No ano de 2012, no transcurso do do Café Com Jurisprudência, no 5º Módulo, realizado no dia 26 de outubro de 2012, propusemos a seguinte tese: a competência para regulamentar o Registro Eletrônico pertence ao Poder Judiciário, com base em diversos dispositivos constitucionais e normativos. Vide Ata nº 04 – 26.10.2012.
Posteriormente, juntamente com Nataly Cruz, aprofundamos o tema e publicamos o opúsculo abaixo que foi divulgado originalmente na plataforma da Amazon. Para efeitos de divulgação, reproduzimos o texto integral abaixo. SJ, NC.
Registro de Imóveis Eletrônico – Competência regulamentar do Poder Judiciário[1]. NATALY CRUZ e SÉRGIO JACOMINO[2]
O tema da regulamentação da Lei 11.977/2009 recoloca a questão: detém o Poder Judiciário competência legal para expedir atos regulamentares? Se positivo, a este Poder de Estado compete regulamentar a lei que previu o Registro Público Eletrônico?
Sabemos que o inciso IV do art. 84 da Constituição da República dispõe que compete ao Presidente da República “[…] expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis”. A doutrina tradicional converge no entendimento de que compete ao Chefe do Poder Executivo a atribuição de expedir regulamentos[3]. Em suma: o regulamento é ato administrativo de caráter normativo, privativo do Chefe do Poder Executivo e destinado à execução legal[4].
Trazendo o foco para o âmbito dos Registros Públicos, a Constituição Federal, no inciso XXV do art. 22, estabeleceu que compete privativamente à União legislar sobre Registros Públicos. Como esta iniciativa é privativa da União, tratando-se de contraparte formal dos direitos materiais, especialmente dos direitos civis (inc. II do art. 22), até por uma questão de paridade formal, a regulamentação também deveria sê-lo[5].
Entretanto, a Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, no inciso I, § 4º, do artigo 103-B, cravou dispositivo que prevê a expedição de “atos regulamentares” pelo Poder Judiciário. Pelo texto constitucional, o Conselho Nacional de Justiça poderá “[…] expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências”[6].
Portanto, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) detém poderes para expedição de atos regulamentares por comando constitucional.
O reconhecimento do poder regulamentar do CNJ é mais um índice da crise das distinções clássicas entre fontes normativas e, no limite, instabiliza a concepção clássica da tripartição de poderes. É o que sustenta Marçal Justen Filho, para quem “[…] a crise da distinção entre fontes normativas também refletiu a crise da concepção clássica da tripartição de poderes”. Será o mesmo autor que não hesitará em reconhecer a competência regulamentar de diversas entidades integrantes da própria Administração Pública[7].
Desde o advento da Emenda Constitucional 45/2004 instaurou-se uma acesa diatribe e essa polêmica acabou repercutindo no Supremo Tribunal Federal.
O tema da tripartição de poderes, na tradição do nosso direito, longe de expressar um rígido espartilho de atribuições específicas, estanques e impermeáveis, expressa, na verdade, na sua modelagem institucional, a ideia de especialização de funções típicas do Estado. Aliás, este é o argumento que se acha na base das conclusões que sustentaram a decisão do STF na ADI 3.367-DF em que era atacada a criação do próprio órgão (CNJ).
Depois de elencar exemplos em reforço da tese de que a criação do CNJ não fragilizaria o princípio da tripartição de poderes, o relator concluiu “[…] que a incorporação privilegiada do princípio da separação na ordem constitucional não significa de modo algum que a distribuição primária das funções típicas e a independência formal dos Poderes excluam regras doutro teor, que, suposto excepcionais na aparência, tendem, no fundo, a reafirmar a natureza unitária das funções estatais, a cuja repartição orgânica é imanente a vocação conjunta de instrumentos da liberdade e da cidadania”[8].
O conjunto de dispositivos que integram a Emenda Constitucional 45/2004, como se viu, foi bem cedo alvo de ataque pela via direta de inconstitucionalidade antes mesmo da sua publicação oficial. Questionava-se a constitucionalidade de parte dos artigos 1º e 2º, mas, acima de tudo, buscava-se atacar a criação do próprioConselho Nacional de Justiça e, via de consequência, alvejar suas competências. Contestou-se, frontalmente, o art. 103-B, que ora nos ocupa, e, “por arrastamento” buscava-se inquinar os demais[9].
