A redação da MP 1.085/21 é bastante confusa e mesmo defectiva em vários pontos. Por dever de ofício, os registradores devem buscar haurir da reforma um sentido de sistema que o exegeta lamentavelmente não encontra. Entretanto, isso não nos escusa de buscar o melhor sentido que a Medida pode revelar. Afinal, “cumpre atribuir ao texto um sentido tal que resulte haver a lei regulado a espécie a favor e não em prejuízo de quem ela evidentemente visa a proteger”1.
Nesta primeira nótula de estudos, buscamos compreender o que nos revela a lei na combinação dos artigos 9º, 188, 205 e 206-A da Lei de Registros Públicos, todos alterados pela recente Medida Provisória 1.085/21.
Vamos nos achegar a eles com alguma reflexão vestibular.
A série de estudos acerca das propostas de reforma da Lei 6.015/1973 vem sendo publicada neste portal à medida que as análises, feitas por diretores do IRIB, vêm a lume.
Para acompanhar a sucessão de notas críticas, acesse o índice geral abaixo.
[Art. 181-A, § 1°, inciso I] – Protocolo para-registral. Flauzilino Araújo dos Santos e Sérgio Jacomino.
PROPOSTA: I – Protocolo eletrônico de títulos;
JUSTIFICATIVA: Serviço básico do SREI. Porta eletrônica única, em âmbito nacional, para os usuários que visam a remessa de títulos exclusivamente ao registro imobiliário. Facilitação para os todos os usuários, mas muito especialmente aos corporativos e institucionais
PROPOSTA DO IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.
Protocolo eletrônico de títulos – crítica à expressão
O acesso ao SREI deverá ser feito em caráter universal, aberto a todas as pessoas públicas e privadas, constituindo infração à isonomia constitucional privilegiar usuários corporativos e institucionais, visto que, por princípio constitucional, todos são iguais perante o serviço público (Princípio da igualdade dos usuários perante o serviço público).
O próprio nomem iuris do serviço – Protocolo Eletrônico de Títulos – é inadequado porque dá ao apresentante a falsa ideia de que seu título foi protocolado no Livro 1 de Protocolo do Registro de Imóveis (art. 174 e art. 182 da LRP). Somente o protocolo do título investe o interessado nos direitos decorrentes da prenotação – prioridade do título e preferência dos direitos reais (art. 186 da LRP), produzindo, desde logo, os efeitos de eficácia e oponibilidade dos direitos sucessivamente inscritos (artigos 1.246 e 1.493 do Código Civil c.c. art. 54 da Lei 13.097/2015). Sem o ato próprio, a cargo de cada registrador imobiliário, não se produzem os potentes efeitos jurídicos da prenotação do título e de eficácia dos direitos, mas apenas seu encaminhamento eletrônico.
Em suma, o “protocolo” de um título, feito mediante seu lançamento no Livro 1 – Protocolo, gera, ipso facto, efeitos jurídicos formais e materiais (art. 182 e seguintes da LRP). Nos termos do art. 1.246 do Código Civil, a data do registro retroage à data do protocolo do título, mesmo que o registro seja efetivamente praticado dias depois. É atribuição própria do Registrador, inerente ao processo de registro, que não pode jamais ser deslocada para entidades para-registrais.
O eventual deslocamento dessa atribuição própria para o SAEC gerará inesperados problemas: a quem caberá a responsabilidade pela quebra de eventual cadeia sucessiva de prenotações – que podem ser feitas remota ou localmente – gerando prejuízos ao apresentante? Problemas de sistema são comuns – a quem atribuir a responsabilidade? Até aqui a responsabilidade pelos prejuízos causados a terceiros é do registrador (art. 22 da Lei 8.935/1994).
O SAEC jamais foi pensado e concebido para se constituir no protocolo oficial do Registro de Imóveis. Pior ainda: no [Art. 181-A, § 2º] a proposta cravou o seguinte dispositivo: “ONR coordenará a implantação e gestão do sistema eletrônico de recebimento e protocolo de contratos […] destinadas aos registradores de imóveis”.
