No final do ano de 2002, em meio a críticas que a construção civil dirigia aos registros de imóveis – emolumentos altos e sem correspondência com os custos, “penduricalhos”, exigências díspares fixadas por provimentos locais, morosidade, burocracia e o “monopólio” territorial, ao qual se opunham a livre escolha do registrador e a concorrência[1] –, críticas logo amplificadas pela imprensa, que via nos cartórios um “custo-Brasil” a ser vencido com “modernas tecnologias”,[2] e às quais o IRIB respondeu defendendo a segurança jurídica do registro e apontando como caminho a informatização e a normatização federal,[3] seria firmado o convênio entre o IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil e a ABECIP – Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança. Havia alguns objetivos a serem atingidos: estudos, conferências, atividades coordenadas para aperfeiçoamento do sistema de crédito imobiliário, participação em eventos nacionais e internacionais e o mais importante de tudo: o GT ABECIP/IRIB para modernização da infraestrutura do sistema registral brasileiro.

Abaixo, a cronologia dos trabalhos seminais baseada nos documentos originais. Mais à frente, a parceria original seria proveitosa para outros lances da modernização do sistema registral. Por ora, dedicamo-nos às sementes que deram o fruto do SREI/ONR à sociedade brasileira.

Os documentos citados podem ser acessados em https://circuloregistral.com.br/2002/12/06/gt-abecip-irib/ (SJ).

6/12/2002 | O convênio IRIB–ABECIP: a moldura institucional da parceria

6/12/2002 – Convênio Abecip-IRIB. Convênio de cooperação técnica firmado entre o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil e a ABECIP – Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança.

O instrumento. O Termo de Convênio de Cooperação Técnica foi assinado em São Paulo, em 6 de dezembro de 2002, por Sérgio Jacomino, presidente do IRIB, e por Décio Tenerello, presidente do Comitê Executivo da ABECIP. O preâmbulo fixa o fundamento da aproximação: as partes firmam o ajuste “considerando serem convergentes as atividades dos registradores de imóveis e das entidades de crédito imobiliário e poupança, notadamente as relativas aos financiamentos imobiliários e às políticas habitacionais”. A finalidade declarada é o “intercâmbio técnico, jurídico e científico” e a “interação nas atividades relacionadas às políticas habitacionais e aos financiamentos imobiliários”.

Objeto. A cláusula primeira define o objeto como a interação de atividades mediante intercâmbio para discussão de temas, interpretação e aplicação das normas concernentes às questões registrárias relativas aos financiamentos imobiliários e às políticas habitacionais, “visando o aperfeiçoamento da legislação, a uniformização das regras registrárias atinentes à matéria e a publicação e divulgação dos textos e trabalhos produzidos”. O parágrafo único obriga as entidades a consultas recíprocas, sempre que possível, em todas as questões que decorram direta ou indiretamente desses objetivos.

Atribuições, custeio e vigência. Pela cláusula segunda, IRIB e ABECIP comprometem-se a: (1) promover estudos, cursos, palestras e eventos congêneres; (2) remeter reciprocamente, para as respectivas bibliotecas, ao menos dois exemplares de suas publicações especializadas em financiamento imobiliário e políticas habitacionais, abrindo espaço em seus veículos para as matérias de interesse comum; (3) enviar para publicação os textos produzidos em seminários, congressos e cursos; (4) inserir matérias técnicas e legais relativas ao objeto em suas publicações internas e externas; e (5) dar ampla divulgação ao convênio e às ações dele decorrentes. As despesas correm por conta da parte que realiza a atividade, sem remuneração entre as convenentes; eventos conjuntos são custeados mediante acordos específicos. A vigência é de dois anos, com prorrogação automática por iguais períodos, denúncia mediante notificação com 60 dias de antecedência e foro na Capital de São Paulo.

Celebração e divulgação. O convênio foi anunciado no Boletim Eletrônico do IRIB n. 612, de 28/1/2003, e celebrado publicamente em jantar no L’Hotel, em São Paulo, no dia 29 de janeiro de 2003, reunindo diretores das duas entidades e o conselho jurídico do Instituto. Na nota, o presidente do IRIB identificava “uma importante lacuna para difusão de estudos relacionados com a importância econômica e social do registro imobiliário, instituição vocacionada ao fomento dos negócios jurídicos imobiliários e para diminuição dos custos com o trânsito de informações seguras”.

Leitura e significado. O texto do convênio não menciona informática, documento eletrônico ou registro eletrônico. É um instrumento-moldura, de cooperação institucional. Duas expressões, porém, abriam o caminho: “aperfeiçoamento da legislação” e “uniformização das regras registrárias”. Mais importante ainda é a premissa de que registro e crédito são atividades convergentes, isto é, de que o registro imobiliário é infraestrutura do mercado de crédito e não mero arquivo público. Foi sob esse guarda-chuva jurídico que, pouco mais de dois anos depois, já no período de prorrogação automática (o primeiro biênio terminou em dezembro de 2004), se constituiu o GT ABECIP/IRIB dedicado ao registro eletrônico. O próprio Jacomino apresentaria o GT, em 2005, como a concretização “dos termos de um convênio firmado a 6 de dezembro de 2002”.

Fonte: Termo de Convênio de Cooperação Técnica IRIB–ABECIP, 6/12/2002; nota do Boletim Eletrônico do IRIB n. 612, de 28/1/2003. Reproduzidos em CRI – Círculo Registral Imobiliário: https://circuloregistral.com.br/2002/12/06/irib-abecip-convenio-2002/.

Mar./abr. 2003 | Segurança jurídica e crédito: o registro como infraestrutura do mercado

Registro de imóveis, segurança jurídica e financiamento imobiliário. Sérgio Jacomino. Seminário “O Crédito Imobiliário em face do novo Código Civil”. Segurança jurídica e financiamento do crédito imobiliário e registro de imóveis. Reflexões enfatizando o papel dos registros públicos na consolidação da segurança jurídica preventiva. O texto traça a trajetória histórica do registro imobiliário brasileiro, desde sua origem nos tabelionatos portugueses até a modernização implementada a partir da Constituição de 1988 e da Lei nº 8.935/1994, que profissionalizou o setor por meio de concursos públicos. O artigo ressalta a importância do RI para a proteção de direitos, redução de custos transacionais e estímulo ao desenvolvimento econômico e social. Fonte: Boletim do IRIB em revista n. 309, mar./abr. 2003, pp. 50-62. No IRIB → https://academia.irib.org.br/xmlui/handle/123456789/2240.