O STF, julgando-a, reconheceu a constitucionalidade da EC 45/2004 e acabou afastando o alegado vício formal de inconstitucionalidade.
Como se vê, o próprio Conselho Nacional de Justiça e, especialmente, as atribuições que lhe foram cometidas, atacado na ADI 3.367-DF, foram julgados constitucionais.
Concluindo: é reconhecidamente constitucional o poder regulamentar previsto no inciso I do § 4º do art. 103-B, que faculta ao CNJ “[…] expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência”.
Em outro precedente do STF (ADCMC 12-DF), decidiu-se que é possível haurir diretamente da Constituição Federal os fundamentos e a força criativa para a concretização normativa via regulamento do CNJ. Estava em causa a edição da Resolução 7, de 18.10.2005[10]. O CNJ fez adequado uso da competência que lhe conferiu a Carta de Outubro, após a Emenda 45/2004 e foi considerada constitucional a dita Resolução, que tratava do nepotismo no Judiciário.
O v. acórdão fixa algumas balizas importantes para as discussões que buscamos tanger aqui. Destaque-se:
O STF declarou a constitucionalidade de Resolução do CNJ – o que implica admitir que os atos regulamentares, ainda quando derivados diretamente da Carta Política, são admitidos e considerados constitucionais.
Os atos regulamentares do CNJ não prefiguram desrespeito ao princípio da separação de poderes nem afrontam o princípio federativo. Não sendo o CNJ órgão estranho ao Judiciário, admitida está a regulamentação de matéria que está no “âmbito de sua competência” (como se qualificam os atos regulamentares,como previsto no inc. I, § 4º, do art. 103-B).
Considerando o Poder Judiciário em sua “compostura de âmbito nacional”, compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parcela, reconhece-se a competência tanto do CNJ, quanto do Judiciário Estadual, para regulamentar, no âmbito de sua competência, aspectos procedimentais relacionados com a atividade dos “[…] órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público” (inc. III, § 4º, do art. 103-B da EC 45)[11].
A doutrina parece inclinar-se no mesmo sentido. José Adércio Leite Sampaio, em monografia, expressa suas reservas em relação à regulamentação ad extra, mas acaba cedendo passo em face dos precedentes do STF já citados[12]. Sampaio conclui que o CNJ seria portador de legitimidade para baixar regulamentos – não apenas intra legem, “[…] mas também intra constitutionis e extra leges, não, evidentemente, contra legem”[13].
Versando sobre o mesmo tema, embora com notas particulares, está em andamento ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4.145) movida pelo Procurador-Geral da República em face da Resolução 59, editada pelo CNJ em 9.9.2008.
É certo que o tema posto à apreciação do STF controverte sobre possível ameaça à independência do próprio Judiciário, com presumido abuso de competência regulamentar. O temor, conforme registrou em sua inicial o Procurador-Geral da República, reside no fato de que o CNJ teria adentrado em seara de atividade típica ou finalística do Poder Judiciário, inovando a ordem jurídica, subvertendo, portanto, a reserva constitucional de lei em sentido formal[14]. Porém, o mesmo Procurador-Geral, em outra passagem, registraria que “[…] as resoluções, ainda que editadas no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, não se confundem com leis em sentido formal, pois não podem modificar a ordem jurídica em vigor, mas devem apenas se restringir a interpretá-la com finalidade executório-administrativa. Nunca com força de intervir na atividade jurisdicional”[15].
Gostaríamos de destacar este ponto: a contrario, o Sr. Procurador-Geral da República admite que seria perfeitamente constitucional a expedição de atos regulamentares com finalidades executório-administrativas, o que afastaria tais atos regulamentares do sentido de generalidade que o decreto ostenta como característica substancial.
