É com imensa alegria que hoje tomei conhecimento de uma importante decisão que tenho a honra de compartilhar com cada um de vocês.
A duras penas vimos travando uma batalha hercúlea ao longo de muitos anos contra as iniciativas da Receita Federal do Brasil que originalmente ambicionava instituir um verdadeiro sistema de registro de imóveis eletrônico a cargo de uma secretaria do Executivo Federal, com base no Decreto 8.764/2016.
Após muitas discussões, de inúmeras idas e vindas, a operacionalização do sistema SINTER foi consubstanciada no seu Manual Operacional, contra o qual o IRIB investiu todas as suas energias, buscando revelar suas inconsistências e fragilidades, indicando inúmeros pontos em que havia clara afronta à Lei. O Manual representava, de fato, um modelo que reputávamos descolado da tradição jurídica brasileira e que era percebido por nós, Diretoria do IRIB, como dura investida contra a própria natureza do Registro de Imóveis no Brasil.
Não é uma guerra que se encerra, certamente. Outras e duras batalhas virão. O que finda, com esta histórica decisão, que honra sobremaneira seu prolator, é uma etapa que há de nos levar, necessariamente, a um novo patamar: a necessidade de rediscussão do Manual Operacional do SINTER, adequando-o à legislação superveniente, especialmente a Lei 13.465/2017e o Provimento CNJ 89/2019, que regulamentou o SREI – Registro de Imóveis eletrônico e o ONR – Operador Nacional do Registro de Imóveis eletrônico.
Desnecessário ressaltar que essa era, exatamente, a postulação do IRIB, desde o início. Muitos dos Srs. e das Sras. foram testemunhas do desgaste que tudo isso gerou e ainda gera no seio da nossa especialidade.
Arrojamo-nos no combate a iniciativas que nos pareciam sombreadas por uma duvidosa legalidade – como a criação do próprio Registro Eletrônico, previsto na Lei 11.977/2009, a cargo e no bojo de uma Secretaria do Executivo Federal, com a previsão de envio de dados pessoais e patrimoniais estruturados dos cidadãos para centrais estaduais.
Essas iniciativas sempre foram percebidas por nós como afronta a direitos dos titulares inscritos, ferindo gravemente dispositivos da Lei de Registros Públicos e Lei dos Notários e Registradores. No fundo, tratava-se de compartilhamento de dados de caráter privado, protegidos por Lei, gerados pelos cartórios e albergados na RFB, ali mantidos e cobertos pelo manto do sigilo fiscal. O Decreto do SINTER jamais previu o envio desses dados, por interpostas pessoas – empresas/associações/entidades privadas – aos órgãos da Receita Federal.
De qualquer forma, penso que lutamos o bom combate e o CNJ acaba de confirmar e prestigiar essa reta orientação.
Agora teremos a chance de nos sentarmos à mesa com a Receita Federal do Brasil, reabrindo a rodada de discussões por intermédio de um interlocutor qualificado e que pode mudar a história do RI no Brasil. Falo do ONR – Operador Nacional do Registro de Imóveis do Brasil, organismo criado por lei e fiscalizado diretamente pelo CNJ.
Os interesses legítimos da RFB
Reiteramos que os interesses da RFB são legítimos, sempre o reconhecemos. A interconexão entre cadastro e registro é uma evidente necessidade da sociedade brasileira, e nós, registradores imobiliários, nunca nos forramos ao desafio. Estamos prontos para a honrosa missão de construir essa infraestrutura, firmando um protocolo de cooperação recíproca com o órgão da administração pública federal.
A todos aqueles que nos apoiaram nessa batalha heroica, quase solitária, meu muito obrigado. Aos demais, que estiveram do outro lado, peço compreensão e colaboração. Está em causa a construção do nosso destino. Ao Presidente Flauzilino A. dos Santos, a quem está confiada a direção do ONR, peço sabedoria e discernimento.
Penso que, pouco a pouco, vamos honrando, um a um, os compromissos assumidos na campanha à presidência do IRIB. O Instituto sempre lutou pela defesa institucional da atividade e dos registradores imobiliários de todo o Brasil. O IRIB cumpre uma missão histórica de promover o ONR e dar à luz um organismo que pode forjar a estrada rumo ao nosso futuro.
