CNJ – regulação

ONR é o agente regulador?

SJ Dinamização do crédito, ONR - Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico, Registro Eletrônico, SREI , , ,

Aqui há propostas de dispositivos que afrontam todo o entendimento que nos conduziu ao longo das discussões acerca do ONR. Sempre sustentamos que a competência legal e constitucional para regulamentar o SREI era e é do Poder Judiciário – jamais do ONR.

§ 7º Os regulamentos a que se referem os parágrafos quinto e sexto, relativamente ao Registro de Imóveis, serão expedidos pelo Operador Nacional do Registro – ONR.

JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis. O regulamento é atribuído ao ONR para conferir agilidade na emissão e atualização dos regulamentos, de modo a garantir permanentemente o SREI no estado da arte em matéria tecnológica.

§ 7º Os regulamentos a que se referem este artigo, relativamente ao Registro de Imóveis, serão expedidos pelo Operador Nacional do Registro – ONR.

CPRI: Todo o regramento do registro eletrônico, no que referente aos Registros de Imóveis, deverá ser expedido pelo Operador Nacional do Registro; em especial, resguarda-se a necessidade de que seja regulamentada pelo ONR a previsão do §4º quanto à recepção de documentos eletrônicos nos Registros de Imóveis.

No contexto das discussões, a CPRI assim justificou a sua proposta de alteração com base na ideia de que “todo o regramento do registro eletrônico, no que referente aos Registros de Imóveis, deverá ser expedido pelo Operador Nacional do Registro; em especial”. Finalizou com a proposta “de que seja regulamentada pelo ONR a previsão do §4º quanto à recepção de documentos eletrônicos nos Registros de Imóveis”.

Tanto a proposta original, quanto a oferecida pela CPRI, padecem do mesmo defeito.

Em primeiro lugar, o § 7º se vincula ao art. 1º da lei, que trata dos “serviços concernentes aos Registros Públicos”. Não tem sentido meter aqui disposição legal que trata de regulamento do ONR – e isto pela simples razão de que o ONR trata especificamente do Registro de Imóveis.

Remeto o leitor aos comentários feitos aos parágrafos 5º e 6º que tratam do mesmo tema central.

Depois, se é para se “garantir permanentemente o SREI no estado da arte em matéria tecnológica” é intuitivo que o dispositivo está deslocado na lei, já que esta é matéria própria e típica do âmbito regulamentar.

ONR implementará e operará o SREI – não o regulamentará

Dizer que os regulamentos “serão expedidos pelo Operador Nacional do Registro – ONR” é confundir os papeis institucionais. O ONR não é o órgão encarregado de regulação da lei; esse papel é da Corregedoria-Nacional de Justiça.

Pareceria ocioso repetir – mas isto parece se fazer necessário: o SREI será simplesmente “implementado e operado” pelo ONR (art. 76, caput, da Lei 13.465/2017), não por ele regulamentado. Isto cabe – repita-se – ao agente regulador, nos termos do § 4º do art. 76 da mesma lei e demais disposições legais e constitucionais já indicados.

A tautologia se repete aqui. Não se diz na lei que o regulamento será feito por regulamento.

Provimento CNJ 74/2018 – bis

SJ Cartórios, ONR - Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico, Registros Públicos e Notas Eletrônicos, SREI , , , , , , , , , , , , ,
Interconexão e interoperabilidade em rede digital

O Corregedor-Nacional de Justiça, ministro Humberto Martins, atendendo aos reclamos das entidades de classe e ponderando as razões apresentadas pelos institutos-membros e da Anoreg-BR, determinou “a suspensão dos efeitos do Provimento 74/2018 pelo prazo de 90 dias ou até efetiva instalação do COGETISE e a manifestação sobre o tema tratado” nos autos (PP 0006206-30.2018.2.00.0000).

É uma decisão acertada. Tive ocasião de apontar a completa desorientação dos responsáveis pelas serventias espalhadas por todo o território nacional que, à míngua de uma orientação uniforme e precisa, tateavam por soluções que, na maior parte das vezes, se mostrou inadequada ou desnecessária – mas sempre onerosa[1].