Os atos regulamentares passíveis de serem baixados pelo CNJ não ostentam o caráter de generalidade e de previsão de situações consideradas in abstracto – característica da lei em sentido próprio; tais atos destinam-se a dar concreção e individualização à regra legal. Mediante resoluções, o CNJ pode disciplinar as diversas situações relativas ao exercício concreto das atividades dos membros da própria Magistratura, mas, igualmente, de seus serviços auxiliares e órgãos dos serviços notariais e registrais[16].
Acerca dos limites regulamentares do CNJ, LENIO LUIZ STRECK et alii apontam:
O fato de a EC 45 estabelecer que os Conselhos [CNJ e CNMP] podem editar atos regulamentares não pode significar que estes tenham carta branca para tais regulamentações. Os Conselhos enfrentam, pois, duas limitações: uma, stricto sensu, pela qual não podem expedir regulamentos com caráter geral e abstrato, em face da reserva de lei; outra, lato sensu, que diz respeito a impossibilidade de ingerência (salvo nos limites da reserva legal e dos demais limites incidentes) nos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos. Presente, aqui, a cláusula de proibição de restrição a direitos e garantias fundamentais, que se sustenta na reserva de lei, também garantia constitucional[17].
Além disso, registre-se, de passagem, que o § 2º do art. 5º da EC 45/2004 estabeleceu que, até a vigência do Estatuto da Magistratura, “[…] o Conselho Nacional de Justiça, mediante resolução, disciplinará seu funcionamento e definirá as atribuições do Ministro-Corregedor”. O art. 8º do Regimento Interno do CNJ previu, dentre as atribuições do Corregedor-Nacional, justamente o poder para expedir recomendações, provimentos, instruções, orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos serviços notariais e de registro (inc. X).
A regulamentação das atividades notariais e registrais pelo Poder Judiciário não se inaugurou entre nós com o advento da EC 45/2004. É possível recolher ao longo dos anos, na legislação ordinária, diversas disposições legais que já previam a regulamentação de aspectos técnicos relacionados com a atividade notarial ou registral pelo Poder Judiciário dos Estados.
O Judiciário bandeirante, por exemplo, regulamentando, no âmbito de sua competência, aspectos procedimentais dos serviços notariais e registrais editou suas conhecidas Normas de Serviço, coligidas e consolidadas desde o longínquo ano de 1973, o que demonstra que a atuação normativa e regulamentar das Corregedorias Gerais dos Estados é tradicional e se acha consolidada há décadas. Nunca houve qualquer questionamento acerca desses órgãos arrogarem-se tal poder regulamentar[18].
A criação do CNJ eleva à potência nacional a regulamentação dos serviços notariais e registrais pelo Judiciário. Vimos que o art. 103-B da Emenda Constitucional 45, de 2004, foi julgado constitucional em diversas ações.
Há uma decisão, contudo, que merece ser destacada do grupo por oferecer-nos elementos importantes para a reflexão que ora se faz. Trata-se do mandado de segurança impetrado no Supremo Tribunal Federal – fórum competente para julgar decisões do CNJ – contra ato do Conselho que havia determinado a todos os juízes do Brasil que se cadastrassem obrigatoriamente no Sistema BacenJud[19].
O STF decidiu, por maioria, que no exercício de atribuições administrativas, o CNJ tem o poder de expedir atos regulamentares, “[…] atos de comando abstrato que dirigem aos seus destinatários comandos e obrigações, desde que inseridos na esfera de competência do órgão”. Eis a íntegra da ementa:
CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATRIBUIÇÕES. ART. 103-B DA CF. EXPEDIÇÃO DE ATOS REGULAMENTARES. DETERMINAÇÃO AOS MAGISTRADOS DE PRÉVIO CADASTRAMENTO NO SISTEMA “BACENJUD”. COMANDO ABSTRATO. CONSTITUCIONALIDADE. PRESERVAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LIBERDADE DE CONVICÇÃO E DA PERSUASÃO RACIONAL. SEGURANÇA DENEGADA.
I – O art. 103-B da Constituição da República, introduzido pela Emenda Constitucional n. 45/2004, dispõe que o Conselho Nacional de Justiça é órgão com atribuições exclusivamente administrativas e correicionais, ainda que, estruturalmente, integre o Poder Judiciário.