As propostas representam uma subversão do sistema de outorga de delegação e devem ser afastadas.
O tempo e o espaço do Registro de Imóveis
Há problemas concretos que a proposta visa a enfrentar, embora de modo inadequado. SÉRGIO JACOMINO se referiu ao fenômeno da 4ª onda registral [vide aqui] afirmando que seu fator determinante “é a existência de redes e meios eletrônicos que promovem a extrapolação dos limites físicos das serventias e inauguram uma nova forma de relacionamento entre os cartórios e os destinatários de seus serviços – estado, mercado, sociedade”. Obviamente que com a transformação digital é natural que novos e instigantes desafios surjam no horizonte da multissecular atividade notarial e registral.
Dentro dessa quadra, é possível que os conceitos tradicionais de tempo e de espaço no âmbito dos processos registrais em meios eletrônicos sejam abalados para se adequarem a esse “novo normal”. A proposta é um sintoma disso tudo. Como afirmou SÉRGIO JACOMINO, a centralização de algumas funções registrais pode ser considerada o efeito de uma espécie de tropismo digital[1] que interfere profundamente com os processos. É mais cômodo, barato e menos complexo a centralização do que a descentralização de dados.
É uma tentação. Porém, uma coisa é o “ponto único” da Internet[2] para envio e requisição de informações, outra, muito diferente, é a concentração de funções registrais, das quais a protocolização é um exemplo.
O ponto único do SAEC foi assim definido na documentação do SREI:
“O Sistema de Atendimento Eletrônico Compartilhado (SAEC) disponibiliza um ponto único de contato para serviços de qualquer cartório do Brasil. Atende a solicitantes via Internet, realiza troca de informações com entidades externas e fornece dados estatísticos sobre a operação dos cartórios”[3].
Vimos sustentando o conceito ao longo do tempo:
“É necessário que uma norma regulamente de forma inequívoca: [1] os requisitos mínimos que devem ser atendidos pelos softwares de Registro de Imóveis eletrônico; [2] a vinculação de todas as serventias com o operador do sistema nacional de registro de imóveis eletrônico; e [3] a previsão de um ponto único de contato para atendimento eletrônico de serviços, através da internet, para qualquer cartório do Brasil”[4].
Por outro lado, descentralização de dados representa uma maior garantia de inviolabilidade e preservação de dados em redes digitais.
É possível decentralizar os dados e centralizar o controle.
Aliás, essa é a vocação e o grande desafio do SREI ao se propor a desenvolver uma cultura estruturada em Governança de TI (GTI)[5].
Os dados dos registros de imóveis de todo o país estão descentralizados e é justamente essa arquitetura tradicional, uma espécie de “blockchain analógica”[6], que tem impedido, ao menos até agora, que os dados registrais fossem devassados, ao contrário de outras bases de dados do próprio governo federal, por exemplo[7].
A melhor arquitetura não será, pois, a centralização de dados. Não se pode esquecer igualmente que a passagem de dados pelo hub do SAEC (ou por centrais estaduais) também representa um risco de captura e retenção dos dados pessoais nos nós da rede, razão pela qual sustentamos que os intercâmbios de informações, no âmbito do SREI, devem se dar com a utilização de tecnologia de criptografia ponta-a-ponta.
Em resumo, a centralização dos dados não é recomendável e nem está prevista na documentação técnica do SREI. É preciso criar uma arquitetura de descentralização de dados, com controle centralizado de acesso – “ponto único” – como está previsto na regulamentação do SREI.[8]
Precedência e prioridade – Conceitos distintos
Sustentar que o modelo deva ser descentralizado, já que essa arquitetura é mais segura e consentânea com o modelo de delegação constitucional, nos impõe responder aos desafios postos pelas plataformas eletrônicas. E o maior deles é: como preservar a prioridade do art. 186 da LRP com os títulos que ingressam a partir de vários pontos de acesso pelo SAEC?
