O Registro Imobiliário não é isso – nem aquilo. O que é?

Em 2011, o Ministério da Justiça, pela Secretaria de Assuntos Legislativos, no bojo do PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, lançou o edital para seleção de projetos para o programa Pensando o Direito – (Projeto BRA/07/004)

O Edital (Convocação 1/2011) focalizava a democratização das informações no processo de elaboração normativa e visava, entre outros temas, fomentar discussões sobre o Registro Imobiliário brasileiro. O item 6 do edital – recuperação de terras públicas e modernização do sistema de registro de imóveis – trazia uma introdução que, vista com cuidado, representava um avanço nas conclusões. Vejamos o porquê. Eis o texto original:

A chamada “grilagem de terras” constitui-se como um problema crônico que permeia a história da estrutura fundiária brasileira. Trata-se de um fenômeno complexo, no qual as competências que cabem aos serviços de registro de imóveis não podem ser secundadas.

O sistema de registros públicos é historicamente ligado à estrutura do Poder Judiciário, sendo que, até a EC nº 7/1977, e com a promulgação da CF/1988, a titularidade dos cartórios de registros públicos era transmitida por mera substituição. Desde então, conforme o art. 236, §3º da Lei Maior, passou-se a exigir a realização de concurso público de provas e títulos para o ingresso na atividade notarial e de registro, além de instituir-se um regime de delegação pelo Poder Público, no qual o exercício da atividade é de caráter privado.

No caso dos registros de imóveis, o sistema adotado até 1976 baseava-se na transcrição de transmissão, sendo que, com a lei federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, instituiu-se o sistema de fólio real, criando assim a figura da matrícula de imóvel. Não obstante o evidente avanço trazido pelo novo sistema, uma série de fragilidades do sistema registral persiste até hoje, tais como: a falta de espacialização cartográfica dos imóveis; a sobreposição defeituosa entre cadastros públicos (dos Municípios, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, da Secretaria do Patrimônio da União – SPU – do MPOG etc) e as matrículas; as dificuldades de fiscalização e controle por parte dos Tribunais de Justiça estaduais, que passaram a ensejar inclusive a atuação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ); a escassez de transparência na gestão de dados cadastrais; o acesso às informações dos registros públicos condicionado ao pagamento de taxas e emolumentos (inclusive pelos órgãos do Poder Público); dentre outros.

Pode ser considerado emblemático, nesse sentido, o caso do cancelamento de milhares de matrículas de imóveis emitidas por registros de imóveis no Estado do Pará, por decisão do Corregedor Nacional de Justiça em parecer referente ao Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.0.0000, no qual decidiu-se pela constitucionalidade do art. 1º da lei federal nº 6.739, de 05 de dezembro de 1979. Não obstante o tema ainda seja objeto de controvérsias no Poder Judiciário, as fragilidades do atual sistema registral mostraram-se mais uma vez evidentes, ensejando maiores estudos que apontem as principais fragilidades no sistema de registros públicos, que acabam acarretando práticas ilegais como a grilagem de terras, que em geral ocorrem em terras públicas.

Além das medidas administrativas perpetradas pelos Tribunais de Justiça estaduais, além do CNJ, há ainda os milhares de casos nos quais o Poder Público busca a recuperação de imóveis mediante o cancelamento de matrículas pela via litigiosa. Apenas no caso do INCRA, a Procuradoria Federal Especializada publicou dados que remetem a 466 ações judiciais, buscando a recuperação de terras públicas que perfazem aproximadamente 3.281.121,3910 hectares.

Além de produzir reflexos na atual estrutura fundiária, e por vezes configurar-se como um dos fatores que ensejam o aumento dos conflitos fundiários, as inconsistências normativas do atual sistema de registro de imóveis constituem-se como problema de soberania nacional, dado que é estratégico à Administração Pública ter pleno conhecimento dos imóveis sob sua propriedade, principalmente nas faixas de fronteira, para que haja o controle e a destinação devidos.