II – No exercício de suas atribuições administrativas, encontra-se o poder de “expedir atos regulamentares”. Esses, por sua vez, são atos de comando abstrato que dirigem aos seus destinatários comandos e obrigações, desde que inseridos na esfera de competência do órgão.
III – O Conselho Nacional de Justiça pode, no lídimo exercício de suas funções, regulamentar condutas e impor a toda magistratura nacional o cumprimento de obrigações de essência puramente administrativa.
IV – A determinação aos magistrados de inscrição em cadastros ou sítios eletrônicos, com finalidades estatística, fiscalizatória ou, então, de viabilizar a materialização de ato processual insere-se perfeitamente nessa competência regulamentar.
V – Inexistência de violação à convicção dos magistrados, que remanescem absolutamente livres para determinar ou não a penhora de bens, decidir se essa penhora recairá sobre este ou aquele bem e, até mesmo, deliberar se a penhora de numerário se dará ou não por meio da ferramenta denominada “BACEN JUD”.
VI – A necessidade de prévio cadastramento é medida puramente administrativa que tem, justamente, o intuito de permitir ao Poder Judiciário as necessárias agilidade e efetividade na prática de ato processual, evitando, com isso, possível frustração dos objetivos pretendidos, dado que o tempo, no processo executivo, corre em desfavor do credor.
VII – A “penhora on line” é instituto jurídico, enquanto “BACEN JUD” é mera ferramenta tendente a operacionalizá-la ou materializá-la, através da determinação de constrição incidente sobre dinheiro existente em conta-corrente bancária ou aplicação financeira em nome do devedor, tendente à satisfação da obrigação.
VIII Ato administrativo que não exorbita, mas, ao contrário, insere-se nas funções que constitucionalmente foram atribuídas ao CNJ.
Por fim, é possível estender e assimilar as conclusões dos precedentes do STF citados e admitir que o CNJ pode expedir atos regulamentares para a concretização do princípio de eficiência no âmbito das atividades judiciárias, regulamentando o Registro Eletrônico, como previsto na Lei 11.977/2009, sem prejuízo da competência residual reservada às Corregedoria Gerais dos Estados.
Notas
[1] O tema da competência regulamentar do Poder Judiciário foi objeto de debates no transcurso do 5º Ciclo do “Café com Jurisprudência”, evento coordenado pelo des. Ricardo Dip. Vide ata do dia 26/10/2012, Site: https://wp.me/p6rdW-3TS.
[2] Nataly Cruz é Gestora de processos e projetos do Quinto Cartório de Registro de Imóveis de São Paulo. Sérgio Jacomino é Registrador Imobiliário em São Paulo.
[3] BANDEIRA DE MELLO. Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito administrativo. Vol. I, Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 317. No mesmo sentido: BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 353, n. 21.
[4] MEDUAR. Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: RT, 2006, p. 42; GASPARINI. Diógenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 80.
[5] Exemplos não faltam. Ficamos com um bastante recente: Decreto 4.449, de 30.10.2002, que regulamentou a Lei de Registros Públicos. Além disso, consideramos que o Decreto 7.499, de 16.6.2011, regulamentando dispositivos da Lei 11.977/2009, atingiu, em pleno, disposições que são típicas de direito formal registral (art. 21, p. ex.).
[6] O CNJ pode expedir atos normativos destinados ao aperfeiçoamento dos serviços notariais e de registro (Inc. X do art. 8º do Regimento Interno do CNJ; inc. XI do art. 3º cc. inc. I do art. 14 do Regulamento Geral da Corregedoria Nacional de Justiça).
[7] O foco, naturalmente, está posto na competência regulamentar das agências reguladoras. O raciocínio, contudo, pode ser aplicado no contexto das discussões aqui reproduzidas e que representam o foco deste trabalho. JUSTEN FILHO. Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002, p. 519.
[8] ADI 3.367-DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, requerente a Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB. A decisão é do dia 13.4.2005, pleno.