Contexto. É a primeira grande manifestação pública da parceria. Na abertura do seminário O Crédito Imobiliário em face do novo Código Civil, com Décio Tenerello (presidente da ABECIP) e Carlos Eduardo Duarte Fleury (superintendente) à mesa, o presidente do IRIB, então quinto registrador imobiliário de São Paulo, dirige-se a uma plateia de executivos do crédito imobiliário, um público que, como ele próprio observa, conhecia os registradores pelos contratos levados a registro, mas raramente pelo contato pessoal. O eixo declarado é a segurança jurídica preventiva provida pelos registros públicos, e o registro é apresentado como “ator coadjuvante” do fomento dos negócios.

A trajetória histórica como argumento econômico. A exposição parte da renovação do registro após a CF/88 e a Lei 8.935/1994 (ingresso por concurso, novos atores e reflorescimento da doutrina registral) e da longa tradição do tabelionado português, rastreável desde o século XIV. Reconstitui em seguida, com base nos Anais do Parlamento, a gênese do registro hipotecário brasileiro: o projeto de Ernesto Ferreira França (3/7/1830), que previa um “livro das hipotecas” a cargo do primeiro tabelião de cada vila; o projeto de Aureliano de Souza e Oliveira Coutinho (16/6/1838), motivado pelas fraudes de quem hipotecava “por um cartório prédios já hipotecados a outros por cartórios diferentes”, o que já denunciava a atomização e a dispersão dos cartórios; a indicação e o projeto de J. M. Pereira da Silva (março e abril de 1843), com tabeliães privativos de hipotecas, regra de prioridade e responsabilidade civil e penal; e, por fim, a emenda aditiva de Barreto Pedroso à lei orçamentária, que resultou na Lei 317, de 21/10/1843, e no Decreto 482, de 14/11/1846. A frase-síntese do deputado, proferida em 5/7/1843, é tomada como lema: “o juro estava na razão inversa da segurança”.

Diagnóstico. O registro brasileiro, afirma, sustentou milhões de contratos do BNH, cujas garantias permaneceram hígidas até o adimplemento, e só perdeu valor pelas intervenções do dirigismo estatal e por decisões judiciais que relativizaram as garantias reais. As perguntas centrais são econômicas: quanto vale, em custos sociais, a prevenção de litígios? Quanto o registro reduz os custos das transações imobiliárias?

“Explodir os cartórios”? O mito desfeito. O texto responde à declaração de uma alta autoridade governamental segundo a qual seria preciso “explodir os Cartórios de Registro de Imóveis, verdadeiras fábricas de papéis, há mais de 300 anos, que só existem no Brasil e Portugal”.[4] Lembra que cerca de metade da população de São Paulo e do Rio de Janeiro vive num “limbo jurídico”, fora do mercado formal e sem acesso a crédito. Com apoio em Benito Arruñada, demonstra que a função das instituições registrais é reduzir custos de transação e assimetrias informativas. Contrapõe o modelo do common law (liberdade de formas, segurança a posteriori, “explosão litigiosa”) ao modelo romano-germânico de prevenção (notário e registro constitutivo). Critica o art. 1.247, parágrafo único, do novo Código Civil, que permite cancelar o registro em prejuízo do terceiro adquirente de boa-fé, como “verdadeiro retrocesso”, e defende a unidade entre segurança estática e dinâmica.

A experiência internacional. Registra que, na reconstrução das economias do Leste europeu, o Banco Mundial exigiu como ponto de partida “um registro imobiliário organizado”. Indica a literatura de referência: Fernando P. Méndez González (A função econômica dos sistemas registrais, RDI 53), Frank Byamugisha, Csaba Csaki et alii (Banco Mundial, ECA) e José Poveda Díaz. Lembra ainda a participação do IRIB, no âmbito do CINDER, na comissão de apoio à restauração dos registros da Federação Russa.

Cartórios-farmácia, concorrência e a semente das redes. Rebate a proposta de “cartórios-farmácia” (registro facultativo, livre escolha do registrador e concorrência), veiculada por Luís Nassif na Folha de S.Paulo (29/11/2002) e atribuída ao deputado José Genoíno.[5] Segundo Jacomino, a concorrência destrói a independência do registrador e “fulmina a segurança jurídica”, e não se pode escolher o registrador assim como não se escolhe o juiz. Formula então um diagnóstico que seria decisivo nos anos seguintes: o input do sistema foi “potencializado” por facilidades que deprimiram o controle de legalidade, enquanto o output foi “completamente descurado, com canais de saída complexos, onerosos e ineficientes”. É, nas palavras do texto, “o sistema de publicidade formal, atomizado, desintegrado, desbalanceado”. E aponta a solução que se tornaria a espinha dorsal do futuro SREI: “As redes permitem a interconexão dos cartórios, provendo informação sem a necessidade de concentração física e burocrática. A circunscrição imobiliária continua sendo o mais perfeito sistema de concentração de informação registral.” O modelo de referência é o espanhol.

Regulação uniforme. Por fim, sustenta a necessidade de procedimentos-padrão para todo o território nacional, com base no art. 22, XXV, da CF/88 (competência privativa da União para legislar sobre registros públicos), e critica o art. 30, XIV, da Lei 8.935/1994 (observância das “normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente”), que gera dispersão regulamentar, insegurança e custos.

Sementes. Já em 2003 estão formuladas as premissas conceituais do registro eletrônico: (a) a interconexão em rede dos cartórios, preservada a circunscrição territorial, ou seja, um modelo descentralizado e federado, e não uma base central única; (b) a requalificação do output, isto é, da publicidade registral; (c) a regulação uniforme em âmbito nacional; e (d) a proteção do terceiro de boa-fé, ou fé pública registral. Todas essas ideias reaparecem, já operacionalizadas, nos documentos de 2005.

Início de 2005 | Panorama e agenda positiva: o diagnóstico e o primeiro desenho do registro eletrônico

Crédito Imobiliário no Brasil: Panorama, Soluções e Agenda Positiva. Sérgio Jacomino. A exposição analisa os desafios do crédito imobiliário no Brasil, abordando a fragmentação dos registros e a regulação difusa. Destaca a parceria IRIB-ABECIP na modernização registral, promovendo a digitalização, padronização e segurança jurídica para ampliar o acesso ao crédito.

