Subdelegação de funções e a subversão do sistema registral e notarial

CEF-IribNo dia 28/8/2018, na sede da Caixa Econômica Federal, participei de um encontro entre diretores da CEF, seu vice-presidente Paulo Antunes e Paulo J. Galli, consultor, juntamente com o registrador Flauzilino Araújo dos Santos.

Na ocasião tive a oportunidade de relatar o longo processo de desenvolvimento do Registro de Imóveis eletrônico, desde as primeiras iniciativas, que remontam ao ano de 1996, passando por importantes etapas de reforma e aperfeiçoamento tópicos e parcelares do sistema, adequando-o às exigências e demandas do Estado e da sociedade, até a especificação do SREI – Sistema de Registro de Imóveis eletrônico, feita com base no art. 37 da Lei 11.977/2009, projeto coordenado pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo LSITec –Laboratório de Sistemas Integráveis Tecnológico, ligada à Universidade de São Paulo (POLI) [1].

Abaixo publico uma pequena síntese do que foi exposto.

Sistema registral imobiliário descoordenado e desuniforme

Após a edição de sucessivos atos normativos, no âmbito estadual e nacional, não se logrou atingir o grau esperável de coordenação e interoperabilidade do sistema registral brasileiro, de modo que cada estado e mesmo cada unidade registral (cartório de Registro de Imóveis) seguem, ainda hoje, atuando de modo descoordenado, assimétrico, e com regulação contraditória e desuniforme, criando enormes problemas não só para os utentes, mas especialmente para a administração pública para concretizar o fim colimado pelas Leis 11.977/2009 e 13.465/2016. Ambas as leis trataram da regularização fundiária e do registro eletrônico e em ambas se visou dotar o Registro de Imóveis brasileiro de um sistema eletrônico apto e capaz de acolher, em meios digitais, milhões de títulos que se originariam do processo de regularização fundiária.

O ONR é criação da lei – não de atos normativos administrativos

Para superar a disfunção intersistemática e regulatória e resolver inúmeros problemas decorrentes das assimetrias na prestação do serviço, o Governo Federal editou a MP 759/2016, convertida depois na Lei 13.465/2017, criando um organismo vinculado estrita e diretamente ao Poder Judiciário com o claro objetivo de agregar todos os cartórios de registro de imóveis do Brasil numa rede articulada e orgânica sob a coordenação da Corregedoria Nacional do CNJ (§ 4º do art. 76 da dita lei). Assim, todas as unidades de registro de imóveis do país ficariam vinculadas ao ONR e passariam a integrar o SREI, sistema que foi criado, efetivamente, pelo art. 76 da Lei 13.465/2017, dando suporte legal às iniciativas anteriormente esboçadas no âmbito estritamente administrativo do CNJ.

STF e a prestação de serviços registrais remunerados não especificados em lei

O modelo que atualmente vem se consagrando em todo o país, de instalação de centrais estaduais compartilhadas, aparentemente não se sustenta. Nem tecnologicamente, nem sob o ponto de vista da estrita legalidade. Nesse sentido, chama a atenção a ADI 5.855, ora em curso no STF. O tema tratado na dita ação poderá ter reflexos importantes no modelo que se acha implantado em alguns estados da Federação e que visa prestar serviços remunerados de formalização de atos registrais e acesso às unidades de serviços de Registro Públicos para obtenção de certidões e intercâmbio de informações.

Taxas administrativas X emolumentos

Os valores cobrados por essas agências para-registrais não se confundem com os emolumentos que, por força de lei, remuneram os tabeliães e oficiais de registro [3]. A ação foi proposta pelo Partido Republicano Brasileiro – PRB e visou a declaração de inconstitucionalidade da Lei 13.484/2017 eis que dita norma, dentre outros aspectos, permitiu a prática de “contratação, remunerada e por simples convênio, não sujeito à homologação do Poder Judiciário e autoriza a firmar por associações privadas de classe dos registradores” [4].

Na decisão concessiva de liminar, o ministro Alexandre de Moraes destacou que possíveis danos poderiam advir à organização do Poder Judiciário e ao livre exercício da cidadania, “que seria embaraçada pela cobrança de valores para a prática de atos cartorários, valores estes de improvável restituição em caso de juízo futuro de procedência da presente ação direta” [5].

Registros públicos e suas diversas especialidades

Embora a Lei 13.484/2017 trate especificamente de Registro Civil, não se pode esquecer que essa especialidade integra o rol dos registros públicos e as conclusões a que chegou liminarmente o Sr. ministro se aplicariam igualmente às demais especialidades (Registro de Títulos e Documentos, Pessoas Jurídicas e Imóveis). Aliás, o próprio ministro João Otávio de Noronha, corregedor-nacional do CNJ, apontou analogicamente esse aspecto aludindo a outros serviços de registro: “é válido destacar que a iniciativa da Corregedoria [Nacional] buscou resguardar os serviços já oferecidos nos mesmos moldes do Provimento n. 66/2018 em Estados da Federação, como Rio de Janeiro e São Paulo, cujos projetos-pilotos permitem estabelecer comunicação direta, via eletrônica, para a realização de atos nos tabelionatos de notas, registro civil e imobiliários” [6].