[9]Petição inicial assinada por Alberto Pavie Ribeiro e Ana Frazão, disponível no site do STF. No andamento da ADI 3.367-DF. Acesso em 26.1.2013.
[10]Resolução nº 7, de 18 de outubro de 2005, que “[…] disciplina o exercício de cargos, empregos e funções por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direção e assessoramento, no âmbito dos órgãos do Poder Judiciário e dá outras providências”.
[11] Estas conclusões serão importantes na justificativa das medidas baixadas pela Corregedoria geral da Justiça do Estado de São Paulo na regulamentação da penhora online e ofício eletrônico.
[12] Diz que a “[…] jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem dado interpretação mais ampliada a mencionado poder [regulamentar]. Toma-se a expressão ‘no âmbito de sua competência’ em escala que alcança a disciplina direta da própria Constituição, especialmente em questões disciplinares e de se esperar extensível, por idêntica razão, em todas as matérias que a ele dizem respeito: políticas, administrativas, ouvidorias, correcionais, sancionatórias, informativas e opinativas. Por isso mesmo, não haveria invasão do âmbito de atuação do legislador nem violação do princípio federativo”. SAMPAIO. José Adércio Leite. O Conselho Nacional de Justiça e a independência do Judiciário. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 279.
[16] JACOMINO. Sérgio. Registro Eletrônico: a nova fronteira do Registro Público Imobiliário – parecer sobre o anteprojeto de regulamentação encaminhado pelo Ministério da Justiça. Maio de 2010. Disponível em: <http://goo.gl/2NgKy>. Acesso em 23.1.2013.
[17] STRECK. Lenio Luiz. SARLET. Ingo Wolfgang. CLÈVE. Clemerson Merlin. Os limites constitucionais das resoluções do conselho nacional de justiça (CNJ) e conselho nacional do ministério público (CNMP). In Revista da ESMESC. V. 12, n. 18, 2005, p. 21.
[18] Exemplos não faltam. O § único do art. 154 c.c. § 6º do art. 659 do Código de Processo Civil atribuíram, aos Tribunais Estaduais, competência para disciplinar a prática de atos no Registro de Imóveis. No Estado de São Paulo acha-se em funcionamento a penhora online, regulamentada pela Corregedoria Geral da Justiça (Provimento CG 6/2009). A própria Lei 8.935/1994 (inciso XIV do art. 30) estabelece o dever legal dos registradores observarem as “normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente”. Do mesmo jaez o disposto no art. 185-A do CTN (Regulamentado pelo Provimento CNJ 39/2014).
[19] MS 27.612-DF, rel. Ministro Cármen Lúcia, j. 7/12/2011, Pleno, votação por maioria denegando a segurança. A redação do acórdão é do Min., Ricardo Lewandowski. Há duas ações diretas de inconstitucionalidade em curso: ADI 3.091 e ADI 3.203, ambos apensados, relator min. Joaquim Barbosa. No STJ o Sistema BACENJUD foi julgado legal e adequado – Resp. 666.419-SC, j. 14.6.2005, DJU de 27/6/2005, p. 247, rel. min. Luiz Fux. V. Recomendação CNJ 51/2015, de 23.3.2015 (DJe 24.3.2015) do min. Ricardo Lewandovski.
Registro Electrónico en España Jorge Blanco Urzáiz.
Analizaremos en la presente ponencia, la realidad actual del Registro de la Propiedad Español desde la perspectiva electrónica, estableciendo la premisa que ya desde el año 2005, esto es, hace más de nueve años, hemos asistido en distintas fases a la llevanza del mismo en dicho formato.
Elijo esta fecha y no otra, año 2005, porque es en ese momento cuando tiene lugar la nueva redacción del artículo 238 de la Ley Hipotecaria fruto de la Ley 24/2005 de 18 de Noviembre de reforma de impulso de la productividad, el cual establece: “el Registro de la Propiedad se llevará en libros foliados y visados judicialmente. Los libros de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles deberán llevarse por medios informáticos que permitan en todo momento el acceso telemático a su contenido. El Registro dispondrá de un sistema de sellado temporal que dejará constancia del momento en el que el soporte papel se trasladó a soporte informático…”.