Identificação e data. Apresentação de Sérgio Jacomino no painel “Crédito Imobiliário no Brasil: Panorama, Soluções e Agenda Positiva”, sob o título Registro Eletrônico: importância e impacto sobre o Crédito Imobiliário. O arquivo está identificado como de 2004; o slide de encerramento traz “2005” e as séries estatísticas do TJSP vão até 2004. A apresentação reproduz o convênio de 6/12/2002 e já anuncia a pauta do GT, o que a situa no limiar da instalação do grupo. É, por assim dizer, o “manifesto visual” do projeto.

Diagnóstico. A apresentação propõe “um claro diagnóstico” em seis eixos: (1) atomização dos serviços registrais (competência territorial, falta de coordenação entre os registros e entre cadastro e registro, suporte em livros e papel, falta de estrutura e sistema); (2) regulação difusa e assimetrias informativas; (3) “estadualização” do registro; (4) modelagem institucional deficiente (estatização, “estatização branca” pela não realização de concursos, ausência de plano de carreira, criação de cartórios para fins políticos, falta de independência e de um sistema de responsabilidades); (5) marco legal precário (suportes em papel, informatização “tópica e não sistemática”, informação registral inconsistente, falta de uniformidade); e (6) insegurança jurídica no direito material.

A atomização em imagem. Um diagrama contrapõe o modelo vigente, em que cada registro mantém isoladamente seus procedimentos, seu controle de indisponibilidades, seu cadastro e seus comunicados, a um modelo em que essas funções convergem para um “Portal Irib”. É a primeira representação gráfica de uma plataforma comum e coordenada dos registros de imóveis brasileiros.

Regulação uniforme. Partindo do art. 236 da CF/88, da Lei 8.935/1994 (art. 30, XIV) e do art. 22, XXV, da Constituição, são arrolados os modelos aventados: agências regulatórias; instâncias federais no Conselho de Justiça; instâncias no Colégio de Corregedores-Gerais; Conselho Federal de Notários e Registradores; e Conselho no âmbito do Ministério da Justiça. Propõe-se uma estrutura em três níveis: lei federal de disposições gerais (reforma da Lei 6.015/73), decreto federal regulamentador com grupos de trabalho no Ministério da Justiça e atos normativos (portarias conjuntas, conselho paritário, comissões permanentes).

Reforma da Lei de Registros Públicos: do livro ao fólio eletrônico. Um quadro opõe a “visão tradicional” ao “fólio eletrônico”: modelo descritivo da especialidade versus georreferenciamento; títulos descritos versus variáveis parametrizadas; indicadores real e pessoal versus informação global e bases de dados; arquivos de papel versus digitalização; certidão reprográfica versus Internet; registros “de autoria” versus registros standard; recebimento de títulos em papel versus recebimento em forma eletrônica; visão parcelar versus visão integrada; output difuso versus output concentrado.

Penhora on-line e indisponibilidade de bens. Uma sequência de slides mostra a evolução pretendida. No modelo tradicional, o juízo da execução expede requisições a cada um dos “n” cartórios. No modelo intermediado, as requisições passam pela ARISP. No modelo proposto, o juízo se comunica com um único ponto, o Portal IRIB. O argumento é quantitativo: segundo o TJSP, os feitos de execução fiscal em andamento passaram de 5.619.950 (2001) para 6.461.413 (2004), e os cíveis de 2.954.047 para 4.109.726 no mesmo período.

A agenda do GT IRIB/ABECIP. O último bloco apresenta os objetivos do GT “a nova infraestrutura do registro público”: reforma do marco legal (alteração da LRP); padronização de contratos e instrumentos de garantia do crédito imobiliário; padronização de procedimentos de registro; padronização da informação registral (“publicidade parametrizada”); documentos eletrônicos e firmas digitais; “portal dos cartórios” para intercâmbio de informações; e “alarme eletrônico” de tramitação de títulos contraditórios.

Desdobramentos. O “Portal Irib” como ponto único de contato entre o Judiciário e os registros prefigura as centrais eletrônicas e, mais tarde, o Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis (ONR). A penhora eletrônica de imóveis ganharia base legal com a Lei 11.382/2006, que acrescentou o § 6º ao art. 659 do CPC/1973, e seria implantada pela ARISP no Estado de São Paulo. A “publicidade parametrizada” antecipa a certidão digital estruturada.

Fonte: Apresentação em slides, Sérgio Jacomino, IRIB (arquivo “2004-Jacomino-GT-Abecip-Forum”).

28/2/2005 | Reunião inaugural na ABECIP: nasce a comissão mista do registro eletrônico

Relatório ABECIP 009.2005, Registro Eletrônico. GT ABECIP/IRIB. 28.2.2005, 10h30min. Carlos Eduardo Duarte Fleury. Modernização do registro imobiliário, visando segurança jurídica, agilidade e redução de custos. Padronização de contratos, registro eletrônico e centralização de informações na matrícula do imóvel. Criação de comissão mista ABECIP/IRIB para dar continuidade aos trabalhos. Temas tratados: responsabilidade dos cartórios, penhora on-line e a criação de uma central de indisponibilidade de bens. Também foi destacada a necessidade de reformar a Lei 6.015/73, com referência ao Projeto de Lei 3.057/00.

Natureza e participantes. É a reunião inaugural do trabalho conjunto sobre registro eletrônico, realizada na sede da ABECIP às 10h30. Pela ABECIP estiveram Osvaldo Correa Fonseca (diretor-geral), Carlos Eduardo Duarte Fleury (superintendente-geral), José Pereira Gonçalves (superintendente técnico) e representantes do Itaú (Agesinaldo Matos Silva, Luiz Antonio Rodrigues, Ruy Telles Guimarães), do Santander (Gilberto Shideo Saito, Grace Cristina F. Rocha, Mauro Adriano A. da Costa) e do Banco Nossa Caixa (Natalino Gazonato). Pelo IRIB, Sérgio Jacomino (presidente), os diretores Alexandre Assolini, Juliana N. R. Lima e Patrícia André C. Ferraz, a assessora de imprensa Patrícia L. Simões e, como convidado, Enrique Rajoy Brey, secretário-geral do CINDER (Espanha).

