Certidões eletrônicas

Redação original: [Art. 19] – “§ 5º As certidões extraídas dos registros públicos deverão ser fornecidas em papel e mediante escrita que permitam a sua reprodução por fotocópia, ou outro processo equivalente.”

Modificação: “§ 5º As certidões extraídas dos registros públicos deverão ser fornecidas eletronicamente, com uso de tecnologia que permita a sua impressão pelo usuário, com mecanismo seguro de identificação de sua autenticidade, dispensada a sua materialização pelo oficial de registro (NR).”

Justificativa: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis, para a previsão expressa da obrigatoriedade da expedição eletrônica de certidões. O artigo se destina a registradores de imóveis, na emissão, e aos usuários, quanto à recepção e uso das certidões nesta forma.

Cartórios 4.0 – a nova onda notarial e registral

Quando li pela primeira vez as propostas veiculadas pelos §§ , e do art. 19, dispersei-me entre as esquinas de uma redação assistemática e defeituosa.

Todavia é preciso reconhecer que pode haver, aqui, uma boa ideia. Mal expressa e em local inadequado, mas uma boa ideia.

Não é o caso de desenvolver de modo aprofundado aqui a ideia de que o sistema notarial e registral experimenta a sua 4ª onda de transformação. Isso fica para outra oportunidade. Todavia, para que se entenda o que quero dizer, permitam-me algumas linhas.

Vivemos um processo disruptivo que nos consome pelos seus efeitos, em geral mal compreendidos e que nos tem levado a buscar soluções inadequadas. Vejamos em retrospectiva.

A primeira onda registral é representada pela manuscrição – inscrição em meios perenes, reprodução apógrafa, públicas-formas etc. A segunda é representada pela mecanização e por seus desdobramentos em processos eletromecânicos como máquinas de escrever, tipos móveis, copiadoras e sistemas de reprografia etc. A terceira onda se relaciona com a informatização dos cartórios, com a introdução de técnicas de processamento de dados, uso de mainframe, depois microcomputadores etc. Estamos agora no limiar da quarta geração – cartórios 4.0 – em que o fator determinante é a existência de redes e meios eletrônicos que promovem a extrapolação dos limites físicos das serventias e inauguram uma nova forma de relacionamento entre os cartórios e os destinatários de seus serviços – estado, mercado, sociedade.

O surgimento dos novos meios eletrônicos transforma os conteúdos, como na boutade mcluhiana. Busquei apontar para esse fenômeno no pequeno artigo Electronic Registry – the explosion of Gutenberg’s Galaxy and the electronic folium[1], tema que seria aprofundado no transcurso do XLII Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis realizado em 2016[2].

Um dos fenômenos que podem ser associados a esse processo é a derruição das fronteiras erigidas em meados do século XX e que definiram o que mais tarde chamaríamos de “especialidades” dos serviços notariais e registrais. Hoje há uma tendência de ultrapassagem dos limites das especialidades com a absorção de atribuições específicas de umas por outras.

Transcendência disruptiva – as infovias eletrônicas

Venho estudando o fenômeno e identifico, neste caso concreto, um belo exemplo de transcendência disruptiva.

Veremos que a proposta consubstanciada nestes parágrafos aponta para a suplantação dos limites físicos dos cartórios pelo acesso à informação por infovias eletrônicas. Será possível solicitar uma certidão ou informação de todo e qualquer cartório extrajudicial a partir de um ponto único na internet.

Isso era impensável há poucos anos. É disso que se trata a proposta, embora veiculada de modo inadequado. Toca-se num ponto essencial, mas não se responde com uma proposta adequada.

Perdoem-me a redundância: a solução passa por uma regulação uniforme, a cargo da Corregedoria Nacional de Justiça, órgão do Poder Judiciário. Cada unidade do extrajudicial poderá ser integrada num amplo círculo digital, sem que se destruam a singularidade e a especificidade de cada elemento dessa grande corrente da segurança jurídica.

É preciso construir o que venho há muitos anos indicando: o fenômeno da “molecularização” do sistema registral e notarial baseado em novos meios eletrônicos[3].