Conhece-te a ti mesmo

A situação criada pelo advento do Provimento CNJ 74/2018 é reveladora de um certo descompasso entre a realidade das serventias extrajudiciais, seus órgãos de classe e o agente regulador. A que se deve isto?

De partida, não sabemos a realidade concreta do corpus que forma a galáxia extrajudicial. Os dados disponíveis no Portal Justiça Aberta do CNJ não revelam perfeitamente a situação econômico-financeira das serventias, nem tampouco nos permite conhecer em detalhes a realidade funcional, administrativa, gerencial e de gestão tecnológica de cada uma delas.

Convenhamos, sem um conhecimento detalhado de cada unidade notarial e registral do país, sem que se faça uma radiografia precisa, qualquer forma de regulação pode representar uma aventura e o advento do Provimento 74/2018 de certa forma revelou esse descompasso. Por sorte o Sr. Ministro, de modo bastante prudente, o suspendeu. E o fez na consideração de que as medidas regulatórias envolvem “a necessidade de um estudo de viabilidade/possibilidade de cumprimento por parte dos cartórios”. Bingo!

Os novos paradigmas e as antigas fronteiras tecnológicas das especialidades

Gostaria de destacar um aspecto que me tem atraído a atenção. Sabemos que o “gerenciamento administrativo e financeiro dos serviços notariais e de registro é da responsabilidade exclusiva do respectivo titular, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, investimento e pessoal, cabendo-lhe estabelecer normas, condições e obrigações relativas à atribuição de funções e de remuneração de seus prepostos de modo a obter a melhor qualidade na prestação dos serviços” (art. 21 da Lei 8.935/1994).

O gerenciamento administrativo e financeiro das serventias extrajudiciais não deve agora ser visto e percebido tão somente no ambiente do microcosmo da unidade extrajudicial. As despesas de custeio e investimento da atividade, de modo a “obter a melhor qualidade na prestação dos serviços”, agora nos devem levar a considerar um fenômeno completamente novo que é a prestação dos serviços em redes digitais, de modo interconectado, universalizando-se o acesso, facilitando o relacionamento e os intercâmbios entre os usuários e o serviço por intermédio de novos canais e media digitais.

Cidade digital interconectada

Voltemos à Lei 8.935/1994. Ela enuncia o princípio de eficiência do serviço público delegado (art. 4º da LNR). A mesma lei estabelece que o juízo competente “zelará para que os serviços notariais e de registro sejam prestados com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente, podendo sugerir à autoridade competente a elaboração de planos de adequada e melhor prestação desses serviços” (art. 38). Diz mais, os notários e registradores devem estabelecer “normas” relativas à atribuição de funções, “de modo a obter a melhor qualidade na prestação dos serviços” (art. 21).

Pois bem, compreendendo o quadro legal enunciado, e relevando o fato de que os serviços notariais e registrais na modernidade tendem a suprimir o modelo de atomização na sua organização infraestrutural, como deixar de considerar que os próprios serviços notariais e registrais, como expressão magnificada da regra do art. 21 da LNR, deverão organizar os seus serviços em novos meios e plataformas digitais? Como regular a atividade sem levar em consideração esta nova realidade – o admirável mundo novo dos serviços extrajudiciais natodigitais e interconectados? Como impor um modelo organizacional e de gestão, como o fez o Provimento 74/2018, sem considerar que o mundo da governança digital impôs padrões que ultrapassaram a modelagem institucional concebida nos alvores do século XX? Como desconsiderar as iniciativas corporativas que expandem os limites locais na prestação de serviços e cujas iniciativas já se revelaram exitosas e agora se impõem de modo irreversível no seio da atividade? Como prestar serviços “com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente” em meios digitais?

Gestão de processos internos, mas com as vistas postas na coordenação entre as várias unidades que compõem a malha registral e notarial, leva-nos a um novo patamar de organização desses serviços. Aqui reside a chave para enfrentar o desafio de concretizar a modernização do sistema. 
It’s the economy!