Objetivo e temas. Dar início aos trabalhos de reformulação da legislação do registro imobiliário, “de forma a dar maior segurança jurídica nos negócios imobiliários, com celeridade e diminuição dos custos envolvidos”, e definir um cronograma. Fixaram-se três eixos temáticos: (a) padronização dos contratos imobiliários; (b) registro eletrônico; e (c) eficácia do registro, com a concentração das informações juridicamente relevantes na matrícula do imóvel.

Comissão mista. Instituiu-se uma comissão mista ABECIP/IRIB. Pela ABECIP foram indicados Luiz Antonio Rodrigues (Itaú, coordenador), Natalino Gazonato (Nossa Caixa), Osvaldo Iório Filho (Larcky) e Grace Cristina F. Rocha (Santander), além dos superintendentes da entidade. O presidente do IRIB ficou de indicar os representantes do Instituto.

Posições. A ABECIP declarou os temas prioritários, capazes de colocar o crédito imobiliário “em um cenário de modernidade”. O IRIB registrou que “faltava este impulso, isto é, a redescoberta que o registro imobiliário é a contrapartida para a segurança das operações, com reaproximação das forças do mercado”.

Debates. Discutiu-se a responsabilidade dos cartórios por erros (alguns já contratavam seguro; Rajoy informou que na Espanha há seguro limitado a valor predeterminado), a implementação da penhora imobiliária on-line e a criação de uma central de indisponibilidade de bens com acesso eletrônico. Fonseca informou que a FEBRABAN realizaria em junho de 2005 o XV CIAB, onde o registro eletrônico, imobiliário e de títulos e documentos, poderia ser pautado.

Encaminhamentos. As entidades fariam um diagnóstico para posterior proposição, inclusive legislativa; as instituições financeiras levantariam os principais problemas enfrentados nas operações imobiliárias; a reforma da Lei 6.015/73 deveria envolver a construção civil, por meio da CBIC; e o PL 3.057/2000, em tramitação na Câmara (relator Dep. Evilásio, PSB/SP), seria o ponto de partida das alterações legislativas. Rajoy anunciou que o Brasil sediaria o encontro internacional do CINDER em Fortaleza, de 7 a 11 de novembro de 2005, onde poderiam ser apresentados os resultados do GT. A reunião seguinte foi marcada para 9/3/2005, às 9h30, na ABECIP.

Significado. A reunião institucionaliza o projeto: o tema deixa de ser uma tese do IRIB e passa a ser agenda comum do sistema financeiro. A “concentração na matrícula” aqui enunciada seria consagrada pela Lei 13.097/2015 (arts. 54 a 58); a central de indisponibilidades, pela Central Nacional de Indisponibilidade de Bens – CNIB (Provimento CNJ 39/2014).

Fonte: Relatório ABECIP n. 009.2005, “Registro Eletrônico – Parceria ABECIP/IRIB”, 28/2/2005, assinado por Carlos Eduardo Duarte Fleury.

4/3/2005 | A diretoria do IRIB aprova o GT e a Central de Indisponibilidades

IRIB – ajuda-memória da reunião de 4.3.2005, 15h. Temário: a) Proposta de criação GT Abecip/Irib para tratar do tema da reforma do sistema registral brasileiro e criação de infraestrutura para transações eletrônicas e temas conexos. b) Reforma do estatuto para adequação às regras do CC-2002 e para renovação do Conselho deliberativo e Diretoria. c) Temas relacionados com o Cinder2005.

Natureza e participantes. Reunião interna da direção do IRIB, às 15h. Presentes: Alexandre Assolini, João Pedro Lamana Paiva, Ricardo Coelho, Eduardo Augusto, Fábio Marsiglio, George Takeda, Rosa, Francisco Rezende, Patrícia Ferraz e Flauzilino Araújo dos Santos.

a) GT IRIB/ABECIP e Central de Indisponibilidades. O presidente relatou os entendimentos preliminares com a ABECIP para constituir um grupo de trabalho destinado a estudar a reforma da legislação do registro de imóveis, tornando o sistema “mais ágil e confiável” e modernizando-o “pela adoção de rotinas informatizadas”. A ata define com precisão o objetivo técnico: “criar uma infra-estrutura de bases de dados para interconexão entre os vários registros de imóveis do país”. Em seguida, o presidente expôs em detalhe a Central de Indisponibilidades do IRIB (CII), concebida para dar cumprimento ao art. 185-A do CTN, introduzido pela Lei Complementar 118, de 9/2/2005, que manda comunicar a indisponibilidade de bens do devedor tributário “preferencialmente por meio eletrônico” ao registro de imóveis. Decidiu-se (a) aprovar a integração do IRIB ao GT, cabendo ao presidente indicar os membros, e (b) aprovar o modelo da CII, a ser discutido no GT.

b) Reforma do estatuto. Diante da ausência e da inadimplência de vários conselheiros e diretores, decidiu-se elaborar minuta de estatuto, adequada ao Código Civil de 2002, com previsão de desligamento dos faltosos, a ser submetida à diretoria, ao conselho e a assembleia extraordinária. A justificativa é reveladora: “tendo em vista a magnitude de problemas que deverão ser enfrentados pelo Irib é necessária uma renovação e um direto envolvimento nos temas”.

c) CINDER 2005. Apresentaram-se informes e orçamento preliminar do congresso internacional do CINDER em Fortaleza (novembro de 2005). Entre os temas oficiais figuram o crédito imobiliário (pressupostos e efeitos econômicos das hipotecas e garantias reais; segurança jurídica como fator de desenvolvimento; “garantias reais e meios eletrônicos”) e a regularização fundiária. Os trabalhos seriam recebidos em português, espanhol, inglês e francês, com seleção pelo Conselho Científico do IRIB. Entre os encaminhamentos estava a obtenção, no site do Banco Mundial, do relatório Doing Business 2005.

Significado. A ata é o ato de legitimação interna do projeto: a diretoria do IRIB aprova formalmente a participação no GT e adota um primeiro produto concreto, a CII. Esse modelo de base de dados de indisponibilidades alimentada eletronicamente pelo Judiciário e consultada pelos registros é o embrião da futura CNIB. O tema “garantias reais e meios eletrônicos” leva o debate ao plano internacional.