Ação e reação – na guerra é preciso estratégia

É preciso reconhecer que são imensas as ameaças que o sistema notarial e registral experimenta nos dias que correm. As novas tecnologias da informação e comunicação batem à nossa porta e os imensos desafios que a sociedade nos impõe não podem ser respondidos de maneira precipitada, açodada, afoita, improvisada.

Nos últimos anos, novos modelos de organização da informação registral foram se insinuando na atividade, destruindo, lentamente, a larga tradição do sistema registral brasileiro. SINTER, entidades registradoras, centrais estaduais (ligadas ou não a entidades ou empresas privadas), tudo isso representa a tendência de uma “fuga privatística” ou, no sentido inverso, a administrativização dos Registros Públicos com a assimilação progressiva das atividades delegadas pelo próprio ente delegante. Estão em jogo dois modelos distintos: centralização versus descentralização.

Deixo para outra oportunidade o aprofundamento da crítica desses modelos. Consigno, de passagem, que a descentralização de dados no arco ou círculo registral é um modelo elegante, factível e consentâneo com a tradição.

A redação é matéria própria para regulamentação – como a quase esmagadora maioria das propostas aqui ventiladas.

Crítica analítica

Voltemos à redação proposta. Neste caso vamos empreender um exame analítico da redação proposta, com as críticas que considero pertinentes:

§ 5º As certidões extraídas dos registros públicos deverão ser fornecidas eletronicamente[1], com uso de tecnologia que permita a sua impressão pelo usuário[2], com mecanismo seguro de identificação de sua autenticidade[3], dispensada a sua materialização pelo oficial de registro[4].

O meio e a prova

[1] – Não se deve limitar os meios de suporte material da publicidade registral. O Oficial não pode ter o poder ou a faculdade de negar expedir certidão ou informação em qualquer meio – seja eletrônico ou em papel. Pense-se na certidão de nascimento e em centenas de outros exemplos em que a certidão expedida em papel ainda é simplesmente indispensável.

Não havendo suporte informático (ou mesmo energia elétrica), a publicidade registral ficará impossibilitada?

É uma discriminação abominável. Obviamente, nada impede que a certidão seja expedida em meios eletrônicos, a critério do próprio interessado.

Impressão pelo próprio usuário?

[2] – A tarefa de imprimir a certidão ficará a cargo do próprio interessado? Qual é a tecnologia ou ferramenta que lhe permitirá reproduzir em papel a certidão eletrônica conservando-lhe os mesmos atributos de autenticidade e integridade ínsitos ao suporte material eletrônico?

Insinua-se aqui um processo de autenticação do autenticado. Explica-se: só tem sentido vedar a expedição originária da certidão em papel na suposição de que o interessado fará (ou rogará) a sua impressão. Mas como o fará? Responde-se: por intermédio de outro serventuário da fé pública (vide comentários ao § 6°). Será uma forma de autenticação extra notarial.

Se a certidão poderá ser emitida por qualquer unidade, por intermédio de centrais (como reza o mesmo § 6°) adivinha-se que a cobrança será por ambas – emissão e impressão. É um bis in idem intolerável. Além disso, será preciso criar um livro de controle de impressão. De outra forma, como se provará que a certidão “materializada” na serventia localizada alhures conserva os mesmos elementos da original?

[3] – A expressão “mecanismo seguro de identificação de sua autenticidade” é rebarbativa. A autenticidade é atributo do documento eletrônico com assinatura qualificada. É a autenticidade que faz presumir, naturalmente, a integridade e identidade do firmante. Não se “identifica” a autenticidade, mas se a comprova por meios idôneos.

Além disso, não é necessário dizer-se na lei o que é ínsito e próprio à infraestrutura das assinaturas digitais qualificadas.

Os entes imateriais e a fé pública

[4] – Diz a regra que fica dispensada a “materialização” pelo oficial de registro. Essa dispensa não é tolerável. É direito do cidadão receber a certidão nos meios que melhor lhe aprouver. Além disso, deve-se evitar expressões equívocas como “materialização” da certidão – como se a certidão eletrônica fosse uma entidade “imaterial”. Apesar de corrente, devemos buscar uma definição substancial.