Last, but not least, não podemos desconsiderar o texto frio da Lei 13.465/2017 que inaugurou, entre nós, um novo modelo organizacional representado pelo ONR – Operador Nacional do Registro de Imóveis eletrônico.  

O problema não é de regulação – é de gestão

O conhecimento da realidade das serventias extrajudiciais é um passo fundamental para uma gestão racional dos serviços, inserindo-os no ambiente da economia digital.

Muita tinta se consumiu no ataque cerrado que a iniciativa do ONR mereceu por parte de nosso segmento corporativo. Na verdade, fração desprezível, numérica e qualitativamente, como logo se viu, mas que causou um imenso ruído e um atraso indesculpável na regulação do SREI – Sistema de Registro de Imóveis eletrônico.

A Lei 13.465/2017 buscou apanhar esse movimento de transformação morfológica que a atividade do Registro de Imóveis experimenta no ambiente da economia digital. A criação do ONR buscou dar uma solução adequada ao problema de entropia organizacional e funcional representado pela atomização e fragmentação das unidades de Registro de Imóveis, o que leva a prestação de serviços que timbram pela “demora, qualidade insatisfatória e de modo ineficiente”, num contraste com o disposto no art. 21 da Lei 8.935/1994 . 

Pelo texto da lei, todas as unidades de Registro de Imóveis “integram o SREI e ficam vinculadas ao ONR” (§ 5º do art. 76). A atração de todas as unidades ao arco do SREI-ONR buscou dar organicidade ao sistema registral, concretizando o comando legal insculpido em vários dispositivos da Lei 8.935/1994. A palavra-chave aqui é: eficiência. O modelo representado pelo SREI-ONR é de gestão racional dos serviços extrajudiciais, de modo rápido, com qualidade satisfatória e prestado de modo inteiramente eficiente.

Em meios digitais, é escusado dizer, a prestação de serviços de modo fragmentado e assimétrico é a expressão mais grossa de ineficiência e inadequação.

Nossa tarefa, agora, é sensibilizar o órgão regulador (§ 4º do art. 76 da Lei 13.465/2017) de que deve nos dar um bom regulamento para que os próprios registradores, como cravado no art. 37 da Lei 11.977/2009, deem as soluções de gestão administrativa e coordenação intersistemática adequadas ao sistema registral brasileiro. 

Esta é a tendência que vamos revelar no Comitê de Gestão da Tecnologia da Informação dos Serviços Extrajudiciais – COGETISE (art. 8º, § 2º, do Provimento n. 74/2018).

NOTAS

[1] JACOMINO, S. Provimento CNJ 74/2018 em debate – tecnologia molda o Registro Público.

Provimento CNJ 74/2018 em debate – tecnologia molda o Registro Público

SJ Cartórios, ONR - Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico, Registros Públicos e Notas Eletrônicos, SREI , , , , , , , , , , , , , ,
Rede digital interconectada

O conteúdo do Provimento 74/2018 do Conselho Nacional de Justiça e as propostas apresentadas pela Anoreg-BR representam um importante passo no sentido de dotar as serventias extrajudiciais do país de uma infraestrutura básica que permita aos cartórios enfrentarem os desafios da sociedade digital, observados certos critérios e cronograma.

O fato do excelentíssimo Senhor Corregedor-Nacional abrir um canal de diálogo com a categoria é uma ótima oportunidade para debater francamente as peças postas sobre o tabuleiro corporativo e institucional.

Manifestando-me neste canal, expresso meu ponto de vista pessoal, não o do Instituto que tenho a honra de presidir. A CPRI – Comissão do Pensamento Registral Imobiliário do IRIB haverá de se pronunciar sobre o tema e essa será a posição do Instituto.

Mudança de paradigmas

O Provimento 74, de 31/7/2018, coloca em relevo um aspecto relevantíssimo para o sistema registral: a definição de padrões mínimos de tecnologia da informação e comunicação para a garantia da “segurança, integridade e disponibilidade de dados para a continuidade da atividade pelos serviços notariais e de registro do Brasil”.