Fonte: IRIB, ajuda-memória da reunião de 4/3/2005.

9/3/2005 | O projeto básico: “informática no registro” em cinco eixos

GT Irib/Abecip – informática no registro. Abordagem Preliminar – prospectando o terreno. Sérgio Jacomino, 9.3.2005. Central de indisponibilidades. No texto foi apresentada a visão geral do sistema –Criação de base de dados. Infraestrutura; acesso, povoação, atualização e baixa; interação com sistemas de RI etc. V. item 3.

Natureza. Documento de dez páginas preparado por Sérgio Jacomino para a reunião do GT de 9/3/2005, na ABECIP. O relatório da reunião seguinte (15/3) registra que a pauta então apresentada obteve “a concordância de todos com relação ao seu conteúdo”. É o documento técnico mais denso do período e o verdadeiro “projeto básico” do registro eletrônico. Organiza-se em cinco eixos.

1. Reforma legal. a) Modernização dos meios de registro. O texto parte da constatação de que os processos de registro se mantêm “quase incólumes há mais de um século”: desde 1846 a informação é fixada em livros, e mesmo a matrícula de 1976 conserva a marca dos livros e indicadores do século XIX. Um quadro comparativo dos “elementos estruturantes do registro” contrapõe a visão tradicional ao fólio eletrônico: descrição literal do imóvel versus georreferenciamento e especialidade gráfica; títulos descritos versus variáveis com parametrização dos atos registráveis; indicadores real e pessoal versus base de dados integrada; livro protocolo versus sistema de controle de tramitação dos títulos; ficha de matrícula como medula do sistema versus migração da informação para o sistema, com a matrícula como backup; certidão reprográfica versus processamento eletrônico dos dados relevantes; recebimento de títulos em papel versus forma eletrônica; bases auxiliares locais versus remotas (Internet/intranet); modelo “atomizado” versus modelo “holístico”; e certidão como cópia versus sistemas especialistas de depuração da informação juridicamente relevante.

b) Fé pública registral. Recorda que nos anos 1940 foram vencidas as teses de Philadelpho Azevedo, Serpa Lopes, Clóvis Beviláqua e Lysippo Garcia em favor da fé pública registral, e que o Código Civil de 2002 radicalizou a dependência do registro em relação ao título. Propõe o enunciado: “aquele que, fiado no que o registro publica, adquire o imóvel ou o direito, a título oneroso, e de boa-fé, fica mantido no direito”.

c) Princípio da concentração. Identificado ao princípio da inoponibilidade (“o título não inscrito não pode ser oposto ao registrado”), o princípio da concentração exige que o registro receba todas as constrições, onerações e restrições sobre o imóvel, sejam elas judiciais, urbanísticas, ambientais, agrárias, administrativas ou convencionais. Para tanto, é necessário criar “uma infra-estrutura ágil” e “canais de trânsito de informações entre as várias instâncias envolvidas”.

d) Penhora on-line. Propõe reduzir as exigências formais do registro da penhora, deixando ao juízo os aspectos processuais (intimação do cônjuge, depositário, replicação de dados da matrícula), e ampliar as atribuições do registro, que passaria a notificar todos os titulares de direitos inscritos, com proteção do arrematante como desdobramento da fé pública. A informação seria modelada em variáveis mínimas: origem (juízo, processo, data), bem (número da matrícula ou transcrição) e executado (nome e CPF ou RG).

e) Regulação uniforme. É a seção mais extensa. Examina as quatro vertentes do art. 236 da CF/88 (atividades e responsabilidade, fiscalização judicial, emolumentos e concurso) e qualifica o art. 30, XIV, da Lei 8.935/1994 como “um desastre”. Para o autor, o Judiciário deve ser parceiro na decisão das dúvidas, com força de coisa julgada, e na fiscalização, mas a regulamentação deve caber à União, por decreto federal. Adverte contra a “triste sina das agências regulatórias” e contra a captura do registro pelo Executivo: “o registro é público mas não deve servir estritamente aos interesses do Estado; deve projetar-se como uma cidadela fortificada da sociedade”. Pondera prós e contras de um Conselho de Notários e Registradores (a “caixa de Pandora”), cita a experiência espanhola da DGRN e do registrador substituto e enumera os males da “estadualização”: assimetrias informativas, fontes regulatórias dispersas, atomização, burocracia e impossibilidade de procedimentos-padrão. Retoma a estrutura em três níveis (lei federal, decreto e atos do Ministério da Justiça) e enumera as iniciativas de autorregulação do IRIB: selo IRIB de conformidade para as CCIs[6], apreciação em tese de temas polêmicos, conselho jurídico, audiências públicas e participação em processos administrativos nas Corregedorias-Gerais.

2. Escrituras eletrônicas. O IRIB já integrava a ICP-Brasil por convênio com o SERPRO, e a MP 2.200/2001 já permitia operações com documento eletrônico, mas faltava regulamentar o uso dos documentos assinados eletronicamente. Prevê-se também a emissão e custódia de Cédulas de Crédito Imobiliário em sistemas ABECIP/IRIB. A peça mais original é o mecanismo de aviso de tramitação de títulos contraditórios. Rejeitada a “reserva de prioridade”, pelo risco de fraude num país sem monopólio do instrumento público, propõe-se um procedimento em duas fases. Na primeira, o notário ou o agente do SFI comunica ao RI a operação em preparação, e o RI avisa de qualquer intercorrência por 10 dias, sem prenotação, sem impedir outros títulos e sem garantir prioridade. Na segunda, assinado o contrato, o RI recebe um e-mail, prenota o “título” e concede 10 dias para a apresentação definitiva.

3. Central de indisponibilidades. Transcreve o art. 185-A do CTN (LC 118/2005), que determina a comunicação da indisponibilidade “preferencialmente por meio eletrônico” ao registro de imóveis, e apresenta a estimativa do TJSP: em 2004, 4.109.726 feitos cíveis, 6.461.413 execuções fiscais e 477.657 execuções de títulos extrajudiciais em andamento. Descreve as etapas da indisponibilidade (citação sem bens, decretação, comunicação eletrônica ao RI e devolução ao juízo da relação dos bens atingidos) e um fluxograma de interação entre o processo de registro e as consultas via intranet/Internet. A base de dados da central seria definida quanto a infraestrutura, acesso, povoação, atualização e baixa.