Notas

[1] Acesso no Observatório do Registro: https://cartorios.org/2012/06/28/electronic-registry-the-explosion-of-gutenbergs-galaxy-and-the-electronic-folium/.

[2] O texto com pequenos ajustes pode ser visto aqui: https://www.academia.edu/37700224/.

[3] Vide o que já dizia em 2006 sobre o tema: JACOMINO, S. RTD – um registro da modernidade. In: Observatório do Registro. Acesso: https://cartorios.org/2006/06/25/rtd-um-registro-da-modernidade/.

Publicidade registral

ORIGINAL: “Art. 19. A certidão será lavrada em inteiro teor, em resumo, ou em relatório, conforme quesitos, e devidamente autenticada pelo oficial ou seus substitutos legais, não podendo ser retardada por mais de 5 (cinco) dias.
§ 1º A certidão, de inteiro teor, poderá ser extraída por meio datilográfico ou reprográfico.”

PROPOSTA: “§ 1º A certidão de inteiro teor, assim como a certidão da situação jurídica atualizada do imóvel, extraída por meio reprográfico ou eletrônico, inclui todos os ônus, restrições e contempla todas as informações necessárias à transmissão e constituição de direitos reais. (NR)”

JUSTIFICATIVA: Introdução da certidão de situação jurídica atualizada, que trará informações sobre a situação jurídica corrente do imóvel, excluindo-se eventuais cancelamentos e dados desatualizados, facilitando a interpretação da informação pelo usuário. Vide o par. 8º. O texto também explicita aos registradores de imóveis e às instituições financeiras que tais certidões já dão notícia de toda a situação jurídica do imóvel.

A lei deve evitar explicar para não confundir. Há uma tentação de atrair, para o corpo legal, tudo aquilo que pode e deve ser objeto de regulamentação pela via própria.

A LRP é suficientemente adequada para o que se propõe nesta redação confusa e rebarbativa.

A LGPD e a legitimidade para rogação

O artigo 16 da LRP reza que os oficiais de registro são obrigados a lavrar certidão do que lhes for requerido e a prestar informação às partes (note a expressão partes).

Todo o conteúdo do registro deve ser cognoscível por todos os terceiros e interessados – salvo as hipóteses de sigilo ou de segredo de justiça (inc. VI do art. 30 e inc. IV do art. 31 da Lei 8.935/1994 e várias disposições do Registro Civil).

O interessado (e a expressão interessado aqui ganha especial relevo no contexto da LGPD), seja por meio de certidão ou de informação (n. 1º e 2º do art. 16 da LRP) pode obter a prestação da informação ou da certidão. E pode fazê-lo segundo seus próprios interesses.

O artigo 19 da LRP reza que a certidão pode ser lavrada em inteiro teor [do ato], em resumo, ou em relatório. O § 1º do mesmo artigo dispõe que a “certidão, de inteiro teor, poderá ser extraída por meio datilográfico ou reprográfico”.

Todas as hipóteses enunciativas do ato administrativo registral (certidão ou informação) já estão abrangidas no conjunto normativo em vigor e abrangem “todas as informações necessárias à transmissão e constituição de direitos reais”.

Essa é a finalidade precípua do sistema de publicidade jurídica.

Além disso, a expedição do que se denominou “certidão da situação jurídica atualizada do imóvel” é expressão decalcada do Provimento CNJ 89/2019. Vide o inc. VII do art. 10:

“A matrícula eletrônica deve conter dados estruturados que podem ser extraídos de forma automatizada, contendo seções relativas aos controles, atos e situação jurídica do imóvel, constituindo-se em um documento natodigital de conteúdo estruturado”.

Isto é exatamente o que o ato normativo do Judiciário previu: organização do SREI com dados estruturados “que podem ser extraídos de forma automatizada”.

Não custa relembrar que ao longo de várias décadas a chamada certidão da situação jurídica é o que se denominou “certidão de propriedade com negativa de ônus e alienações”. Nada de novo no front

Todos os ônus e restrições

Diz-se que a certidão deverá incluir “todos os ônus, restrições”. No entanto, essa obrigação já se acha prevista no art. 21 da LRP:

“Art. 21: sempre que houver qualquer alteração posterior ao ato cuja certidão é pedida, deve o Oficial mencioná-la, obrigatoriamente, não obstante as especificações do pedido, sob pena de responsabilidade civil e penal.”