Algo acontece agora. Você está preparado?
As portas estão abertas para o entendimento. Bem haja!
O Projeto SINTER, coordenado pela Receita Federal do Brasil, com base no Decreto Federal 8.764, de 10/5/2016, segue os trabalhos de discussão dos detalhes técnicos para implantação de seu Sistema de Registro de Imóveis eletrônico.
O modelo é reputado como redundante e concorrente com o sistema registral pátrio, avaliado como inconstitucional e contrário aos interesses dos registradores imobiliários brasileiros e do próprio sistema registral nacional. A coleção e o apostilamento de todo o material concernente ao Projeto SINTER o leitor pode encontrar aqui.
No último dia 2 de agosto, no transcurso da reunião de discussões do Manual Operacional (versão 0.3) do SINTER, o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, por seus representantes, pleiteou o sobrestamento das discussões tendo por fundamento o advento da Lei 13.465/2017 que, no § 7º do art. 76, previu a vinculação do SINTER ao SREI – Sistema de Registro de Imóveis eletrônico.
Segundo dita lei, o SREI será implementado e operado, em âmbito nacional, pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR), tudo dependente ainda de regulamentação. E segue:
Tendo em vista que a lei vinculou o acesso aos dados registrais de interesse da Administração e do SINTER ao SREI, devendo este ser implementado e operado pelo ONR com regulamentação pela Corregedoria Nacional do Conselho Nacional de Justiça, entendemos que as discussões relativas ao Manual Operacional do SINTER, no que tange ao Registro de Imóveis, devem ser suspensas até que se efetive o sistema previsto em lei.
Ainda segundo o documento, a solução teria sido aventada na reunião preliminar do dia 22/6/2017, realizada na sede da SRF, com expresso assentimento do Coordenador Geral da Gestão de Cadastros – Cocad. Na ocasião, discutiu-se a constituição de uma base de dados compartilhada entre o SINTER e os registradores, sob a custódia e gestão do ONR.
Concluiu-se com a sugestão de sobrestamento das discussões acerca do Manual Operacional, no que diz respeito especificamente ao Registro de Imóveis, no aguardo da regulamentação da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça, a quem cabe regulamentar o SREI e o ONR.
Sistema paralelo e desconhecido da Lei
Entendemos que a regulamentação do Registro de Imóveis eletrônico há de ser do Poder Judiciário. Nos termos da lei, o órgão regulador e fiscalizador do SREI (e do ONR) é a Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça, nos termos do § 4º do referido art. 76.
A própria AMB – Associação de Magistrados Brasileiros, veiculou parecer do Prof. Dr. André Ramos Tavares em que aponta vício insanável de inconstitucionalidade do referido Decreto Federal 8.764, de 10/5/2016. Segundo o professor, o referido diploma “não trata, verdadeiramente, do sistema legal ao qual se refere formalmente, posto que este último (constante da Lei 11.977 /09) deve ser elaborado e gerido pelos próprios serviços de registros públicos e está autorizado a funcionar sob premissas diversas”. E concluiu:
Logo, o Decreto institui um sistema paralelo e desconhecido da Lei. A referência à Lei é irreal. Nessa mesma linha, realiza-se certo mimetismo com a redação de dispositivos legais para causar algum conforto visual, sendo certo que o objetivo é a confusão conceitual e o alargamento de poderes a entidade que não os pode deter legitimamente, não na forma, intensidade e finalidades construídas pela engenharia do referido Decreto. (Consulta sobre o Decreto Presidencial n. 8.764/2016 – legitimidade e adequação ao sistema jurídico constitucional).
Próximos passos
A próxima reunião está agendada para os dias 12 e 13 de setembro de 2017 na Receita
Federal. O mais importante, do ponto de vista do IRIB, é a apreciação de sobrestamento dos trabalhos de elaboração do Manual Operacional relativamente ao Registro de Imóveis. Confira o temário:
Análise e debate sobre questões técnicas que devem ser abordadas nos Manuais Operacionais do Sinter.