4. Certidão on-line. Qualificada como “necessidade social”, a certidão on-line é acompanhada de uma pauta de questões que se revelaria profética: inviolabilidade de dados pessoais diante do acesso informatizado à massa de dados; controle de rogação, com base dos dados do consulente mantida por prazo determinado; comunicação ao titular consultado por e-mail; centralização versus compartilhamento descentralizado (o modelo espanhol); base de dados light e conceito de cadastro multifinalitário; autofinanciamento do serviço; integração parcial com cronograma; e o desafio de integrar serventias delegadas e estatizadas. Propõe destruir a lógica dos indicadores estanques (pessoal, real, protocolo) em favor de dados interdependentes, apresenta o modelo de matrícula decomposto em elementos invariáveis (número, data de abertura, registro anterior) e variáveis (descrição, títulos, direitos, titulares) e uma rotina de depuração que extrai, para a publicidade, a situação objetiva, subjetiva e jurídica atual do imóvel. Define o “indicador light” do portal IRIB: nome do titular, CPF ou RG e indicação do cartório, com link. Prevê ainda requisição on-line por portal e informação registral com validade jurídica sob a forma de documento eletrônico.

5. Propostas de encaminhamento. Recuperação dos estudos ABECIP/IRIB; recuperação do PL 3.057 para discussão; diagnóstico do sistema registral brasileiro; proposta de reforma legal; e modelagem do sistema de troca de informações registrais.

Desdobramentos. Praticamente todo o desenho do futuro SREI está aqui: a matrícula estruturada em dados; a base de pesquisa por CPF/CNPJ com remissão ao cartório competente, base do que viriam a ser os serviços de pesquisa de bens das centrais eletrônicas; a comunicação eletrônica de ordens judiciais e a central de indisponibilidades (CNIB, Provimento CNJ 39/2014); a penhora eletrônica (Lei 11.382/2006); a concentração na matrícula (Lei 13.097/2015); o documento eletrônico com certificação ICP-Brasil; e a preocupação com a proteção de dados pessoais e o controle de acesso, que a legislação de proteção de dados tornaria central anos depois. Quanto à regulação nacional, a Emenda Constitucional 45/2004 havia acabado de criar o Conselho Nacional de Justiça, cuja Corregedoria Nacional viria a exercer o papel de regulador uniforme que o texto reclamava. As advertências do texto sobre independência e captura política anteciparam os termos em que o debate seria travado mais tarde.

Fonte: Sérgio Jacomino, “GT Irib/Abecip – informática no registro. Abordagem preliminar – prospectando o terreno”, 9/3/2005.

2005 | Revista do SFI: o manifesto do fólio real eletrônico

A reforma do sistema registral imobiliário brasileiro. Sérgio Jacomino. Publicado originalmente na Revista do SFI – Publicação oficial da ABECIP – Edição 19, ano 9, 2005.

Natureza e data. Artigo publicado na Revista do SFI (ABECIP), edição 19, ano 9, 2005. A cópia arquivada traz a data de 9/3/2005, a mesma da reunião do GT. Enquanto o texto do GT é técnico e interno, este é o manifesto público do projeto, dirigido ao mercado de crédito.

O argumento. Parte da pergunta recorrente “Cartórios só existem no Brasil?” e do preconceito que reduz os registros a “depósitos de papel, poeira e carimbos”. Retoma explicitamente o seminário de 2003 e a gênese do Regulamento Hipotecário de 1846, sublinhando o elemento que atravessa os séculos: a segurança jurídica. Afirma que o sistema cumpre há mais de 150 anos sua função e que a alternativa, a jurisdicionalização das relações contratuais, é “inadequada e cara”.

Diagnóstico. Os processos registrais mantiveram-se “quase incólumes” desde 1846. A matrícula de 1976 operou uma transformação “meramente morfológica que não atingiu em pleno a medula do sistema”, e só recentemente, com reformas pontuais como a retificação consensual de registro, começou-se a pensar em reformas mais amplas. As assimetrias são profundas, com microssistemas modelares nos grandes centros e sistemas estatizados “ineficientes, caros e inseguros”. A conclusão é peremptória: “a informatização do Registro Predial é hoje um imperativo para a sobrevivência dessa instituição”.

O fólio real eletrônico. Os sistemas auxiliares desenvolvidos ao longo dos anos permitem modelar um “fólio real eletrônico” (“fólio = folha e real = coisa, imóvel; portanto matrícula imobiliária eletrônica”), para o qual a informação poderia migrar “sem grandes traumas”. Mas a informatização exige um marco legal, e o suporte informático é “um instrumento coadjuvante”. Com Lafayette (1877), lembra que os fundamentos do registro hipotecário “não são jurídicos… são econômicos”, e daí a necessidade de apoio nos makers e players do mercado.

O GT como concretização do convênio e a agenda. O IRIB, “concretizando os termos de um convênio firmado a 6 de dezembro de 2002 com a Abecip”, com Décio Tenerello e por incentivo de Carlos Eduardo Duarte Fleury, lança-se a “uma empresa ambiciosa e de longo alcance: remodelar o sistema registral brasileiro”. O autor recusa a leitura “neoliberal” e invoca os milhões de créditos do BNH e do SFH, os desafios do SFI e o problema habitacional. A agenda é enumerada: interação telemática com as entidades de crédito via infraestrutura de chaves públicas (PKI); acesso à informação registral pela Internet; avisos eletrônicos de títulos contraditórios; consumação do fólio real eletrônico (FRE); consagração da fé pública registral; e inoponibilidade dos títulos não inscritos. Fecha com uma fórmula: “o direito nasce com o registro”.

Significado. O artigo cunha e populariza, junto ao mercado, a noção de fólio real eletrônico, isto é, a matrícula eletrônica, que viria a ser o núcleo conceitual do SREI.

Fonte: Sérgio Jacomino, “A reforma do sistema registral imobiliário brasileiro”, Revista do SFI, ABECIP, ed. 19, ano 9, 2005.

