional a criação do ONR? – Opinião Jurídica. São Paulo: IRIB, 9/5/2017. Acesso: https://bit.ly/3n8QMTo.
[11] TORRES. Heleno Taveira. ONR – natureza jurídica e questões afins. Opinião Jurídica. São Paulo: IRIB, 14/12/2017. Acesso: https://bit.ly/3JL7jqx.
[12] CAMPILONGO. Celso Fernandes. A criação do ONR é legal? São Paulo: IRIB, 30/1/2017. Acesso: https://bit.ly/3G1MnJv
[13] PP 0002118-75.2020.2.00.0000, decisão de 6/4/2020, Min. HUMBERTO MARTINS. Acesso: http://kollsys.org/ow2.
[14] PP 0010562-97.2020.2.00.0000, dec. 10/8/2021, Dje 10/8/2021, Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA. Acesso: http://kollsys.org/qqh.
[15] Agravo no RE n.º 219.900-1-RS, j. 4/6/2002, Relatora Ministra ELLEN GRACIE.
[16] Remeto o leitor às considerações expendidas sobre o tema em JACOMINO. Sérgio Jacomino. Lei 14.382/2022. SERP e a função pública delegada. 31.8.2022. Acesso: https://bit.ly/3efoVzh. No texto há farta citação da melhor doutrina sobre o tema.
[17] BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 258, “e”. A mesma classificação se achava basicamente desenvolvida em BANDEIRA DE MELLO. Oswaldo Aranha. Princípios de Direito Público. Rio de Janeiro: Forense, 1974, vol. II, pp. 287 et seq. e 370.
[18] Processo CG 131.428/2012, São Paulo, decisão de 17/12/2012, Dje 19/12/2012, Des. José Renato Nalini. No bojo do dito processo foi baixado o Provimento CG 42/2012, de 17/12/2012, Dje da mesma data, Des. José Renato Nalini. Daí a regra consagrou-se nas Normas de Serviço da CGJSP: item 395, Cap. XX. No registro Civil: item 6.3.1 e 6.9.1. No CNJ: RCPN, Provimento 46/2015, de 16/6/2015, Dje 18/6/2015, art. 14. Min. Nancy Andrighi. Acesso: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/2509. No tabelionato de notas: Provimento 100/2020, de 26/5/2020, Dje 26/5/2020, Min. Humberto Martins. Acesso: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3334.
[19] JACOMINO. Sérgio. O CNJ, o ONR, o SREI e as Centrais de Cartórios. SP: Observatório do Registro, 13/9/2021, acesso: https://cartorios.org/2021/09/13/onr-e-cnj/.
[20] V. arts. 15 e 16 do Provimento 109 de 14/10/2020. Acesso: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3522.
[21] BANDEIRA DE MELLO. Oswaldo Aranha. Teoria dos Servidores Públicos. In RDP 1, jul./set. 1967. São Paulo: RT, 1967, p. 52, n. 28.
[22] Idem, loc. cit.
[23] Sob serem as plataformas instrumentos tecnológicos compartilhados, confiram-se: SRTDPJ: art. 3º do Provimento CNJ 48/2016 (https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/2511); CENPROT (art. 41-A da Lei 9.492/1997 e Provimento CNJ 87/2019 (https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3008); CRC: art. 1º Provimento CNJ 46/2015 (https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/2509) e SREI-ONR: art. 15 e ss. do Provimento 89/2019 (https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3131).
[24] PP 0003703-65.2020.2.00.0000, j. 19/6/2020, 67ª Sessão Virtual, Rel. Ministro Humberto Martins, http://bit.ly/3Gikm3w.
[25] PCA 0006072-32.2020.2.00.0000, Rio Grande do Sul, j. 14/10/2022, Dje 17/10/2022, rel. Cons. RICHARD PAE KIM.
[26] A atividade notarial e registral é função “cuja competência pública in concreto é de delegação obrigatória e de exercício privativo pelo particular”, como assinala ZOCKUN. Maurício. Regime Constitucional da Atividade Notarial e de Registro. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 73, n. 31. Questão importante é saber se uma lei pode criar, por analogado, “entidades registradoras”. A natureza estatal originária da atividade não se compagina com a assimilação das funções delegadas por entes privados (pessoas jurídicas instituídas nos termos do art. 44 do CC).
[27] ADI 4.227-DF, j. 21/10/2015, DJ 31/3/2016, rel. Ministro Marco Aurélio. Anteriormente, no mesmo sentido: ADI 4.333 e RE 611.639, com repercussão geral reconhecida.
[28] A publicação da Lei 14.382/2022, portanto, representa importante movimento do país em direção aos padrões internacionais, sendo um dos primeiros, na América Latina, a adotar os princípios registrais decorrentes da Lei Modelo da ONU, de 2016. Essa inovação certamente conferirá ao país melhoria na percepção do ambiente de negócios e no acesso ao crédito. SILVA. Fábio Rocha Pinto e Silva. In ABELHA. André. CHALHUB. Melhim. VITALE. Olivar, org. Sistema Eletrônico de Registros Públicos. São Paulo: Forense, 2022, 9.
[29] JACOMINO. Sérgio. Extratos, títulos e outras notícias – Pequenas digressões acerca da reforma da LRP (Lei 14.382/22). 1/7/2022, Migalhas. Acesso: https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-notariais-e-registrais/368957/extratos-titulos-e-outras-noticias
[30] Para o leitor interessado indico a série de artigos críticos que veiculei no site Migalhas Jurídicas. Acesso: https://www.migalhas.com.br/autor/sergio-jacomino. Neste recanto da internet, o leitor encontrará elementos para uma reflexão que deveria ser feita antes da consumação da regulação desse enguiço legislativo.