Diante do contexto exposto, bem como da complexidade do tema, requer-se na presente pesquisa:

1. Estudos de casos de processos judiciais movidos pelo Poder Público de declaração de nulidade e cancelamento de registros públicos de terras, para fins de construção de dados estatísticos sobre as principais fragilidades encontradas no sistema de registros de imóveis;

2. Análise da aplicação judicial conferida à lei 6.739/79 pelos Tribunais de Justiça estaduais, em especial após o parecer do Corregedor Nacional de Justiça, no âmbito do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.0.0000;

3. Análise dos mecanismos de controle dos Tribunais de Justiça (corregedorias) e do CNJ sobre os cartórios de registro de imóveis, com foco em regiões consideradas como áreas de conflitos agrários ou em faixas de fronteira, para fins de identificação do papel que o sistema de registros desempenha na produção de conflitos sociais ou de soberania nacional;

4. Construção de propostas de modernização e maior transparência do sistema de registro de imóveis.

Os objetivos do MJ são muito claros e eles ficaram expressos na proposta de pesquisa.

Achei o tema escolhido excelente e o projeto vencedor poderia, realmente, representar uma contribuição ao desenvolvimento da região norte e ao saneamento da balbúrdia fundiária.
Mas é preciso compreender que existem algumas incorreções importantes na formulação dos temas e justificação pelo MJ. Vamos a algumas delas:
  1. Não é correta a informação de que a titularidade dos cartórios, até o advento da CF/1988 era “transmitida por mera substituição”. Comprova-o, dentre outros, o Decreto 3.322, de 14 de julho de 1887, que reproduzia diploma anterior, de 1885. Para quem quiser conhecer o teor dos diplomas e pequena digressão acesse aqui. Em São Paulo, os concursos vinham sendo realizados há muito tempo e um elenco dos diplomas legais pode ser visto aqui.
  2. O edital reproduz lamentável confusão existente acerca da compreensão de instituições tão específicas e singulares como sejam os Registros Jurídicos e os Cadastros. Quando se imputa a “falta de espacialização cartográfica dos imóveis” aos Registros de Imóveis, ou quando se critica a sobreposição “defeituosa” entre cadastros públicos e as matrículas; ou quando se alude à “escassez de transparência na gestão de dados cadastrais”, essa série de afirmações denota completo desconhecimento acerca do que seja propriamente um cadastro e um registro jurídico e do jogo de interconexão que pode ser estabelecido entre ambos. Esse tema – distinção entre as instituições do cadastro e registro – deve merecer estudo atento para se superar equívocos históricos e encaminhar as propostas de maneira adequada, técnica e juridicamente.
  3. Quando se critica o pagamento de “taxas” – “inclusive pelos órgãos do Poder Público” – tal assertiva revela: (a) desconhecimento acerca do mecanismo de imunidade recíproca ( art. 150, VI, “a” da CF/1988) e (b) desconhecimento dos fundamentos da delegação do serviço público ao particular como contrato administrativo em que tais benefícios devem ser muito bem previstos, balanceados e especificados. Além disso, existe uma formulação clássica, que atende pelo nome sugestivo de “pacto federativo”, que é justamente o contexto em que esse assunto se dá. Calha uma olhadela no sensato despacho do Min. Joaquim Barbosa acerca dessa pendenga. (ACO 1.646).
  4. Não foi informado no Edital (item 2) que o PP 0001943-67.2009.2.0.0000 repercutiu no STF, com liminares concedidas para obstar o cancelamento de matrícula determinado pelo CNJ. É o caso do MS 30231 e do MS 30220.
  5. Já a premissa do item 1 dos requisitos (edital) é falsa – em parte, ao menos: “estudos de casos de processos judiciais… para fins de construção de dados estatísticos sobre as principais fragilidades encontradas no sistema de registro de imóveis”. A origem das fraudes fundiária, em grande parte, é o título nulo ou defeituoso emitido pela administração pública. O registro é mero mecanismo de difusão, pela publicidade registral, dos fatos ou atos que acolhe. O problema pode estar, pois, em fase anterior, acha-se na base ou causa mediata do registro. Para se ter uma ideia do problema, indico o relatório feito por nós para o CNJ, e que pode ser lido aqui.
  6. Deve ser do conhecimento de todos os participantes que existe uma ampla discussão acerca de quem ou qual poder tem a prerrogativa de regulamentar o Registro Eletrônico previsto na Lei 11.977, de 2009. Há um estudo meu (reproduzido alhures) indicando que o poder competente é o Poder Judiciário. Todavia, há um projeto de lei em andamento, de iniciativa do Executivo, em que a matéria ficará afetada ao MJ, se aprovado o projeto. Esse projeto está em fase conclusiva: PL 692/2011. Há fundadas razões para crer que, se aprovado dito PL, possa a lei cair no STF em virtude do entendimento, há muito sedimentado na corte, de que a iniciativa legislativa para dispor sobre serviços notariais e registrais (judiciais e extrajudiciais) é de competência exclusiva do Judiciário.