15/3/2005 | Do diagnóstico ao anteprojeto de lei: os quatro pilares do registro eletrônico

Relatório ABECIP 020.2005. Registro Eletrônico. GT ABECIP/IRIB, 15.3.2005. Ana Alice Cardinali. Proposta de reformulação da legislação do registro imobiliário para aumentar a segurança jurídica, acelerar os procedimentos e reduzir custos. Necessidade de um grupo estratégico para encaminhar tecnicamente e politicamente as propostas para a informatização do registro de imóveis. Banco de dados light. Criação de um banco de dados simplificado contendo nome, CPF ou RG do titular e indicação do cartório com link para a informação. A ABECIP e as instituições financeiras manifestaram interesse em um sistema eletrônico eficiente para transações seguras.

Natureza e participantes. Reunião do GT na ABECIP, às 16h, “em seqüência à reunião do último dia 09 de março”. Pela ABECIP: Agesinaldo Matos Silva, Carlos Eduardo Duarte Fleury, Gilberto S. Saito, Grace Cristina Ferreira Rocha, José Pereira Gonçalves, Luiz Antonio Rodrigues, Mauro Adriano A. da Costa, Osvaldo Correa Fonseca e Ruy Telles. Pelo IRIB: Alexandre Assolini, George Takeda, Joelcio Escobar e Sérgio Jacomino.

A proposta do IRIB. Jacomino registrou a concordância geral com a pauta da reunião anterior, ou seja, com o documento de 9/3, e defendeu a criação de um grupo dedicado às “estratégias de encaminhamento, técnico e político” das propostas de informatização do registro. Relatou que a ARISP havia proposto o peticionamento eletrônico, com oferecimento gratuito e sigiloso de dados, mas que o juiz da 1ª Vara de Registros Públicos de São Paulo deferira algo distinto, a integração dos cartórios. Detalhou o cadastro “light” (nome do titular de direitos reais, ônus, restrições ou domínio; CPF ou RG; indicação do cartório com link) e apontou a necessidade de contratar “uma empresa estável” para os sistemas, citando a SERASA como exemplo.

A demanda do mercado. Luiz Antonio Rodrigues (Itaú, coordenador) expôs o interesse da ABECIP e das instituições financeiras em consultar os sistemas eletrônicos dos cartórios (um “cartório virtual”) com rapidez e segurança, para realizar transações “em grande escala e com tranqüilidade”, com permissões de acesso previamente definidas.

Governança e financiamento. Jacomino sustentou a necessidade de um órgão governamental que disciplinasse as obrigações dos cartórios, centralizando a gestão sobretudo na fase de transição, já que muitos cartórios pequenos não teriam suporte administrativo e financeiro para operar o processo eletrônico. Fleury lembrou que o Banco Mundial havia demonstrado interesse em financiar a melhoria do sistema cartorário no Brasil.

Decisão: escopo e anteprojeto de lei. O grupo decidiu definir primeiro o escopo do trabalho e depois elaborar um anteprojeto de lei, observados quatro tópicos: (1) registro eletrônico: padronização e sigilo das informações, certificação de documentos eletrônicos (assinatura digital, senha; o exemplo do CPF eletrônico com chip) e informatização dos cartórios; (2) concentração na matrícula: indicação para registro de qualquer título, criação de penalidades e transferência ao vendedor da obrigação de registrar; (3) procedimentos para garantia das transações: informação de ocorrências; e (4) marco regulatório: custos e entraves. George Takeda ficou de esboçar o último tópico. A reunião seguinte foi marcada para 29/3/2005.

Significado. Este é o momento em que o diagnóstico se converte em programa legislativo. Os quatro tópicos do futuro anteprojeto correspondem, quase termo a termo, aos pilares do registro eletrônico tal como veio a ser positivado: o sistema de registro eletrônico (Lei 11.977/2009, arts. 37 a 41); a concentração na matrícula (Lei 13.097/2015); e um operador nacional sob regulação da Corregedoria Nacional de Justiça (ONR, Lei 13.465/2017, art. 76), depois integrado ao Sistema Eletrônico dos Registros Públicos – SERP (Lei 14.382/2022). A preocupação com as serventias menores na transição e com o custeio do sistema antecipa um dos problemas centrais da implantação nacional.

Fonte: Relatório ABECIP n. 020.2005, “Grupo de Trabalho ABECIP/IRIB – Registro Eletrônico”, 15/3/2005, redigido por Ana Alice Cardinali.

Das sementes ao SREI

Lidos em sequência, os documentos mostram um percurso coerente em três tempos. Em 2002 vem a moldura institucional: o convênio afirma que registro e crédito são atividades convergentes. Em 2003 vem a fundamentação teórica: o registro como redutor de custos de transação, a crítica à atomização e à publicidade “desintegrada” e a indicação das redes como meio de interconectar os cartórios sem centralização física. No primeiro trimestre de 2005 chega a operacionalização: o GT ABECIP/IRIB, a Central de Indisponibilidades, o indicador light, o fólio real eletrônico e o roteiro de um anteprojeto de lei.

As ideias então alinhavadas ganhariam corpo nas décadas seguintes:

Fólio real eletrônico: matrícula estruturada em dados e substituição dos indicadores estanques por base integrada → matrícula eletrônica e SREI (Lei 11.977/2009, arts. 37 a 41; Provimento CNJ 47/2015).

Portal dos cartórios / modelo descentralizado: interconexão dos registros sem quebra da circunscrição territorial → centrais eletrônicas estaduais e Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis – ONR (Lei 13.465/2017, art. 76) e, depois, SERP (Lei 14.382/2022).

Central de Indisponibilidades do IRIB: comunicação eletrônica entre Judiciário e registros → Central Nacional de Indisponibilidade de Bens – CNIB (Provimento CNJ 39/2014).

Penhora on-line: § 6º do art. 659 do CPC/1973 (Lei 11.382/2006) e sistemas de penhora eletrônica implantados pelos registradores.

Concentração e inoponibilidade: Lei 13.097/2015, arts. 54 a 58 (concentração dos atos na matrícula e proteção do adquirente de boa-fé).

Indicador light: pesquisa de bens por CPF/CNPJ com remissão à serventia competente nas plataformas eletrônicas.

Regulação uniforme: procedimentos uniformes de âmbito nacional editados pela Corregedoria Nacional de Justiça.

Documento eletrônico e PKI: tramitação de títulos e certidões eletrônicas com certificação digital ICP-Brasil.

O que em 2005 se chamou “informática no registro” e “registro eletrônico” é, portanto, a primeira formulação sistemática do que viria a ser o SREI. Essas são as suas sementes.