A LGPD haverá de produzir profundos impactos na prestação de informações e certidões pelos registros públicos. Ao tema voltaremos no curso deste trabalho.

Reprografia e burocracia

A chamada “certidão em forma reprográfica” foi uma improvisação deletéria que levou em consideração os interesses próprios da Serventia, em exegese que relevou a economia interna das serventias em detrimento do cidadão. As certidões em forma reprográfica se restringiam a reproduzir acriticamente as fichas de matrícula sem qualquer exame de caráter jurídico.

Era mais fácil; era cômodo, econômico para o Oficial – e naturalmente mais custoso para o utente, que acaba recebendo a tarefa de decifrar a chamada situação jurídica relativamente àquele dado imóvel.

A certidão em “modo reprográfico” é a negação da atividade jurídica a cargo de um profissional do direito (art. 3º da Lei 8.935/1994).

O destinatário da publicidade registral não deve arcar com a tarefa própria e inerente à atividade registral, que consiste em fazer a depuração jurídica do repositório matricial.

Cemitério de atos registrais

O modelo de expedição de certidão por meio “reprográfico”, tal e como entendido correntemente, contraria frontalmente a LGPD ao enunciar todas as circunstâncias e vicissitudes – ou para usar uma expressão utilizada na proposta [de reforma da LRP]: a “situação jurídica” – de atos e fatos jurídicos já cancelados, extintos, retificados, anulados etc.

O que é pior: o modelo “reprográfico” transfere para o utente, seja ele o privado, o agente do mercado ou da administração, o ônus e a tarefa de proceder à interpretação da “situação jurídica” decalcada do conjunto de informações consolidadas e isso sem qualquer critério lógico-jurídico.

A certidão no modo automático (reprográfica) é o push down do sistema e favorece unicamente ao próprio registrador, que se exonera, indevidamente, da tarefa de proceder ao recorte do que seja juridicamente relevante, ou (o que é ainda pior) a intermediários, encarecendo o intercâmbio de bens e direitos. Uma nota final: a faculdade de expedição de certidão “por meio reprográfico” deve cingir-se ao inteiro teor do ato, não da matrícula. Essa é a enteléquia da publicidade registral, sua finalidade natural: a expedição de “certidão do registro” (é a dicção precisa do art. 17 da LRP) e não certidão ou informação de vários registros ou matrículas, o que transformaria o sistema de publicidade registral em mero depósito de dados.

Tempo e lugar – horas úteis – disposição inútil

ORIGINAL: “Art. 9º Será nulo o registro lavrado fora das horas regulamentares ou em dias em que não houver expediente, sendo civil e criminalmente responsável o oficial que der causa à nulidade.”

PROPOSTA: “Parágrafo único: Contar-se-ão em dias e horas úteis os prazos estabelecidos para a prenotação e prática de atos nos registros públicos, inclusive a emissão de certidões, salvo os casos previstos em lei e aqueles contados em meses e anos.”

JUSTIFICATIVA: Alteração para compatibilização com o CPC/15 e relacionada à redução dos prazos de registro feita adiante. Vide par. 9º do art. 19.

CPRI – PROPOSTA: “Parágrafo único: Contar-se-ão em dias úteis e horas durante o expediente os prazos estabelecidos para a prenotação e prática de atos nos registros públicos, inclusive a emissão de certidões, salvo os casos previstos em lei e aqueles contados em meses e anos.”

JUSTIFICATIVA: A expressão horas úteis não encontra significado exato. É mais adequado falar em horas durante o expediente para compreensão adequada dos parâmetros a serem observados.

Dar ao regulamento o que é do regulamento

O caput do artigo 9º fala em “horas regulamentares”. Além disso, há previsão na legislação, há muito, de modulação de prazos para a prática de atos pela autoridade judiciária (§ 5º do art. 46; § 1º do art. 47 da LRP, dentre inúmeros outros exemplos).