Como sustentou SÉRGIO JACOMINO, há, na própria LRP, uma clara distinção entre o controle de prioridade e o de precedência que se preordenam sob uma “ordem geral”[9]. São conceitos perfeitamente distintos. Vejamos em detalhe.
O controle de precedência é assegurado pelo número de ordem geral da apresentação dos títulos, conforme disposto no art. 11 da LRP:
Art. 11. Os oficiais adotarão o melhor regime interno de modo a assegurar às partes a ordem de precedência na apresentação dos seus títulos, estabelecendo-se, sempre, o número de ordem geral.
A controle de precedência não se confunde com o controle de prioridade. A primeira vem estampada nos artigos 11 e 12, já a prioridade no artigo 186 da LRP:
Art. 186 – O número de ordem [no protocolo – art. 182] determinará a prioridade do título, e esta a preferência dos direitos reais, ainda que apresentados pela mesma pessoa mais de um título simultaneamente.
É fácil demonstrar que, embora inter-relacionados, os conceitos de precedência e prioridade não se confundem, já que um não implica necessariamente o outro. Basta atentar para a redação do parágrafo único do artigo 12 da LRP que reza que “independem de apontamento no Protocolo os títulos apresentados apenas para exame e cálculo dos respectivos emolumentos”[10].
Ora, se há títulos que não são prenotados e todos devem observar a rigorosa ordem geral de sua apresentação segue-se daí que a ordem geral de apresentação dos títulos e controle de precedência não se confunde com a ordem de prioridade – somente alcançável com uma inscrição em sentido próprio: a prenotação que é parte integrante do processo de registro (artigos 182, 183 etc. da LRP e art. 1.246 do Código Civil)
Esse conceito calha perfeitamente com o papel que será desenvolvido pelo SAEC. Os títulos enviados aos Registros de Imóveis devem seguir uma rigorosa ordem de precedência, assegurada por certificados de time stamping [carimbo do tempo]. De conformidade com o PROJETO SREI: PA 1.2.6 – Relatório da modelagem do processo automatizado v1.1.r.10, p. 21/22:
“Após o pedido em elaboração ser encaminhado ao(s) cartório(s), é realizada a emissão do recibo protocolo, representada pelo subprocesso 2.1 – Emitir Recibo Protocolo.
O recibo protocolo será emitido pelo SAEC a partir do número do pedido global definido pelo Sistema de Cartório e, caso o título tenha sido apresentado em formato papel, é requisitada a emissão de etiquetas a fim de identificar suas páginas”[11].
Partindo-se do pressuposto de que a ocorrência de títulos contraditórios no mesmo dia – às vezes no mesmo instante –, é uma exceção raríssima, a colisão de direitos contraditórios e excludentes, devidamente provados pela precedência, deve levar a um tratamento extrarregistral.
A hipótese de apresentação de títulos contraditórios em vários guichês de atendimento assíncronos, em que não é possível apurar a exata e indisputável prioridade, deve levar a questão à apreciação jurisdicional com a suspensão da eficácia do registro até solução da disputa. Não é possível, nesses casos, apurar, extreme de dúvidas, a efetiva prioridade.
Outra hipótese comum é a conciliação entre os direitos no caso de prioridade de idosos e hipóteses legais congêneres. Para todos esses casos, que são excepcionais, deve existir uma regulação própria[12].
Seja como for, as atribuições do SAEC, do ONR, ou das centrais não devem se confundir com as próprias dos registradores imobiliários. As soluções tecnológicas devem harmonizar-se com o Direito.
[2] V. Provimento 89/2019, art. 18. “O SAEC deverá oferecer ao usuário remoto os seguintes serviços eletrônicos imobiliários a partir de um ponto único de contato na internet”. Vide igualmente as atribuições do ONR: Art. 31, II, “b”: “implantação e operação do Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC, como previsto em Recomendação da Corregedoria Nacional de Justiça, com a finalidade de prestar serviços e criar opção de acesso remoto aos serviços prestados pelas unidades registrais de todo País em um único ponto na Internet”.