Análise dos encaminhamentos da última reunião do Comitê.
Análise do pedido de sobrestamento dos trabalhos de elaboração do Manual Operacional relacionado ao Registro de Imóveis.
Aprovação da versão 1.0 dos Manuais Operacionais do Sinter.
A entrevista abaixo foi dada à jornalista Belisa Frangione, da ARPEN-SP, cujo extrato serviu para a edição da Revista da AnoregSP Cartórios com você (ed. 6, 2017). O texto não foi publicado na íntegra em virtude de decisão editorial. Publico-a aqui, para conhecimento da comunidade de registradores (SJ).
O senhor acompanhou a elaboração do Decreto nº 8.764, de 10 de maio de 2016?
Não, embora tenha sido a primeira pessoa a ser contatada pelos técnicos da Receita Federal do Brasil numa abordagem preliminar na prospecção da matéria. Desde o início das discussões, posicionamo-nos contra a iniciativa do Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais – SINTER, tal e como vinha proposta, por entender que seus objetivos essenciais colidiam com a orientação que se fez vencedora na academia e nos meios corporativos de que os cadastros imobiliários e o registro de direitos são instituições que se distinguem claramente. Há farta literatura que justifica a coordenação entre essas instituições, mas não a absorção de atribuições de uma pela outra. Parece que é justamente isso o que se desenha com o advento do Decreto 8.764/2016.
Quais os riscos que o SINTER pode representar ao registro de propriedade no Brasil?
Tive ocasião de indicar, num texto crítico[1], quais são os riscos que o projeto representa para o Registro de Imóveis no Brasil. Em síntese apertadíssima diria que se anuncia um “contubérnio” entre cadastro e registro e essa confusão mais prejudica do que ajuda a gestão territorial e o fomento dos negócios jurídico-imobiliários.
Em que medida o sistema registral será afetado?
Partindo-se do pressuposto de que cadastro é cadastro e registro é registro, o Decreto se inclina para a formação de uma base de dados redundante e concorrente, estruturada à margem do próprio Registro de Imóveis e que é apresentada como fonte fidedigna para revelar a situação jurídica dos imóveis. É o que se lê claramente no documento “Crescimento, Produtividade e Desburocratização”, produzido pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Eis os objetivos, na visão do Governo:
Implementar o Sinter, que contém um cadastro nacional de imóveis e de títulos e documentos, integrado com cartórios de registros e de uso compartilhado por diversos órgãos da administração pública.
Reduz o custo para a administração pública e setor privado na obtenção de informações seguras sobre a propriedade de bens imóveis, móveis e títulos e documentos.
Melhora o registro da regularização fundiária; aumento da segurança jurídica da propriedade; aumento da proteção do crédito público e crédito imobiliário, contribuindo para a redução do spread bancário [2].
Pode-se perguntar: o que há de significar o “cadastro Nacional de imóveis e de títulos e documentos”? Cadastro imobiliário (que se não confunde com Registro de Imóveis) entende-se; mas “cadastro de títulos e documentos”? O RTD entra no Decreto como Pilatos no credo. Depois, o que se deve entender por redução de custos de informação para o setor privado? O SINTER vai se encarregar de prover “informações seguras sobre a propriedade de bens imóveis, móveis e títulos e documentos”? Vai expedir certidões? Instaura-se uma concorrência entre publicidade registral e cadastral – tal e como previsto no conjunto representado pelos Decretos 8.764, 8.777 e 8.789, de 2016?
Seja como for, ainda é cedo para saber exatamente como essa infraestrutura vai funcionar.
Penso que devemos contribuir para que o sistema seja funcional, atendendo aos objetivos essenciais do governo e que se não desnature o sistema de publicidade registral, que atende a finalidades muito diversas das esboçadas no projeto já no seu lançamento.
Os registradores estão preparados para as mudanças?