A matéria é regulamentar.

A Lei 8.935/1994, em seu artigo 4º, prevê que os serviços serão prestados em “dias e horários estabelecidos pelo juízo competente, atendidas as peculiaridades locais”. Ademais, o § 2º do mesmo artigo estabelece o horário mínimo de funcionamento (6 horas diárias).

Bem se vê que a lei prevê claramente o regime de atendimento ao público e para a prática de atos, atenta às peculiaridades locais e com base em ato da autoridade judiciária competente.

Ao dispor genericamente sobre a “prática de atos nos registros públicos”, a regra se projeta e alcança os atos de todas as especialidades de registros públicos, o que seria inadequado, pois há um regime especial previsto em vários dispositivos que regulam as atividades das especialidades e que podem (e devem) ser regulamentados pela autoridade judiciária, com base no poder de fiscalização e regulação do Poder Judiciário.

O tempo real no âmbito das redes eletrônicas

Além disso, com a invocação da observância de “dias e horas úteis [sic]” na lei, nesta altura do desenvolvimento das plataformas eletrônicas, em que o horário de funcionamento de alguns serviços se dá em regime de 24x7x365 (prestação de serviços ininterruptos), soa de fato anacrônico propor um escalonamento tão rígido.

Bastaria o exemplo da emissão de informações nas plataformas eletrônicas compartilhadas, ou a indicação na Central Nacional de Indisponibilidades ou ainda o envio às serventias de títulos eletrônicos. São exemplos de funcionamento ininterrupto de plataformas.

Além disso, o processo de registro é matéria de direito formal e o regime de funcionamento e atendimento, bem assim disposições acerca da prática dos atos próprios ou acessórios de registro, no que respeita a regras gerais, deve observar a legislação federal que trata de prazos processuais. Já os prazos específicos, a própria lei dispõe topicamente em vários dispositivos.

Aquilo de que se deve efetivamente cuidar, nesse aspecto, é a regulação do funcionamento das plataformas eletrônicas coordenadas com os serviços de cada serventia — e isso deve ser avaliado e ponderado pelo “juízo competente”, sopesadas as circunstâncias e peculiaridades da implantação do registro público eletrônico, que haverá de ser gradativo e desigual regionalmente.

ONR é o agente regulador?

Aqui há propostas de dispositivos que afrontam todo o entendimento que nos conduziu ao longo das discussões acerca do ONR. Sempre sustentamos que a competência legal e constitucional para regulamentar o SREI era e é do Poder Judiciário – jamais do ONR.

PROPOSTA: “§ 7º Os regulamentos a que se referem os parágrafos quinto e sexto, relativamente ao Registro de Imóveis, serão expedidos pelo Operador Nacional do Registro – ONR.”

JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis. O regulamento é atribuído ao ONR para conferir agilidade na emissão e atualização dos regulamentos, de modo a garantir permanentemente o SREI no estado da arte em matéria tecnológica.

CPRI – PROPOSTA: “§ 7º Os regulamentos a que se referem este artigo, relativamente ao Registro de Imóveis, serão expedidos pelo Operador Nacional do Registro – ONR.”

JUSTIFICATIVA: Todo o regramento do registro eletrônico, no que referente aos Registros de Imóveis, deverá ser expedido pelo Operador Nacional do Registro; em especial, resguarda-se a necessidade de que seja regulamentada pelo ONR a previsão do §4º quanto à recepção de documentos eletrônicos nos Registros de Imóveis.

No contexto das discussões, a CPRI assim justificou a sua proposta de alteração com base na ideia de que “todo o regramento do registro eletrônico, no que referente aos Registros de Imóveis, deverá ser expedido pelo Operador Nacional do Registro; em especial”. Finalizou com a proposta “de que seja regulamentada pelo ONR a previsão do §4º quanto à recepção de documentos eletrônicos nos Registros de Imóveis”.

Tanto a proposta original quanto a oferecida pela CPRI padecem do mesmo defeito.