[5] “Governança de TI é um conjunto de práticas, padrões e relacionamentos estruturados, assumidos por executivos, gestores, técnicos e usuários de TI de uma organização, com a finalidade de garantir controles efetivos, ampliar os processos de segurança, minimizar os riscos, ampliar o desempenho, otimizar a aplicação de recursos, reduzir os custos, suportar as melhores decisões e consequentemente alinhar TI aos negócios.” (João R. Peres, professor GV). Acesso: https://www.diariodeti.com.br/afinal-o-que-e-governanca-de-ti/.
[6] A expressão é da engenheira ADRIANA JACOTO UNGER proferida em palestra na OAB.
[7] São centenas de exemplos de devassa de dados públicos. Um único exemplo de um só fornecedor que disponibiliza 92 milhões de registros de brasileiros bastaria: “According to the seller, registered as X4Crow, the records are separated per province and include names, dates of birth, and taxpayer ID (CPF – Cadastro de Pessoas Físicas) of individuals. The database also has taxpayer details about legal entities, or the CNPJ (Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica), it is stated in the post”. Vide: Details of 92 Million Brazilians Auctioned on Underground Forums. Acesso: https://www.bleepingcomputer.com/news/security/details-of-92-million-brazilians-auctioned-on-underground-forums/.
[8] “O Sistema de Atendimento Eletrônico Compartilhado (SAEC) disponibiliza um ponto único de contato para atendimento eletrônico de serviços, através da Internet, para qualquer cartório do Brasil. Atende a usuários remotos, realiza troca de informações com entidades externas e fornece dados estatísticos sobre a operação dos cartórios. O SAEC é responsável pela distribuição das solicitações que, recebidas via Internet, são encaminhadas aos respectivos cartórios. Existe uma única instância do SAEC, que é responsável por intermediar as solicitações para todos os cartórios de registro de imóveis.” PROJETO SREl: PA 1.2.6 – Relatório da modelagem do processo automatizado v1.1.r.10, p.7. Acesso: https://folivm.files.wordpress.com/2015/08/srei-356-380-relatc3b3rio-da-modelagem-do-processo-automatizado.pdf.
[9] JACOMINO. Sérgio. ARRUDA ALVIM NETO. José Manuel et al. Org. Lei de Registros Públicos Comentada: lei 6.015/1973. 2ª ed. São Paulo: Forense, 2019, comentários ao art. 182.
[10] Na jurisprudência há muito se debateu: Ap. Civ. 280.482, São Paulo, j. 29/6/1979, DOJ 7/8/1979, rel. des. HUMBERTO DE ANDRADE JUNQUEIRA. Acesso: http://kollsys.org/ts.
[12] LAGO, Ivan Jacopetti do. O atendimento prioritário da Lei federal 13.146/2015 (Estatuto da pessoa com deficiência) e o princípio da prioridade do registro de imóveis. Revista de Direito Imobiliário v. 39, n. 80, p. 293–318, jan./jun., 2016.
Neste espaço disponibilizo aos meus colegas alguns apontamentos que podem servir de indicação para aprofundamento e pesquisa dos temas propostos em aulas e palestras.
Coube-me explorar o tema prioridade registral, em seus aspectos formais e materiais.
Considero, contudo, simplesmente impossível avançar sobre o tema sem antes conhecer, com certa segurança, as origens do livro e da própria palavra protocolo.
Partindo da obra de João Mendes de Almeida Jr. (Órgãos da fé pública), autor brasileiro que se debruçou com gosto, segurança e proficiência sobre os sentidos do termo, avançando sobre as recentes pesquisas paleográficas, ofereço ao caro leitor o resultado de minhas pesquisas.