Como se vê, segurança jurídica e segurança tecnológica são conceitos que se amalgamaram no articulado do Provimento 74/2018 e isto já representa uma mudança significativa na maneira como enxergamos a atividade notarial e registral nos dias que correm. São binômios que agora se combinam na equação dos desafios da sociedade digital.

Outro índice confirma a tendência: muitos termos técnicos insinuaram-se na lexicografia jurídico-registral – tratamento de dados, interoperabilidade, confidencialidade, disponibilidade, autenticidade e integridade de informações eletrônicas, mecanismos preventivos de controle físico e lógico de sistemas computacionais, repositório confiável de dados, certificados digitais, biometria, etc.

Os nomes apontam para realidades concretas. Estamos preparados para enxergá-las?

Galáxia Extrajudicial

Gostaria de destacar um aspecto que parece não despertar maior interesse dos meus pares nas discussões relacionadas com o dito regulamento do CNJ: não estamos enxergando o sistema registral e notarial a partir da perspectiva aberta com o advento de novas tecnologias. E isso pode nos levar a graves confusões conceituais e a equívocos.

Espelho — reflexo e meios de suporte da informação

As discussões que acabaram por embasar o Provimento 74/2018 e as ideias compartilhadas no âmbito das discussões internas das corporações partem de um modelo de organização das serventias extrajudiciais que vem de ser superado pela adoção de novas tecnologias.

Explique-se: a constituição de centrais de notários e registradores revela uma tendência e um novo padrão de organização e interação dos registros e notas, apontando para o fenômeno que tenho chamado de “molecularização da galáxia extrajudicial”. Trata-se de um novo paradigma – o da superação do modelo atomizado dos serviços notariais e registrais, substituídos por modelos interconectados, interdependentes, “molecularizados”. 

Deste ponto de vista, não foram antevistas questões como:

  • Compartilhamento de recursos pela adoção de soluções em rede (backup em nuvem, gestão consorciada das ferramentas tecnológicas, soluções para ambiente de interoperabilidade em redes públicas e privadas, etc.).
  • Blockchain, biometria, computação semântica, id-digital.
  • Constituição de interfaces das unidades para universalização do acesso aos cartórios.
  • Criação de livros eletrônicos online, compartilhados por notários e registradores. Indisponibilidade de bens, Protocolo Nacional, CNM (Código Nacional de Matrícula – art. 235-A da Lei 6.015/1973).
  • Desenvolvimento de ferramentas e aplicativos padronizados para cartórios operando em ambiente de webservice.
  • Valorização e radicalização de soluções compartilhadas (centrais estaduais, ONR, etc.) em detrimento de soluções atomizadas e personificadas.
  • Economia de escala no compartilhamento de recursos, etc.

Na nova economia digital, vivemos de padrões interoperáveis e o paradigma que informa todas essas propostas oferecidas pelo CNJ e acolhidas pela AnoregBR e Institutos Membros partem de outras referências organizacionais e padrões tecnológicos diferenciados. De algum modo, retrocedemos em comparação com as primeiras iniciativas que se inauguraram no CNJ com a criação do SREI – Sistema de Registro de Imóveis eletrônico.

O sistema notarial e registral não será o mesmo com o advento de novas tecnologias. Para os que têm interesse nesse tema, escrevi um pequeno estudo, que não passa de uma abordagem inicial desse fenômeno[1]. Neste artigo procuro indicar, baseado em algumas ideias de Marshall McLuhan, que os registros públicos (minha área) serão o que materialmente os meios de suporte da informação pré-ordenam e consistem. A tecnologia será uma espécie de meta-narrativa que buscará dar coerência e ordem ao sistema – com todas as graves questões que o fenômeno suscita.

Política de segurança da informação

O Provimento do CNJ alude à necessidade de uma “política de segurança da informação” e a um plano de continuidade de negócios que “preveja ocorrências nocivas ao regular funcionamento dos serviços”.

Fácil perceber que a adoção de todos os requisitos indicados na norma administrativa aponta para uma solução inteiramente inadequada para alguns e simplesmente inexequível para muitos outros – arrisco dizer que para a grande maioria dos cartórios brasileiros. A publicação da norma, antes mesmo de ser discutida, debatida e aprofundada com os próprios notários e registradores, colheu muitos profissionais de surpresa.