Em primeiro lugar, o § 7º se vincula ao art. 1º da lei, que trata dos “serviços concernentes aos Registros Públicos”. Não tem sentido meter aqui disposição legal que trata de regulamento do ONR – e isto pela simples razão de que o ONR trata especificamente do Registro de Imóveis.

Remeto o leitor aos comentários feitos aos parágrafos e que tratam do mesmo tema central.

Depois, se é para se “garantir permanentemente o SREI no estado da arte em matéria tecnológica” é intuitivo que o dispositivo está deslocado na lei, já que esta é matéria própria e típica do âmbito regulamentar.

ONR implementará e operará o SREI – não o regulamentará

Dizer que os regulamentos “serão expedidos pelo Operador Nacional do Registro – ONR” é confundir os papéis institucionais. O ONR não é o órgão encarregado de regulação da lei; esse papel é da Corregedoria Nacional de Justiça.

Pareceria ocioso repetir – mas isto parece se fazer necessário: o SREI será simplesmente “implementado e operado” pelo ONR (art. 76, caput, da Lei 13.465/2017), não por ele regulamentado. Isto cabe – repita-se – ao agente regulador, nos termos do § 4º do art. 76 da mesma lei e demais disposições legais e constitucionais já indicadas.

A tautologia se repete aqui. Não se diz na lei que o regulamento será feito por regulamento.

Indicadores eletrônicos – por uma nova ontologia

PROPOSTA: “§ 6º Os Oficiais de Registro Civil de Pessoas Jurídicas, de Registro de Títulos e Documentos e de Registro de Imóveis deverão manter exclusivamente em sistema eletrônico os índices e indicadores de sua competência, observados os requisitos de segurança estabelecidos em regulamento.”

JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis, para a necessária previsão da substituição dos índices e indicadores (referências para buscas), hoje em fichas em papel, para indicadores eletrônicos e funcionalmente mais seguros.

A redação é defectiva. Vejamos em detalhe.

Há uma confusão de partida na incongruência entre o que se propõe na justificativa e o que se consagrou na proposta de redação: o que se pretendeu foi uma proposta sobre o SREI ou sobre o RTDPJ e RI?

Por outro lado, não é adequado limitar em parágrafo o que o caput do dispositivo dispõe de modo genérico e abrangente.

Por uma nova ontologia – ou “todos os caminhos levam a Roma”

As disposições legais sobre RTDPJ e RI, que tratam de índices e indicadores, acham-se bem assentadas nos seus quadrantes próprios da lei (arts. 117, 118, parágrafo único do art. 173, 179, 180 etc. da LRP).

A prosperar o cronograma do CNJ para implantação do SREI de forma harmônica e uniforme em todo o território nacional, certamente a estruturação do Registro de Imóveis eletrônico prescindirá de tabelas acessórias para acesso à informação medular do sistema – que é, naturalmente, a inscrição registral.

Os índices e indicadores previstos desde os primórdios dos registros públicos funcionavam como elementos taxonômicos que serviam de apoio aos livros principais do Registro. São livros auxiliares que já não se justificariam no ambiente dos registros lavrados em livros e repositórios inteiramente eletrônicos.

Aparentemente o que se pretendeu foi substituir as fichas em cartolina dos indicadores (pessoal e real) por índices em meios eletrônicos.

Se assim for, a redação indica uma evidente falta de compreensão de como se organizam e articulam os dados e informações no contexto de um registro eletrônico. A proposta revela uma aderência renitente e retrógrada a arcaicos e superados modelos organizativos de índices de apoio da inscrição.

É evidente que, no âmbito dos livros e repositórios eletrônicos, a estruturação dos dados não guarda a mesma lógica dos antigos livros de inscrição. É intuitivo que, uma vez criado o SREI, com a reestruturação do SC (Sistema do Cartório), tal e como previsto no Provimento 89/2019 (art. 8º) e art. 39 da Lei 11.977/2009, os “índices”, como indicado na proposta, perderão completamente o sentido. Estamos diante de um novo desafio: será necessário estruturar uma nova ontologia para lidar com os repositórios inteiramente eletrônicos[1].


Notas

[1] Vide sobre ontologia registral em POC-SREI: https://vimeo.com/380793151.