As mudanças somente serão perfeitamente compreendidas quando for baixado o “manual operacional” previsto no decreto do SINTER. O decreto, no que diz respeito à interação entre a Receita Federal e os Registros Públicos é uma caixa preta. A ambiguidade se insinua no articulado regulamentar. Basta aludir ao misterioso “fluxo dinâmico de dados jurídicos produzidos pelos serviços de registros públicos” (art. 1º do Decreto 8.764/2016) para se ter uma ideia das dificuldades que poderemos enfrentar. Fluxo dinâmico será intercâmbio em tempo real? Parece que sim, nos termos do § 1º do art. 5º do Decreto. As informações “deverão ser atualizadas a cada ato registral”, como está grafado. Seremos um ramal da RF? O Comitê Gestor poderá exigir que os registradores entreguem informações e dados que nem mesmo a Lei nº 6.015/1973 exigiu (v. § 3º do art. 5º cc. art. 13). Além disso, o decreto previu que as informações a serem providas pelos Registros Públicos do país à RF sejam constituídas de “documentos nato digitais estruturados que identifiquem a situação jurídica do imóvel, do título ou do documento registrado, na forma estabelecida pelo Manual Operacional” (art. 5º). Isto significa, simplesmente, que todas as informações do RI deverão ser depuradas e “qualificadas”, no prazo definido pela própria RF, lavrando-se um documento (certidão) o que representará um ônus expressivo para os próprios cartórios. Imagine consubstanciar a situação jurídica de centenas de milhares de imóveis, analisando milhões de atos praticados em cada matrícula desde 1976…
Como a população pode compreender essas alterações?
Penso que a população seguirá servindo-se dos cartórios para realização de seus negócios. O problema é sistêmico. A redundância é sempre ruinosa para os sistemas. Não vislumbro como a população possa ser prejudicada pela concorrência do SINTER. Nem beneficiada diretamente.
Quem será diretamente responsável pela segurança das informações e como isso será possível?
Os registradores tradicionalmente sempre foram os responsáveis pela guarda e proteção dos dados (livros, fichas, papéis, microfilmes, etc.). É o que rezam os artigos 22 e seguintes da Lei nº 6.015/1973 combinados com o artigo 46 da Lei nº 8.935/1994. Este último artigo dispõe que os “livros, fichas, documentos, papéis, microfilmes e sistemas de computação deverão permanecer sempre sob a guarda e responsabilidade do titular de serviço notarial ou de registro, que zelará por sua ordem, segurança e conservação”. No fundo, a preservação do acervo nos cartórios, nos dias que correm, é fato que ganha uma relevância especial: proteção à privacidade. Há uma abordagem muito bem fundamentada do desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo Luís Paulo Aliende Ribeiro. Vale a pena a leitura, pela atualidade de suas conclusões [3].
Qual a relação do SINTER com o combate à corrupção?
O combate à corrupção parece ser a bandeira sob a qual a sociedade brasileira se aglutina. Toda iniciativa tendente ao combate à corrupção e à lavagem de dinheiro deve ser prestigiada e apoiada. Contudo, esse impulso saneador não há de servir para justificar que as próprias instituições sejam abaladas. É preciso ir devagar com o andor. A interconexão do Registro com o Cadastro é necessária e isso é incontornável. Eu próprio já me manifestei nesse sentido. Contudo, o modelo proposto representa mais do que uma infraestrutura de inter-relacionamento; na verdade é fusão, intercâmbio “dinâmico” entre o registro e a Receita Federal, e isto não é expressão de um modelo proposto pelos registradores.
Como ocorrerá a cessão desses dados por parte dos cartórios?
Compulsoriamente (§ 4º do art. 5º do Decreto 8.764/2016). Note que todos os demais órgãos ou instituições que participarão do projeto SINTER poderão aderir por meio de convênios. Além disso, os cartórios deverão prover todas as informações estruturadas e “atualizadas a cada ato registral” e enviadas ao SINTER pela internet, no prazo estabelecido pelo Manual Operacional. O prazo de carência para o início do envio das informações será de um ano, contado da data de publicação da primeira versão do tal Manual. Como se vê, estaremos à mercê do que dispuser o “Manual Operacional”.
Afinal, o Projeto SINTER é bom ou é ruim para o país?
Esta pergunta é difícil de responder. O que posso assegurar é que, já na condição de presidente eleito do IRIB, buscarei dar todo o apoio à iniciativa do Governo Federal, corrigindo os rumos sistemáticos que já se podem perceber – inclusive nas declarações das autoridades presentes no lançamento das medidas econômicas do Governo, feitas no dia 15 de dezembro.