Acompanho com atenção a multiplicação de grupos de discussão e a avulsão de dúvidas que assaltam os profissionais e que são mal respondidas por um mercado que se tornou especializado, mas que não é capaz de tocar a tecla de mutação de paradigmas sem que com isso possa malferir seu próprio modelo de negócios. Contemplamos o nosso futuro e ele está lá atrás, radicado em padrões técnicos superados. São soluções que hoje se mostram inadequadas, onerando o sistema com implementações tecnológicas que, vistas com acuidade, são ultrapassadas ou simplesmente dispensáveis.  

Para que não se perca em digressões cerebrinas, proponho-lhes um pequeno exercício: traslademos os atores e imaginemos um cenário em que cada vara judicial do país, fosse qual fosse a especialização, e seus gestores fossem obrigados a adotar os critérios estabelecidos para as serventias extrajudiciais. O que aconteceria? Rapidamente concluiríamos que a radicalização desse processo de atomização estaria na contramão das tendências tecnológicas do processo judicial. Não é possível estabelecer regras e padrões desuniformes. Não é possível uma orquestra sem uma boa partitura, sem um bom regente, sem uma coordenação nacional, e, claro!, sem bons profissionais peritos em seus misteres[2].

Aliás, essa é a razão da existência do próprio Conselho Nacional de Justiça. A existência de vários sistemas que dão suporte ao “processo judicial eletrônico” nos estados e na justiça especializada é um fenômeno entrópico que as melhores cabeças no âmbito do próprio judiciário buscam remediar.

A quem compete instituir o Registro Eletrônico?

Foi criado o Comitê de Gestão da Tecnologia da Informação dos Serviços Extrajudiciais (COGETISE). A iniciativa é bem-vinda e deve ser saudada por todos nós. Um modelo análogo havia sido proposto há 2 anos no estatuto social do ONR – Operador Nacional do Registro de Imóveis eletrônico.

Para dar concretude a um bom sistema registral em meios eletrônicos não podemos nos esquecer do comando legal insculpido no art. 37 da Lei 11.977/2009, que é de uma clareza solar: serão os Registros Públicos brasileiros, “observados os prazos e condições previstas em regulamento”, que “instituirão sistema de registro eletrônico”. Não será a administração pública por seus órgãos intermediários, como Receita Federal; não será o próprio Poder Judiciário e muito menos ainda as empresas privadas. Trata-se de um desafio que o legislador pôs nas mãos dos registradores imobiliários brasileiros.

Reflexo em espelho — a tecnologia como meta-narrativa

Ainda aguardamos o regulamento que há de fixar os prazos e as condições para implementação do Registro de Imóveis eletrônico, dando concretude ao comando legal contido no art. 76 da Lei 13.465/2017. A sua especificação acha-se concluída em estudos feitos pelo próprio CNJ.

CPRI – a posição do Instituto

Em reunião realizada no dia 10/12/2018 a CPRI do IRIB debruçou-se sobre a proposta da AnoregBR e incumbiu-me de me pronunciar sobre o tema posto à apreciação dos institutos membros, o que fiz nos seguintes termos:

“PROVIMENTO 74/2018. A CPRI segue em linha o que o IRIB já manifestou. Parece não haver sensibilidade para mudar o rumo das discussões a partir de uma visão renovadora dos paradigmas que informam o sistema notarial e registral brasileiro. A opinião da CPRI vai no sentido de que devemos participar dos debates, oferecendo sugestões para aperfeiçoamento do Provimento 74/2018 e que devemos nos esforçar para fortalecer o protagonismo dos registradores e notários na definição de padrões tecnológicos para desenvolvimento do sistema. Nunca devemos nos esquecer de que a lei cometeu aos registradores públicos a tarefa de realizar o registro eletrônico – não a instâncias administrativas, estejam elas situadas onde estiverem no corpo do estado (arg. do art. 37 da Lei 11.977/2009)”.