Esses simples exemplos mostram que a discussão vem permeada por equívocos históricos, eivada por certo prejuízo na formulação das hipóteses de trabalho.
Conhecidos muito bem esses problemas, e o viés ideológico que os informa, ainda assim é possível trabalhar com seriedade, apuro técnico, bons fundamentos jurídicos e dados estatísticos na elaboração de um projeto muito útil e necessário para a sociedade brasileira.
Sugeri aos participantes do certame que os temas a serem explorados poderiam ser desdobrados:
Recuperação de terras públicas. A recuperação pode ser judicial ou extrajudicial. Será judicial nas hipóteses das ações movidas pelo Estado. Será extrajudicial especialmente nas hipóteses previstas na Lei 6.739, de 1979.
Estudar profundamente as hipóteses de cancelamento administrativo de registro previstos na referida Lei 6.739, de 1979 e art. 214 da Lei 6.015/1973. Destaque-se, aqui, que o cancelamento de matrículas, determinado pelo CNJ, está sendo atacado em se de mandado de segurança, com liminar deferida pela Min. Ellen Gracie num dos casos (MS 30231 e MS 30220).
Hipótese de trabalho muito interessante seria aprofundar o tema do bloqueio de registro, previsto no mesmo art. 214 da Lei 6.015/1973. Note-se que é uma medida cautelar, menos gravosa que o cancelamento de registro, e que pode se constituir num importante instrumento para saneamento da titulação defeituosa. Aliás, embora o cancelamento tenha sido afastados nos mandados de segurança, o bloqueio foi mantido pela Min. Ellen.
Deveriam estudar com detimento a possibilidade de se utilizar a ferramenta do processo discriminatório de terras devolutas da União (Lei 6.383/1976). Há certa controvérsia a respeito da possibilidade de realizá-la administrativamente (art. 2 da dita lei) o que poderia dar velocidade e render títulos saneados pelo Estado na concessão de direitos na regularização fundiária.
Ainda no contexto do tema anterior, a Lei 5.972, de 1973, acha-se em vigor e poderia ser de grande valia para o registro de imóveis da União. Aqui se prevê o registro célere para os imóveis da união.
Aspecto importante a ser aprofundado diz respeito à determinação da instituição que está encarregada de promover o registro dos imóveis da União, já que esse tema é relevante no quesito “recuperação de terras públicas”. O órgão será a SPU? Será o Cartório de Registro de Imóveis? Porque a SPU não tem o cadastro dos imóveis da União? Por qual razão não se registraram os imóveis discriminados? Mesmo os imóveis desapropriados pela administração não tiveram seus títulos judiciais registrados… As recentes leis parecem recuperar a tradição destinando os títulos para o Registro de Imóveis – p. ex.  art. 3-A da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998, alterada pela Lei 11.481, de 2007.
Deveriam estudar e responder as seguintes questões:
  • O domínio público se presume independentemente do processo discriminatório?
  • Não havendo registro em nome de titular privado, presume pública a terra?
  • Os títulos anteriores ao Código Civil (sem a obrigatoriedade do registro) são válidos sem a legitimação da Lei de Terras de 1850?
  • Presume-se domínio privado, nos termos do art. 1.245 § 1 do CC, os bens registrados em nome do particular. Como atacar essa presunção no caso de suspeita de fraudes e grilagem?
Modernização dos registros prediais. 
O pano de fundo deve ser a Lei 11.977, de 2009, que criou o Registro Eletrônico (art. 37 da citada lei). Acerca dos problemas relacionados com a aplicação da referida lei, sugiro a leitura do documento por mim produzido acerca de proposta de regulamentação, via decreto do executivo: Registro Eletrônico: a nova fronteira do Registro Público Imobiliário. Parecer sobre a minuta de Decreto sobre Registro Eletrônico de regulamentação da Lei 11.977 encaminhado pelo Ministério da Justiça.
Aspecto fundamental para o encaminhamento de soluções é o estudo detido acerca da instituição do Cadastro, distinguindo-o do Registro de Direitos. Essa compreensão é simplesmente fundamental e os equívocos estão na base da balbúrdia fundiária. Nenhuma solução poderá passar ao largo dos temas relacionados à interconexão entre Registro e Cadastro. As novas tecnologias (especialmente os sistemas geodésicos GIS) proporcionam a infra-estrutura de coordenação entre os dados registrais e cadastrais. Neste contexto, é fundamental estudar a modelagem de intercâmbio prevista na Lei 10.267, de 2001.
Certas condições para aperfeiçoamento e modernização dos RPs:
  • Realização de concursos públicos, nos termos do art. 236 da CF/1988.
  • Realização de cursos de capacitação e reciclagem. Capacitação técnica dos profissionais encarregados do Registro Imobiliário.
  • Capacitação econômica dos cartórios. O torrencial volume de gratuidades decretadas estão inviabilizando muitos serviços registrais e impedindo sua capacitação tecnológica. Aspecto importante é o custeio do elo mais fraco da cadeia: cartórios deficitários.
  • Criação de infra-estrutura de Interconexão e intercomunicação dos registros prediais.
Ligeiras observações sobre o projeto elaborado