Es por ello que algunos registros en cumplimiento de dicha norma, junto con los libros en soporte papel foliado y visados judicialmente, llevan ya desde el año 2005 un sistema de registro electrónico con firma electrónica reconocida del registrador. En cumplimiento del artículo 238 de la Ley Hipotecaria, ya desde el año 2005, el Colegio de Registradores, puso a disposición de los Registradores, el aplicativo informático correspondiente que les permite gestionar el registro de forma totalmente electrónica.
El modelo de Registro Electrónico actualmente vigente en la organización registral española, consiste en un cúmulo de componentes implantados en cada registro por el Colegio de Registradores, que aseguran una organización interna de los registros desde el punto de vista electrónico, como igualmente garantizan desde el punto de vista externo el derecho reconocido en la Ley 11/2007 de los ciudadanos a relacionarse con la Administración de forma electrónica. Estos componentes han demostrado su validez y eficacia desde hace ya más de una década y evidentemente precisan de una regulación normativa que los adecúe a la siempre cambiante realidad tecnológica.
Gran parte de la realidad del registro electrónico ya está hecha, como decimos desde hace varios años; y evidentemente todavía queda por delante mucho trabajo en cuanto al perfeccionamiento y mejora del sistema informático a medida que lo permitan las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
Hasta el año 2005 estábamos acostumbrados a la visión de un registro de la propiedad en formato papel, pero al albur del desarrollo tecnológico y las nuevas técnicas de firma electrónica, las necesidades del tráfico, el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración en forma electrónica y la correlativa obligación de las Administración Públicas de poner a disposición de los mismos dicha posibilidad, están llevando indefectiblemente a la instauración del registro en formato electrónico.
La premisa en este punto, y así nos lo ha demostrado la experiencia, es que difícilmente se puede facilitar que los ciudadanos y los distintos operadores jurídicos se relacionen con el registro de la propiedad de forma telemática, (registro de la propiedad electrónico desde el punto de vista externo), sino contamos con un registro de la propiedad plenamente electrónico en todos sus procesos, con unas bases de datos plenamente informatizadas y con unos archivos electrónicos plenamente seguros y perdurables en el tiempo (registro de la propiedad electrónico desde el punto de vista interno).
La estructura organizativa del Registro de la Propiedad Electrónico. Folio Real electrónico. Aspecto Interno
Si lo que se quiere es que cada finca registral quede reflejada en su historial jurídico en un soporte de folio real electrónico, dicho proceso no puede hacerse sin establecer previamente la arquitectura y diseño de informático en la cual quedan integrados los distintos folios reales electrónicos. No por el hecho de que a cada finca se le asigne un folio real electrónico, debe dejarse de establecer una estructura organizativa de lo que es el registro electrónico. Una vez definida esa estructura, el siguiente paso es el diseño del folio real electrónico, los elementos que los componen sus garantías, así como su conservación y archivo.
El legislador de 1861 estableció un determinado diseño del folio real, pensando en el soporte en papel, y en base a ello dispuso una estructura organizativa del Registro de la Propiedad en Tomos, Libros y Folios, Ayuntamientos y Secciones, Modelos de Libros y de Folios .Es por ello insistimos importante el diseñar dicha estructura organizativa donde se integrarán los folios reales electrónicos. No hace falta hablar de la necesidad desde el punto de vista registral de la ratio de dicha estructura organizativa en cuanto facilita la llevanza del registro, pero es que además las condiciones de seguridad y autenticidad la imponen, pues de haber fallos en el sistema, siempre ha de disponerse a efectos de recuperación integra del documento registral cual es el punto concreto de dicha estructura donde se produjo la falla.
Es por ello que lo que se hace necesario al igual que ha ocurrido con la Administración de Justicia, a través de la Ley 18/2011 de 5 de Julio reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, y en desarrollo de la Ley 11/2007 de 22 de Junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, establecer el marco de arquitectura organizativa por la que se configura el registro de la propiedad en formato electrónico. Dicha arquitectura ha de hacerse sobre la distinción de tres estadios perfectamente diferenciados, de la misma manera que recogen las dos leyes citadas anteriormente:
PRIMER ESTADIO: El FOLIO REAL ELECTRONICO (expediente registral electrónico de cada finca)
SEGUNDO ESTADIO: El documento registral electrónico (distintos asientos electrónicos que se integran en cada folio real electrónico)
TERCE ESTADIO: Archivo registral electrónico del conjunto de folios y sus asientos, relacionado a su vez con el primer estadio.