Atos normativos e reserva legal

Nas sucessivas decisões monocráticas do min. Alexandre de Moraes prolatadas na ADI 5.855 o entendimento esposado pelo magistrado parece orientar-se na indicação liminar de alguns vícios ocorrentes na lei guerreada e de atos administrativos (provimentos) que, fundados no art. 103-B, § 4º da CF/1988, foram baixados pelo CNJ. Diz que “as matérias que a Constituição submeteu à reserva de lei não podem ser objeto do exercício do poder normativo fundado no art. 103-B, § 4º, da CF, pois, do contrário, estar-se-ia violando a competência constitucional do Poder Legislativo, em desrespeito ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º, da CF). No caso, a Constituição reservou à lei em sentido formal a regulamentação dos serviços notariais e de registro, sua fiscalização e remuneração (art. 236, §§ 1º e 2º, da CF), em razão do que não poderia o CNJ editar normas ampliando atribuições legais desses órgãos” [7].

Como se vê, está em causa a edição de atos normativos que preveem a criação de novas atribuições e funções cometendo-as a registradores e notários e a entidades de classe: “a prestação de serviços remunerados não especificados em lei não pode ser disciplinada por atos infralegais, ainda que editados pelo CNJ” [8]. Não é de ser admitida a “mitigação da exigência de reserva legal estabelecida no texto constitucional” (idem, ibidem). 

Subdelegação de funções a entidade para-registrais?

A própria entidade que representa registradores civis lembraria, em petição dirigida ao Sr. Ministro, que o pleito do PRB seria “seletivo e corporativo”, trazendo à baila exemplos de outras especialidades e noticiando convênios celebrados com o DETRAN, por exemplo. O PRB, segundo ela, estaria postulando a suspensão apenas dos convênios do Registro Civil, “deixando de fora inúmeros convênios celebrados por Ofícios de outra natureza”. Avança na senda argumentando que alguns serviços não serão apenas disponibilizados pelos cartórios, “mas serão vendidos ao cidadão por meio de estrutura profissional de abordagem, marketing, bem como estabelecimento de metas e premiações para os maiores vendedores, sem o devido esclarecimento de que o DETRAN continuará sendo o órgão competente para proceder com a comunicação de venda de veículos e que o cidadão continua podendo procurar diretamente o DETRAN para esse objetivo”. E conclui afirmando que se deixa de trazer à apreciação do colendo Tribunal “convênios celebrados de forma absolutamente livre, sem qualquer participação do Poder Judiciário e que não apenas oferecem, mas comercializam o serviço público” (os grifos estão no original) [9].

Os exemplos trazidos à colação revelam um preocupante estado de progressiva apropriação por entes privados de serviços públicos delegados a notários e registradores, investidos que são na função em caráter personalíssimo. Parece estar em causa uma heterodoxa subdelegação de atividades próprias a entidades privadas personalizadas e que ademais cobram por serviços que, a rigor, deveriam ser desempenhados pelos próprios notários e registradores, remunerados por emolumentos, nos termos da lei.

A última decisão monocrática de Sua Excelência, o Sr. Ministro relator traz uma advertência assaz gravosa: a “validade de atos administrativos concretos formalizados por autoridades e entidades de classe em todo o país deverá ser apurada pelas instâncias ordinárias de controle, inclusive no tocante à responsabilidade pessoal, cível e penal, dos agentes públicos envolvidos na prática desses atos” [10].

NOTAS

[1] O acesso à documentação técnica pode ser feito aqui: https://folivm.wordpress.com/documentos/

[3] V. o § 2º do art. 236 da CF e Lei 10.169/2000.

[4] V. petição inicial da ADI 5.855 em https://goo.gl/xCi9mF.

[5] V. decisão monocrática de 18/12/2017, acesos em https://goo.gl/fgAAtZ.

[6] V. informações de 7/2/2018 (Of. 163/CN-CNJ-2018) do Corregedor-Nacional do CNJ, Min. João Otávio de Noronha, acesso aqui: https://goo.gl/uLP4q1

[7] V. decisão monocrática de 26/2/2018, acesso em https://goo.gl/iJ8yx8.

[8] Idem nota 6, grifo do relator da ajuda-memória.

[9] Petição da ARPEN-BR, admitida como amicus curiae, data de 3/4/2018. Acesso aqui: https://goo.gl/UXM3Hm.

[10] Decisão monocrática de 6/8/2018. Acesso aqui: https://goo.gl/b27ggL.

[11] O art. 1º do ato normativo reza: Recomendar às Corregedorias Gerais da Justiça que na regulamentação ou na autorização de adoção de sistema de registro eletrônico por responsável por delegação de Registro de Imóveis, inclusive quando prestados com uso de centrais eletrônicas, sejam adotados os parâmetros e requisitos constantes do modelo de sistema digital para implantação de Sistemas de Registro de Imóveis Eletrônico – S-REI elaborado pela Associação do Laboratório de Sistemas Integráveis Tecnológicos – LSI-TEC em cumprimento ao contrato CNJ n° 01/2011. Acesso: http://www.kollemata.com.br/recomendacao-cnj-14-2014-srei-registro-eletronico-registro-de-imoveis-eletronico.html

[12] V. art. 39 da Lei 11.977/2009 e art. 9º do Provimento CN-CNJ 47/2015.

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