justificativa

Embora o foco esteja posto na “recuperação” das terras públicas e na defesa das áreas de fronteira, qualquer iniciativa nesse sentido deveria orientar-se a fim de se buscar discriminar, claramente, o que seja terra pública e domínio privado.
A justificativa do projeto deve descer do ponto culminante – Segurança Jurídica e desenvolvimento econômico e social – aos aspectos organizacionais, procedimentais e infra-estruturais.
Esse é o ponto nodal do problema: falta de clareza na definição dos direitos envolvidos – o que leva ao estado de conflito permanente no campo.
O Registro de Imóveis se acha como Pilatos no Credo. Culpado das mazelas fundiárias no campo, especialmente na grilagem de terras públicas, o Registro Predial não foi concebido para a defesa e tutela dos “direitos reais” públicos.
Lembremo-nos que o Registro de Imóveis foi constituído em 1846 (Decreto 482, de 1846) para garantia dos direitos (aspecto estático) e das transações imobiliárias (aspecto dinâmico) de bens de domínio privado. As terras públicas não careceriam da tutela do Registro Imobiliário em virtude da sua própria natureza (pública). Nem a sua defesa passaria pelo sistema registral. Basta verificar que o RI é considerado a contraparte formal dos direitos materiais previstos no Código Civil.
O malogro histórico da administração pública aqui é patente, pois desde o advento da Lei 601, de 1850, não se conseguiu, até hoje, discriminar as terras públicas. A mera ocupação, por pequenos médios e grandes possuidores, seguiu seu curso remansoso como se deu desde a suspensão das concessões de sesmarias em 1822, por iniciativa de José Bonifácio.
O que se fez para a proteção das terras públicas? Qual o papel desempenhado pelos órgãos estatais (especialmente a SPU) para a defesa e a tutela do domínio público? Quantos títulos não foram emitidos sem qualquer cuidado ou observância de preceitos legais e constitucionais (lembremo-nos dos títulos de concessão de grandes áreas na Amazônia, emitidos pela administração sem a aprovação do sórgãos competentes).
Seja como for, os bens de domínio público acabam gozando dos benefícios de um bom sistema registral, de maneira que, modernamente, se admite o ingresso, na tábula registral, de bens de domínio público, conforme assinalado acima.
Assim, ao invés de se colocar o inteiro foco no “controle das terras públicas”, melhor seria, smj, que se desse destaque ao contubérnio ainda existente entre terras públicas e privadas, a imperiosa necessidade de definição e clarificação de direitos e à necessidade de se legitimar as terras públicas ocupadas pela via da regularização fundiária. Aliás, não é outro o objetivo da Lei 11.952, de 2009 e Decreto 6.992, de 2009 e Decreto 7.341, de 2010, para ficarmos no exemplo da Amazônia.
Por fim, poder-se-ia justificar a pesquisa com base na premissa de que a clara definição dos direitos – mais do que simplesmente decotar o domínio público do privado – é simplesmente condição essencial para o desenvolvimento econômico e social.
b) objetivos da pesquisa
Além dos objetivos elencados, penso que um aprofundamento das questões poderiam nos levar às causas remotas da anomia fundiária que motivou o projeto.