Os textos latinos estão sendo pacientemente traduzidos.
Já fiz uma breve referência, no post abaixo, que a Novela 44.2 (Constituição 45) de Justiniano, embora justificada pela ocorrência de inúmeras falsificações (multas falsitates ex talibus), poderia ter sido na verdade decretada levando-se em consideração a necessidade de se criar o selo no documento notarial, espécie de papel selado do Estado.
Manuel Andrino Hernández, já citado, nos dirá que a novela justinianéia poderia ser considerada o antecedente histórico do papel selado do Estado. Conforme a dita constituição, diz ele, “os documentos notariais não poderiam ser lavrados em papiros (cartas) em branco, mas tinham que estar providos de uma banda aderida ao cabeçalho (daí o nome protocolo, equivalente a cabeçalho), uma espécie de selo, portanto, no qual deveria figurar o nome do conde de nossas sacras liberalidades, bem como a data de sua emissão”.
Segue o mesmo autor asseverando que o texto de Justiniano foi incorretamente interpretado pelos glosadores que, “carentes dos precisos conhecimentos arqueológicos, traduziram o termo charta, com que a partir do Epítome de Juliano se havia trasladado ao latim o vocábulo kartés como cártula, estimaram que a passagem se referia à necessidade de se redigir uma minuta, imbreviatura ou compêndio, no dorso e como antecedente do instrumento in extenso ou in mundo.
A passagem comentada pode ser lida aqui e é reproduzida abaixo:
Tabelliones non scribant instrumenta in aliis chartis, quam in his, quae protocolla habent, ut tamen protocollum tale sit, quod habeat nomen gloriosissimi comitis largitionum, et tempus, quo charta facta est. Alioquin si aliam scripturam charta habeat, non admittant eam tabelliones. Hoc autem ius teneat in sola Constantinopolitana ciuitate. Quod si aduersus ea fecerint, poenae falsitatis subiiciantur. DAT. XVI. KAL. SEPT. CONSTANTINOPOLI POST BELISARII V. C. CONS. ANNO SECVNDO. (537)
Colhe-se de Voltelini a glosa jungida ao termo protocollum na dita Nov. 44.2, que é a seguinte:
“Protocollum dicitur a protos, quod est primum, et collum, quod est collatio scilicet literarum hoc Fiat, quia si fieret in primo collo chartae, secundum hoc charta haberet plura colla. In hoc autem initio imbreviatura totius contractus fiebat, ET anni domini ET similia, ut subiicit, ET debet statim in eadem charta sive membrana fieri instrumentum, ut si esset dubitatio in instrumento, recurreretur ad imbreviatura, quae protocollum dicitur… Hodie autem haec non sunt in usu, sed vel in quaterno, vel prorsus alia charta fiunt huiusmodi rogatiiones, quae consuetudo cum sit generalis vincit hanc legem generaliter”
O mesmo Volteni registra que o “Ordo iudiciarius”, editado por Gross, escrito entre os anos 1170 e 1180, registra:
“Nota, quod protocollum vel ceda vel abreviatio est scriptum, quod in contractibus fit a tabellione civitatis in pegameno ex parte pili, ET sub brevitate comprehenduntur ibi dicta testium et nomina eorum ibi apponuntur. Postea quod ibi breviter continetur, ipse tabellio cum magna cura ET magna solempnitate dictorum ex parte munda, id est cútis, quae in Lonbardia etiam purgari non indiget, disponit ET ordinat ET illud scriptum dicitur mundum a parte pergameni, quae scribitur. (VOLTELINI. Hans Von. Die südtiroler Notariats-Imbreviaturen des 13. Jahrhundert. Teil 1. Acta Tirolensia : urkundliche Quellen zur Geschichte Tirols. P. XXVII).
Esta é igualmente a opinião de Jose Bono (História del derecho notarial español. t. I, Madrid: Junta de decanos de los colegios notariales de España. 1979, p. 169, especialmente nota 19).