O país precisa construir uma sólida ponte entre o Registro de Direitos e o Cadastro. Vamos discutir com o governo como isso pode se dar sem que percamos em segurança jurídica e ganhemos em termos de precisão e agilidade necessários à racional gestão territorial.
Notas
[1] V. JACOMINO. Sérgio. O SINTER e os irmãos siameses da gestão territorial… Revista de Direito Imobiliário. Vol. 81, p. 289-313. São Paulo: RT, jul. – dez 2016.
[2] V. íntegra aqui: https://goo.gl/Bd6rZJ. Acesso em 16.12.2016. [NE: o Google desativou o mecanismo e o link se perdeu.] Sugiro consultar: → Crescimento, Produtividade e Desburocratização. PPT elaborado pelo Ministério da Fazenda e Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, datado de 15/12/2016. Este documento foi veiculado no site do Planalto e anunciado pelo Governo Federal no bojo de medidas para estimular o desenvolvimento econômico do Brasil.
[3] O tema da preservação e proteção de dados de caráter pessoal é atualíssimo. Deixo indicado, de passagem, que o decreto colide com o disposto nos incisos II e III do art. 3º e no art. 11 da Lei n. 12.965, de 23 de abril de 2014. Sobre o tema do aparente binômio tensivo – publicidade registral versus privacidade: RIBEIRO. Luís Paulo Aliende. Publicidade registral e direitos da personalidade. In Revista de Direito Imobiliário n. 59, jan./jul. 2005. V. tb. DIP. Ricardo. Base de dados, registro informático e o acesso à informação registral versus direito à privacidade. In Revista de Direito Imobiliário n. 63, jul./dez de 2007.
SÉRGIO JACOMINO, Registrador Imobiliário em São Paulo, Capital. Presidente eleito do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil para o biênio 2017/2018. Presidente da ABDRI – Academia Brasileira de Direito Registral Imobiliário. Doutor em Direito Civil pela UNESP – Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho. Especialista em Direito Registral pela Universidade de Córdoba, Espanha. Membro honorário do CENOR – Centro de Estudos Notariais e Registrais da Universidade de Coimbra.
Este grupo de decretos forma um plexo significativo e devem ser tomados como um novo paradigma do Registro de Imóveis brasileiro.
Não será possível detalhar as razões pelas quais se formou este diagnóstico. É nosso dever, contudo, apresentar a todos os registradores brasileiros um quadro crítico relativamente ao tema do Registro Eletrônico e de como esse tema foi conduzido até aqui pelo Instituto.
A captura do Registro de Imóveis
Como todos sabem, deu-se a captura do Registro Eletrônico pelo Poder Executivo federal. Sem que se promovesse uma ampla consulta ou audiência pública envolvendo os principais protagonistas, que são os próprios registradores imobiliários brasileiros, o Decreto do SINTER foi baixado depois de um breve período em que o projeto original foi discutido e sucessivamente modificado em razão de críticas que recebeu desde o início.
O IRIB alinhou-se à Receita Federal desde a primeira hora. Elegeu o SINTER como a via oblíqua, lateral, para a regulação do Registro Eletrônico no país, declarando-se frontalmente contrário à regulamentação da Lei 11.977/2009 pelo Poder Judiciário.
O desenho da democracia totalitária
O olho que tudo vê – Big Brother
Convidado a participar do 1º Seminário Nacional da Rede de Gestão Integrada de Informações Territoriais (Brasília – dias 7 a 9 de outubro de 2013), fui um crítico do projeto, como se pode ver no texto “O SINTER e o desenho da democracia totalitária” de 16.10.2013 enviado aos organizadores do Seminário e aos registradores.