CPRI – Comissão do Pensamento Registral Imobiliário do IRIB

[1] JACOMINO, S. Sistema de Registro de Imóveis eletrônico: os registros são materialmente o que os meios de suporte da informação pré-configuram. 2016, acesso: https://bit.ly/2F0gje8.

[2] Indico a excelente matéria com o magistrado Alves Braga Jr. que se acha no Boletim do IRIB em Revista, edição 359, dez. 2018. Acesso aqui: https://bit.ly/2UP2BhK.

Ricardo Dip – O CNJ e os limites para uniformização de boas práticas notariais e registrais

SJ Cartórios , , , , , , , , , , , , , , , ,

O des. Ricardo Dip ofereceu parecer à Min. Nancy Andrighi acerca de tema que interessa muito de perto a todos os registradores e notários brasileiros.

Trata-se dos limites do CNJ para harmonizar e uniformizar as práticas notariais e registrais quando se ache em causa a necessidade de reconhecimento da esfera decisória própria dos notários e registradores que, em sua ordem, decidem, com independência jurídica, os casos postos concretamente à sua apreciação.

Segundo o eminente desembargador, deve-se afastar o fenômeno que qualifica de “uniformismo apriorístico” na redução dos vários casos concretos a uma matriz definidora e vinculante de atividades próprias desses profissionais do Direito.

Por representar um interesse evidente para toda a categoria profissional, divulgamos aqui o parecer e a sua aprovação, omitindo os nomes dos envolvidos. (SJ).

Conselho Nacional de Justiça
Autos: PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS – 0004511-80.2014.2.00.0000
Requerente: CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
Requerido: CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – CNJ

DECISÃO

Aprovo o parecer emitido em 29/10/2014 pelo Desembargador Ricardo Dip.

Comunique-se à Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Paraná. Após, ARQUIVE-SE o presente procedimento.

Brasília, 29 de outubro de 2014.

Ministra Nancy Andrighi
Corregedora Nacional de Justiça

PARECER

1. A esta Corregedoria Nacional de Justiça repassou o Corregedor Geral da Justiça do Estado do Paraná, Des. EUGÊNIO ACHILLE GRANDINETTI, consulta que lhe formulara MCV, acerca (i) da ordem de acréscimo dos sobrenomes dos cônjuges e (ii) da possibilidade jurídica de sua agregação mútua, agitando -se a norma inscrita no § 1º do art. 1.565 do Código Civil:

“Qualquer dos nubentes, querendo, poderá acrescer ao seu o sobrenome do outro.”

2. Não se nega a vantagem da uniformidade das boas práticas registrais, mas ela, de comum, é resultante de uma contínua experiência jurídica – a concreta experiência de casos, dos quais se vão induzindo soluções mais universais e a conclusão da boa praxis.

Diversamente, respostas desamparadas da tradição de problemas e de suas soluções levam não à desejada uniformidade de boas práticas no registro, mas apenas a um uniformismo apriorístico que nem sempre conclui de maneira conveniente.

3. A qualificação negativa na atividade própria dos registros públicos – ou seja, a recusa da prática de dado registro concretamente postulado – atrai a eventualidade do processo de dúvida (arts. 198 et sqq. e 296 da Lei n° 6.015, de 31-12-1973), que tem seu itinerário legal. Já por isso não se parece recomendável que esta Corregedoria Nacional de Justiça, também observante do princípio da legalidade, intervenha, em abstrato e de modo normativo, antecipando soluções que a lei de regência afeta, em primeiro lugar e em concreto, ao próprio registrador, que, titular de uma delegação com fundamento na Constituição federal (art. 236), é um profissional do direito que possui, natural e legalmente (art. 28 da Lei n° 8.935, de 18-11-1994), o atributo da independência nos estreitos limites jurídicos do exercício de suas funções, submetendo-se ainda seu ato de qualificação ao controle inicial das instâncias judiciárias estaduais.

Acrescente-se que a normativa em vigor sequer prevê a dúvida doutrinária, equivale a dizer, uma consulta sobre a registrabilidade em abstrato.