La arquitectura básica del registro de la propiedad electrónico supone que cada folio real electrónico es en realidad la apertura de un expediente registral electrónico a cada finca compuesto dicho folio de los distintos asientos que son a su vez distintos documentos públicos registrales electrónicos .La apertura del expediente registral electrónico se produce en el registro de la propiedad en distintas ocasiones, siendo las dos fundamentales las siguientes:
Apertura de un folio real electrónico a cada finca, entendido éste como el expediente electrónico del historial jurídico de la finca, integrado por distintos asientos registrales como documentos público electrónicos, siendo a su vez el folio real electrónico en su conjunto un documento público electrónico mas .
Apertura de un expediente registral electrónico con ocasión de la presentación de cualquier documento susceptible de causar asiento de presentación en el Libro Diario Electrónico y provocar el inicio de un procedimiento registral electrónico.
Las especialidades del Sistema Hipotecario español, hacen deseable la regulación de la arquitectura organizativa en formato electrónico, especialidades que pasamos a revisar.
El concepto de Expediente Electrónico, que nosotros llamaríamos Expediente Registral Electrónico, se puede definir en el sentido establecido por el artículo 32 de la Ley 11/2007, como el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo. Aplicado a las especiales del procedimiento registral y del sistema hipotecario, podríamos definir el folio real electrónico como aquel expediente en formato electrónico que se abre a cada finca registral comprensivo de distintos documentos públicos electrónicos llamado asientos registrales En el mismo sentido lo hace el artículo 26 de la Ley 18/2011 cuando nos dice que el expediente judicial electrónico es en el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento judicial cualquiera que sea la información que contengan.
Cabría plantearse que la apertura del folio real electrónico, puede ser el resultado, pero no el único, de un procedimiento registral electrónico, que se documenta a través del oportuno expediente electrónico, y que se integra por distintos documentos (título, calificación, notas del Diario, notas de despacho), siendo uno más de ellos el folio real electrónico entendido este como documento público electrónico. Pero ello no sólo es así, pues el procedimiento registral electrónico podrá unas veces desembocar en la apertura de un nuevo folio, como en los casos de inmatriculaciones de fincas, modificaciones hipotecarias de finca, juntos con los asientos electrónicos consignados en dicho folio, o bien desembocar si es que el folio real electrónico ya estaba abierto en un asiento registral electrónico exclusivamente.
Es por ello que cuando se dice que el registro de la propiedad se llevará por fincas, abriendo a cada una de ellas un folio real electrónico independiente, lo que en realidad está haciendo el Registro de la Propiedad, es abriendo tantos expedientes electrónicos como folios reales electrónicos existan en el registro. Ocurre lo mismo en las oficinas judiciales, donde se abren tantos Expedientes Electrónicos como procedimientos se ventilan en los tribunales, y de igual manera se abren en el registro tantos expedientes electrónicos, (folios reales electrónicos) cuantas fincas existen en el registro. Y además con mayor necesidad en el campo del registro de la propiedad, pues a diferencia de los procedimientos judiciales donde los mismos tienen un inicio y necesariamente un fin, la finca registral siempre, mientras no desaparezca y aun desapareciendo, se encuentra viva con un historial jurídico necesitado de ser publicitado.
Insistimos de nuevo porque es importante, que una cosa es el procedimiento registral electrónico, que como todo procedimiento habrá de ser documentado a través del oportuno expediente electrónico que se inicia con el asiento de presentación en el Libro Diario, número de asiento que es el que igualmente identifica al procedimiento y a su respectivo expediente, y que estará compuesto por distintos documentos públicos electrónicos (asiento de presentanción en el Libro Diario, Título objeto de calificación, notas de calificación, notas de despacho, asiento registral publicidad informativa, etc). Y otra cosa es la apertura del folio real electrónico para cada finca registral, que produce per se la existencia de un nuevo expediente registral electrónico, puesto el mismo se integra de distintos documentos públicos registrales(los asientos del registro).