Logo em seguida, entre os dias 28 e 29 de novembro de 2013, realizou-se, no Rio de Janeiro, o VIII Seminário Luso-Brasileiro-Espanhol de Direito Registral Imobiliário, ocasião em que, debruçado sobre a minuta do decreto regulamentar do Executivo, de 18/11/2013, encetamos críticas à redação defectiva do regulamento, apontando, mas também a nossa preocupação com os rumos das discussões. O núcleo das críticas foi o art. 8º e seguintes da minuta, que representava, na prática, a criação de uma instância superior e supervisora da atividade registral. Tratava-se da criação de um super registro ao qual se subordinariam todos os registradores, convertendo-os em meros amanuenses laborando em etapas intermediárias do processo de registro.
Mais adiante, tendo sido aperfeiçoada a redação, agora debruçando-me sobre a minuta de 6/2/2014, enviei um alerta para os colegas registradores: SINTER – um sequestro de dados, datado de 7/2/2014. Nele deixava assentado que uma ampla discussão seria necessária entre todos os registradores: “se este modelo for sufragado pela categoria de registradores, sujeito-me, com críticas. Mas que não se consume uma mudança tão substancial sem ao menos uma ampla discussão da categoria!”. Dali a alguns dias retornaria ao mesmo tema, conclamando os registradores a uma reflexão sobre a tal minuta: “causa-me espécie que este tema esteja tão mal discutido entre nós” (Sequestro de dados – bis).
Os registradores dizem: “não”!
No mesmo diapasão manifestou-se Flauzilino Araújo dos Santos: “como presidente da ARISP, participei de duas reuniões em Brasília, e minha posição foi e é contrária à remessa de dados para formação de outros ambientes para prestação de informações registrais. Não é um sentir isolado e pessoal do presidente, mas a Diretoria da ARISP entende que esse tema deve, primeiramente, passar por ampla discussão com toda a classe de registradores” (Comunicado 2/2014, de 14/2/2014).
A crítica mais contundente viria, contudo, com a publicação da Carta de São Paulo, tirada na assembleia de registradores, reunidos no dia 15/2/2014 na cidade de Campinas. Depois de um longo arrazoado, os colegas declararam discordância quanto ao encaminhamento das discussões travadas no âmbito do GT-SINTER, desaprovando os termos da minuta de decreto e postulando a convocação de um fórum nacional de registro de imóveis que envolvesse todos os registradores, suas entidades representativas, autoridades do Judiciário, do Executivo e do Legislativo e a sociedade civil. Esse fórum jamais se realizou.(Carta de Campinas – 15/2/2014).
A competência regulamentar é do Judiciário
Por fim, em 2/4/2014, o registrador Emanuel Costa Santos tocaria na ferida ao alertar que a competência para regulamentar a Lei 11.977/2009 era do Poder Judiciário, não do Executivo federal. (SINTER: a Federação, o Judiciário e os Registros Públicos). Aderimos à tese que desbordava aspecto não enfrentado em aulas e debates proferidos na EPM – Escola Paulista da Magistratura, ocasião em que sustentava a mesma posição (cf. Ata nº 04 – 26.10.2012). A tese da competência judiciária seria afinal consubstanciada no artigo Registro de Imóveis Eletrônico – Competência Regulamentar do Poder Judiciário (DIP. Ricardo et al. Registros Públicos e Notas – Conselho Nacional de Justiça: Atos Normativos Apontados Gestão Min. Nancy Andrighi. São Paulo: Quinta Editorial, 2015, p. 27).
O que poderia ter sido feito e não foi?
O Instituto seduziu-se pelo convite de uma Secretaria de Estado e acabou fazendo tábula rasa de nossas advertências e do comando legal incutido na redação do art. 37 da Lei 11.977/2009 que previu que os próprios serviços de registros públicos – e não o Executivo! – instituiriam o sistema de registro eletrônico.
É sempre bom bater na tecla: a responsabilidade de instituir o Registro Eletrônico havia sido cometida a nós e a sua regulamentação pelo Judiciário.
Por que não se guerreou a iniciativa governamental de carrear para o âmago da administração pública os dados registrais?
Qual resposta efetiva foi dada às nossas críticas – entre outras, de que caberia a nós, registradores, a tarefa de instituir o RE e ao Poder Judiciário a missão de regulamentar o Registro Eletrônico?