Se os cartórios estão sendo apontados como fatores importantes na consumação de fraudes fundiárias e grilagem de terras públicas, deveríamos então buscar as razões desse fenômeno. Aponto alguns problemas infra-estruturais que não permitem superar os desafios históricos para se constituir um bom sistema registral no país:
  • Falta de estudos econométricos acerca da viabilidade econômica das unidades registrais. Pesquisa do próprio CNJ aponta para a situação de quase penúria de mais da metade dos cartórios do país. Como esperar um serviço eficiente sem que se garanta o fluxo de recursos necessários e indispensáveis para financiar o serviço e manter os profissionais? Como atrair bons profissionais sem que se garantam condições mínimas de trabalho e remuneração?
  • Profusão de leis e regulamentos impondo gratuidades plenárias sem previsão de custeio. A universalização dos serviços não se deve dar com o sucateamento do serviço;
  • Atomização do sistema. A falta de colegiação obrigatória – como existe em outros países – torna o sistema disfuncional e desagregado. A regulação dos serviços registrais não busca a interconexão das unidades, mas radicaliza o fenômeno de cissiparidade e atomização, com os cartórios isolados e inorgânicos.
  • Falta de concursos públicos. Apesar de previstos desde muito antes da Carta de 1988, muitos estados da federação ainda resistem à disposição constitucional que os obriga à realização de concursos (art. 236, § 3º  da CF/1988).
  • Falta de um marco legal uniforme. A CF prevê (art. 22, XXV) que compete privativamente à União legislar sobre registros públicos. Contudo, cada estado, por seus tribunais, regulamenta a Lei de Registros Públicos por meio de portarias, provimentos, resoluções etc., levando a desequilíbrios regionais. A quem compete regulamentar, por exemplo, o Registro Eletrônico previsto no art. 37 da Lei 11.977, de 2009?
  • Falta de fiscalização. As corregedorias estaduais e o próprio CNJ devem exercitar a fiscalização como previsto no art. 236, § 1º da CF. Há cartórios, na região Norte, que nunca foram visitados por um juiz corregedor.
  • Falta de informações sobre os cartórios brasileiros – quantos são, quantos permanecem nas mãos de interinos, indicados politicamente etc.
Método & plano de trabalho
Acrescentaria, de algum modo, ao plano de trabalho, o seguinte:
  • cartórios – quantos são, onde estão, quais suas carências, dificuldades, realidade específica, capacitação tecnológico (acesso à internet, p. ex.) etc.
  • O que significa a delegação do serviço público nesse contexto? Quais os limites desse regime jurídico e suas vantagens e desvantagens. Uma comparação entre os modelos (delegação X estatização) é possível, p. ex., comparando-se os serviços de SP e da Bahia (estatizado). Em que medida a delegação ou estatização pode repercutir no aumento ou diminuição das fraudes e grilagens (lembrando-se que na Amazônia não há a tradição de realização de concursos públicos e os serviços estão a cargo de designados interinos ou indicados políticos)

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