Fosse acaso viável o pronunciamento prévio desta Corregedoria Nacional sobre as questões objeto da consulta em tela, ou bem se anteciparia, pois, um juízo que, primeiramente, é do registrador e, depois, de modo eventual, das instâncias judiciais competentes para a apreciação e decisão das dúvidas registrária, ou bem, à falta de lei expressa acerca da questão de fundo, dar-se-ia ensejo a uma normativização correcional. Ali, com o juízo antecipado, ter-se-ia o exercício de competências administrativas per saltum, admissível embora em casos excepcionais; aqui, com a criação de normas, põe-se o risco de usurpação de competências.

4. Da letra do § 1° do art. 1.565 do Código Civil, com efeito, não se extrai, ao menos de modo evidente, resposta à versada questão da ordem do acréscimo dos sobrenomes dos nubentes.

Se, nessa parte, fosse o caso de responder à consulta, haveria (quando menos) implícita edição de norma compulsiva por esta Corregedoria Nacional.

Mas o tema objeto da vertente consulta, qual o do registro de nomes – consistente, na espécie e com maior rigor, em uma retificação positiva (acréscimo) da qualificação pessoal –, interessa não apenas ao Direito registrário, na medida em que a publicidade do nome ostenta manifesto relevo para a vida social, mas, e aqui de modo logicamente anterior e superior, ao Direito da personalidade, ou seja, o nome como atributo da pessoa e, mais além, como atributo familiar.

Tal se vê – e ainda sem cogitar do interesse da matéria no campo administrativo –, compreende-se o discutido tema em âmbitos que se submetem, no plano legislativo, à competência constitucional privativa da União (incs. I e XXV do art. 22 da Constituição da República), pelo Congresso Nacional, com sanção do Presidente da República (art. 48).

É certo que compete ao egrégio Conselho Nacional de Justiça a expedição de atos regulamentares e a recomendação de providências (inc. I do § 4° do art. 103-B do Código Político de 1988), e a esta Corregedoria Nacional compete “expedir Recomendações, Provimentos, Instruções, Orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares e dos serviços notariais e de registro, bem como dos demais órgãos correicionais, sobre matéria relacionada com a competência da Corregedoria Nacional de Justiça” (inc. X do art. 8° do Regimento Interno do Conselho, Emenda Regimental nº 1, de 9-3-2010).

Todavia, recomendações, provimentos, instruções, orientações e outros normativos, como ficou dito, “sobre matéria relacionada com a competência da Corregedoria Nacional de justiça”, sem usurpação de competências que estão assinadas na Constituição federal, nem, de comum, supressão das competências administrativas próprias dos registradores, notários e dos juízos e tribunais a que a lei assinou a tarefa inicial de fiscalizar os atos registrários e notariais.

A edição de atos normativos por esta Corregedoria Nacional supõe sempre o reconhecimento dos limites de sua competência. Nada impede – antes mesmo parece convir – que se expeça uma normativa mínima nacional para aperfeiçoar as atividades das notas e dos registros públicos, mas normativa que (i) consolide preceitos vigentes (incluída a textualização dos costumes), (ii) regulamente outros quando a lei confira ao Judiciário essa competência (p.ex., vide § 5º do art. 615-A do cpc-A do Código de Processo Civil), (iii) verse normas técnicas (na dicção do inc. XIV da Lei n° 8.935, de 1994). Vai além desses limites, contudo, uma atuação normativa que vise a colmatar lacunas no Direito posto ou a antecipar compreensão do significado normativo de dada lei.

5. A personalização jurídica autônoma dos cartórios extrajudiciais (caput do art. 236 da Constituição federal) e a independência profissional dos registradores e dos tabeliães (arts. 3° e 28 da Lei n° 8.935, de 1994) não impedem, no direito brasileiro atual, o controle intersubjetivo de suas atividades, com os correspondentes atributos de inspeção, de disciplina e de supervisão que as leis em vigor conferem ao Poder judiciário (§ 1° do art. 236 da Constituição e arts. 37, 35, inc. II, e 38 da Lei n° 8.935/1994).

O atributo de supervisão, remetido pelo Código Político à normativa subconstitucional (§ 1° do art. 236), versou-se na Lei n° 8.935/1994, que atribuiu ao Judiciário a expedição de “normas técnicas” (inc. XIV do art. 30) e o dever de zelar “para que os serviços (…) sejam prestados com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente” (art. 38).