Documentos citados

No transcurso do 74º Encontro Nacional da Indústria da Construção, promovido pela CBIC, tivemos ocasião de debates com os empresários do setor e, especialmente, com Zalmir Chwartzmann, então Vice-Presidente da CBIC.

As críticas acerbas do Vice-Presidente eram conhecidas de antemão. Alguns preconceitos como “donos de cartórios”, custos elevados, falta de concorrência etc. agitaram os debates.

Lembro-me que se formou um anticlímax. O que poderia dizer o presidente do Irib na ocasião? Fomos convidados para figurar como debatedores.

O que me lembro do evento foi que a nossa exposição não sofreu maiores réplicas ou censuras.

Confira, abaixo, os principais lances da discussão, que servem para ilustrar o processo estabelecido com a ABECIP, acima referido.

1. Programa Oficial 74º Encontro Nacional da Indústria da Construção Civil. 9 a 11 de outubro de 2002, Centro de Convenções do Hotel Mercure, Belo Horizonte, MG. Disponível: https://wp.me/a6rdW-5aq.
2. Registro de Imóveis (Por que são tão intocáveis?). Zalmir Chwartzmann, 2002. Este documento aborda questões relacionadas ao funcionamento, legislação, cobranças e melhorias necessárias nos cartórios de registro de imóveis no Brasil, especialmente no contexto da incorporação imobiliária e da construção civil. Questões como “altas taxas baseadas em Provimentos e resoluções”, burlas por atos normativos etc. são referidos no texto. Segundo o autor, o sistema atual de registro de imóveis é considerado atrasado, com uso de monopólio e cobrança excessiva de taxas. A Justiça é usada para atrasar processos e aumentar arrecadações ilegais dos cartórios. Disponível: https://wp.me/a6rdW-5at.
3. Proposta de Projeto de Lei Estadual para Estabelecer Emolumentos Cartorários Justos. Autor: Adolpho Chvaicer. O texto apresenta a Proposta de Projeto de Lei Estadual para Estabelecer Emolumentos Cartorários Justos. O artigo examina as distorções e a falta de transparência na cobrança de emolumentos cartorários, defendendo sua vinculação aos custos efetivos dos serviços. Propõe a criação de comissões estaduais com participação de usuários, prestadores e instituições públicas para elaborar e revisar tabelas, coibir cobranças percentuais e acréscimos indevidos, e admitir valores ajustados às realidades socioeconômicas regionais. Disponível: https://wp.me/a6rdW-5ar.
4. Novo Modelo do Registro Imobiliário: O Poder Normativo e as Conexões. Autor: Décio Antônio Erpen, Desembargador Aposentado do TJ-RS. Data: Porto Alegre, janeiro de 2003. Proposta de modernização do Registro Imobiliário brasileiro, baseada na revisão da territorialidade exclusiva, na integração eletrônica dos cartórios e na uniformização de procedimentos, para ampliar a eficiência, a transparência e a segurança jurídica nas relações imobiliárias. Disponível: https://wp.me/a6rdW-5as.
5. A hora de renovar os cartórios. Luís Nassif, FSP de 29/11/2002. O artigo critica os altos custos e a influência política dos cartórios de imóveis e defende uma reforma que amplie a concorrência, controle os emolumentos e modernize os registros. Disponível: https://wp.me/a6rdW-5au.

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Notas

[1] NE. As críticas foram apresentadas no 74º Encontro Nacional da Indústria da Construção – ENIC, promovido pela CBIC – Câmara Brasileira da Indústria da Construção, de 9 a 11 de outubro de 2002, no Centro de Convenções do Hotel Mercure, em Belo Horizonte. V. Zalmir Chwartzmann (vice-presidente da CBIC), Registro de imóveis (por que são tão intocáveis?) e Cartórios: coisas que poucos conhecem; Adolpho Chvaicer (Fórum de Advogados da CBIC), Proposta de projeto de lei estadual para estabelecer emolumentos cartorários justos, com levantamento das disparidades de emolumentos entre os Estados em 2001; e a cobertura do Estado de Minas de 6 out. 2002, p. 10, que anunciava a proposta de “fim do monopólio dos cartórios”. A tese da livre escolha do registrador seria formalizada por Décio Antônio Erpen em Novo modelo do registro imobiliário – o poder normativo e as conexões (Porto Alegre, jan. 2003), com anteprojeto de circunscrição única por município e banco central de dados, levado ao Ministro Tarso Genro, secretário do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, em ofício de 30 set. 2003 (anotado como “Proposta Erpen/CBIC”). Os documentos citados acima acham-se reproduzidos na íntegra no final (SJ).

[2] NE. Luís Nassif, “A hora de renovar os cartórios”, Folha de S.Paulo, 29 nov. 2002. O articulista retomava a proposta de “regulação tipo farmácia” e denunciava o descumprimento da Lei 10.169/2000 (emolumentos por percentuais disfarçados e adicionais). V., adiante, a interlocução registrada em O valor do Registro.

[3] NE. Sérgio Jacomino, Registro de imóveis – por que são tão intocáveis?, com as nótulas manuscritas do debate com Zalmir Chwartzmann no 74º ENIC (11/10/2002), cujos tópicos incluíam “informática – padrão, portabilidade”; “normatização federal” e “competição”. A resposta ganharia corpo no seminário de 2003, adiante resumido.

[4] NE. A frase foi atribuída pelo jornalista Cláudio Humberto à professora Ermínia Maricato, que a fez circular em vários jornais. A frase exata é: “Para resolver isto, só se fosse possível explodir os cartórios de registro de imóveis, verdadeiras fábricas de papéis há mais de 300 anos, que só existem no Brasil e Portugal; legalizar propriedades é uma guerra burocrática e judiciária, daí a atual confusão”. A resposta veio no texto Vamos explodir os cartórios?, publicado no Observatório do Registro em 1 abr. 2003. Acesso: https://wp.me/p6rdW-27p.

[5] NE. A interlocução entre mim e o jornalista Luís Nassif pode ser consultada aqui: O valor do Registro. São Paulo: Observatório do Registro, 12 dez. 2002. Acesso: https://wp.me/p6rdW-u4.

[6] NE. Sobre o tema, consultar: Parceria entre IRIB e a Fundação Vanzolini – 1997-2004. Disponível: https://circuloregistral.com.br/2017/06/11/vanzolini/.