O IRIB abraçou a proposta do Governo Federal cuja defesa entusiasmada figurou no Comunicado IRIB de 19.5.2014. Neste documento, após várias críticas, acabaram por ser assimiladas várias de nossas restrições, mas o então presidente acabou manifestando o seu apoio ao projeto SINTER: “São visíveis os avanços resultantes da nossa intervenção. A Receita Federal do Brasil acatou nossos pleitos e hoje temos uma minuta de Decreto-Lei [sic] que – se aprovada na forma como está – representa um avanço para o Registro de Imóveis brasileiro. (Comunicado de 19.5.2014).
Ato culminante dessa escalada foi a ereção do SINTER como lema da campanha eleitoral da última gestão (Irib – chapa – propostas 2015-2016).
Conclusões
Nós criticamos leal, direta, convictamente, a iniciativa política das gestões anteriores.
Reconhecemos, por outro lado, a dificuldade para se posicionar criticamente em face das investidas governamentais. Isso não exime a liderança, contudo, da responsabilidade de ter conduzido esse assunto de maneira tão imperita e imprudente.
A estruturação dos dados, para formação de um Registro de Imóveis Eletrônico, talvez se torne possível pela via compulsória do decreto que regulamentou a Lei 11.977/2009. Não deixa de ser um triste paradoxo o fato de que a criação do Registro de Imóveis Eletrônico, a nós confiado, talvez se concretize por órgão exógeno à função registral.
Não podemos permitir. Não haveremos de fracassar neste desafio. Somos uma corporação respeitável. A nós foi conferida, pela lei, a tarefa de dar consistência e concretude ao Registro de Imóveis Eletrônico. Não podemos deixar vago um espaço que está sendo ocupado pelo Executivo Federal.
Algumas linhas sobre a informatização do Registro Imobiliário. 1996. Sérgio Jacomino, Kioitsi Chicuta e Ary José de Lima. Trabalho apresentado no transcurso do XXIII Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis realizado na cidade de Fortaleza, Ceará, 1996.
Registro Eletrônico: a nova fronteira do Registro Público Imobiliário. 2010. Sérgio Jacomino. Parecer sobre o anteprojeto de regulamentação encaminhado pelo Ministério da Justiça. Sugestões colhidas na reunião de Diretoria do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil. Maio de 2010.
Registro de imóveis eletrônico – uma reflexão tardia? 2016. Flauzilino Araújo dos Santos. O Registro de Imóveis eletrônico é uma realidade presente no Brasil. Em que medida o sistema registral será afetado? Os registradores estão preparados para as mudanças? Uma reflexão sobre o desenvolvimento de novas tecnologias aplicadas ao Registro de Imóveis brasileiro.
Dez anos depois, o desfecho permite aferir o que aqui se sustentava.
A regulamentação do Registro Eletrônico não se fez pela via do decreto do Executivo. Fez-se onde dizíamos que devia fazer-se: a Lei 13.465/2017 criou o Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico — entidade dos próprios registradores —, o Conselho Nacional de Justiça regulamentou o SREI e a Lei 14.382/2022 instituiu o Sistema Eletrônico dos Registros Públicos. O paradoxo que temíamos no fecho deste texto — o de que a criação do Registro Eletrônico, a nós confiada por lei, se concretizasse por órgão exógeno à função registral — não se consumou. A competência regulamentar do Judiciário e a titularidade registral do sistema prevaleceram.
O SINTER, por seu turno, encontrou afinal a sua medida. Reformulado pelo Decreto 11.208/2022, foi convertido em instrumento nitidamente cadastral e tributário pela Lei Complementar 214/2025, que regulamentou a reforma da tributação sobre o consumo. Nela, o Cadastro Imobiliário Brasileiro passou a integrar o SINTER, e os imóveis urbanos e rurais devem nele inscrever-se (art. 265), servindo o cadastro de base à apuração do valor de referência dos bens (art. 256). Em agosto de 2025, a Instrução Normativa RFB 2.275 determinou aos serviços notariais e de registro a integração ao SINTER e a adoção do CIB como identificador único dos imóveis.