Essas regras são indicativas de que o controle conferido ao Poder judiciário sobre as atividades notariais e registrárias condizem com a ideia de superintendência, assinando-se, pois, à tutoria judicial também um poder de orientação dos serviços dos registros e das notas.

Sem embargo, atributos de controle, tanto que se refiram, tal o caso, a atividades dotadas de independência jurídica, são poderes de inspeção, de disciplina, de tutela revocatória e de superintendência (ou orientação), que não incluem, contudo, poder de direção, porque a direção – que implica um dever correspondente de rigorosa observância pelos tutelados – leva a um antagonismo essencial com a independência jurídica dos destinatários.

Uma coisa é dar diretivas, recomendar boas práticas – desde que convenha fazê-lo e oportuno o seja –, outra, muito diversa, é dar ordens (ainda que ao modo geral e abstrato) em matéria que, subordinada a competência legislativa alheia, tampouco se acomoda à ideia de independência jurídica do destinatário da ordem, ressalvada sempre a ordem concreta proferida em devido processo legal (com observância do direito de defesa e de contraditório).

A matéria empolga, bem se vê, o problema da contenção constitucional: os órgãos de controle têm entre suas funções nucleares as de observar e fazer observar os lindes que preservam a intangibilidade da Constituição.

Dessa maneira, custodiar as regras de competência legislativa – entre as quais, nenhuma há, por agora, que atribua ao Poder judiciário a função de legislador positivo em matéria de notas e registros públicos, salvo o território muito limitado das “normas técnicas” (inc. XIV do art. 30 da Lei n° 8.935, de 1994) e o da competência regulamentar estrita, é um dos critérios de contenção para definir a legitimidade do controle judiciário dos registros e das notas.

Podem ainda acrescentar-se dois aspectos políticos relevantes.

Primeiro, o de que o Poder judiciário, na atuação de controle, não é representante político da sociedade, mas ente incumbido de atividade administrativa, a serviço da sociedade civil. Diversamente, a Constituição e a lei são funções da comunidade, de sorte que ostentam supremacia diante das atuações meramente administrativas. De tal sorte que, devendo a Administração (ainda a judicial) justificar-se pela norma constitucional e legal, não se vê como possa a mesma Administração ditar regras à margem de expressa ordenação normativa superior.

Segundo aspecto político: a atuação da Corregedoria Nacional de Justiça – a exemplo da que se propõe ao colendo Conselho Nacional de Justiça – baliza-se por zelar pela “autonomia do Poder Judiciário” (inc. I do § 4° do art. 103-B da Constituição federal), o que compreende também a preservação das competências dos Tribunais fiscalizados, garantia de melhor observância da forma federativa do Estado brasileiro. Não se inibe, com isso, excepcionalmente, algum exercício de competência per saltum, exercício, contudo, que não espanca o critério de resguardo das competências anteriores, critério que norteia, de modo natural, a organicidade do Judiciário.

Cabe ainda referir um ponto adicional: refere a doutrina o risco de um efeito secundário com as denominadas “normas da Administração” (legislatività dell’organizzazione – na dicção de Zagrebelski). É que, com a edição de normas extralegais ditadas pela e para a Administração, não se pode, com frequência, evitar efeitos aflitivos dos particulares que se utilizam dos serviços públicos, usuários que, entretanto, não são sujeitos tutelados pela Administração pública. Vale dizer, que as “normas da Administração” terminam por instituir, quando menos de fato, deveres e direitos subjetivos influentes na órbita das situações jurídicas dos particulares. Vai de si a inconveniência desse efeito.

6. De que segue, ausente motivo manifesto que sugira convir o pronunciamento desta Corregedoria Nacional quanto à vertente consulta, deixa-se de respondê-la.

É o parecer que submeto à consideração da Corregedora Nacional de Justiça.

Brasília, 29 de outubro de 2014.

Desembargador Ricardo Dip
Juiz Auxiliar da Corregedoria Nacional de Justiça.