É o que sempre dissemos: o SINTER é cadastro, e cadastro fiscal. Não era, e não podia ser, o continente normativo do Registro de Imóveis eletrônico. Aquilo a que nos opúnhamos não era a integração de dados — necessária e legítima —, mas a subsunção do registro público à administração tributária, a conversão do registrador em amanuense de etapa intermediária de um processo alheio.
Registre-se, contudo, que a preocupação manifestada em 2014 sob o título “SINTER — um sequestro de dados” não se dissipou por inteiro. A administração tributária passa a dispor de acesso permanente a informações de titularidade, localização, área, uso e valor dos imóveis, e o descumprimento das obrigações de compartilhamento é comunicado ao Conselho Nacional de Justiça. A diferença — e ela é decisiva — está em que esse fluxo se dá agora a partir de um sistema registral concebido, mantido e regulamentado no âmbito próprio da função, e não como delegação de uma competência que a lei jamais retirou dos registradores.
Mantemos o texto tal como escrito em 4 de novembro de 2016, com a aspereza da hora. Servirá de registro de um debate que, afinal, se resolveu bem.
O advento do Decreto 8.764, de 10/5/2016, ao instituir o Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais – SINTER, regulamentando o disposto no art. 41 da Lei nº 11.977, de 7/7/2009, dividiu as opiniões e suscitou apaixonadas discussões.
O SINTER deu curso a controvérsias tornadas crônicas a respeito das funções e atribuições de instituições tão próprias, específicas, singulares, como o são o cadastro e o registro de direitos. Parece que o velho problema novamente se apresenta, agora de modo agudo.
O Decreto 8.764, de 10/5/2016, é um diploma serôdio. Em má hora veio baralhar os conceitos que definem as duas instituições que se inter-relacionam na gestão territorial e na publicidade de situações jurídicas. A peça regulamentar pretende alçar-se à condição de referência na instituição de normas gerais para criação e modelagem de um cadastro técnico multifinalitário de áreas urbanas. Pretende tornar-se padrão na formação da base de dados, de caráter nacional, do Registro de Imóveis brasileiro.
Nesse sentido, revela-se um instrumento inadequado. A via eleita não é própria (decreto), os órgãos públicos integrantes do SINTER não se sujeitam a suas regras de modo compulsório, como seria esperável caso fossem estabelecidas por lei. As entidades e órgãos integrantes do sistema poderão aderir (ou não) mediante celebração de convênios (inc. IV do art. 3º c/c inc. III do art. 4º c/c § 4º do art. 10). A compulsoriedade revela-se e colhe, única e tão somente, os Registros Públicos brasileiros, que às suas regras deverão se sujeitar, sob pena de responsabilidade administrativa (§ 4º do art. 5º).
Quando o acessório se torna o principal
O Decreto do SINTER não se apresenta como um instrumento capaz de realizar com eficiência a gestão territorial, como se propagandeou. Os objetivos que o inspiraram parecem ser outros, mais amplos. Não estamos diante do estabelecimento de regras gerais acerca de cadastros técnicos imobiliários multifinalitários que deveriam ser organizados, geridos, mantidos e atualizados no âmbito das administrações públicas municipais e estaduais, na consecução de seus interesses peculiares – a exemplo do que ocorre com o CNIR – Cadastro Nacional de Imóveis Rurais. No máximo, o sistema constituiu um mecanismo de acesso a informações de caráter pessoal e patrimonial, confiadas tradicionalmente aos Registros Públicos brasileiros, erigindo um sistema homólogo, especular, a emular estruturas e finalidades próprias do Registro de Direitos, impondo atribuições, encargos e responsabilidades que extrapolam as bitolas regulamentares, invadindo atribuições do Poder Judiciário, imiscuindo-se em questões a ele afetas, como se verá.
O Decreto 8.764/2016 coordena-se com outro, baixado na mesma data, que instituiu a Política de Dados Abertos do Poder Executivo federal. O concurso dos dois diplomas regulamentares abre as portas para o acesso às informações registrais, mantidas sob a guarda e custódia dos Registros Públicos, garantindo o seu escrutínio pelos órgãos da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, escancarando-as a todo e qualquer interessado, seja ele uma entidade pública ou mesmo privada.
Leia a íntegra do artigo publicado na Revista de Direito Imobiliário n. 81
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