Ello es así por cuanto al ser el folio real electrónico el reflejo del historial jurídico de la finca a través de sus distintos asientos electrónicos, produce la aparición de los siguientes documentos públicos:
1 – El folio real electrónico de cada finca que de por sí es un documento público registral electrónico, y que con el Código Unico de identificación, supone la apertura de un expediente registral electrónico de cada finca, y que de cara al futuro está llamado a integrarse por una pluralidad del documentos registrales electrónicos.
2 – Los distintos asientos registrales que como distintos documentos públicos registrales electrónicos integran el mismo.
Ya pueden ustedes adivinar hacia donde van dirigidas mis reflexiones, y es que nada de lo que ocurre en el actual mundo en papel, puede llegar a distar mucho de lo que ocurra en el mundo electrónico. Y gran parte de la arquitectura que ya estaba en papel nos ha sido de enorme utilidad para el diseño de la arquitectura, de la estructura organizativa del registro electrónico.
El conjunto de los folios reales electrónicos integrarían el archivo electrónico del registro, y de aquí la relación a la que aludíamos entre el primer y el tercer Estadios antes citados. Tanto el artículo 32 y 26 de los textos normativos citados, la Ley 18/2011 y Ley 11/2007, regulan el foliado del expediente electrónico que se llevará mediante un índice electrónico. Y en el mismo sentido se manifiesta el artículo 21.1.b que establece la inclusión en los expedientes de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad actuante que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación. Todas estas circunstancias respecto a cada folio real de la finca, pudieran ser las mismas que contempla el actual Reglamento Hipotecario, que establece la numeración de los distintos folios que componen el folio real de cada finca. ¿Por qué no aprovechar la actual regulación del reglamento hipotecario respecto al folio real y la llevanza de los libros, cuando dicha normativa podría cumplir con los parámetros establecidos para la regulación de los distintos expedientes electrónicos, su foliado y su índice?
Asistimos en distintos sistemas registrales y el artículo 19 de la Ley de emprendedores española no escapa a ello cuando habla sobre el Sistema Informático Unico aprobado por la Dirección General de los Registros y del Notariad, a un intento de los legisladores de anteponer siempre la informática y la tecnología a los aspectos sustantivos y jurídicos del registro, los cuales han de ser mantenidos por muy electrónico que sea el formato que se quiere adoptar.
Llama la atención lo impropio de la utilización de la terminología de Sistema Informático Unico, y lo más sorpredente la confusión que ello produce en la ratio de la finalidad pretendida cual es la generación de folios reales electrónicos.
Empezando por lo segundo, lo que deben hacer los legisladores es preocuparse por establecer una regulación detallada de cual es el contenido y diseño del folio real electrónico, al cual debería de ajustarse cualquier aplicativo informático (fíjese que no hablamos de sistema informatico), para una vez fijado el mismo, dicho aplicativo haya de establecer en su arquitectura los elementos necesarios que permitan generar dichos folios reales electrónico conforme a las prescripciones legales establecidas. A veces hay mayor preocupación por el sistema, que por el resultado que ha de producir el sistema y que ha de perdurar integro y de forma auténtica con el paso del tiempo cual es el folio real.
La experiencias en el derecho comparado han sido reveladoras en esta materia. Expresión de ello son algunos sistemas registrales que preocupados exclusivamente por su modernización, han optado por aplicativos informáticos que a su propia voluntad diseñaban un folio real electrónico concebido sin apoyatura legal y que con el paso del tiempo ha producido una subversión del mismo, con la imposibilidad de garantizar su autenticidad, integridad y recuperación.
La Legislación Hipotecaria se preocupó de forma clara en el diseño de un folio real para un registro de derechos, sistema que se ha revelado eficaz con el paso del tiempo y cuya filosofía no debe verse alterada por el mero hecho pasar a ser el registro de la propiedad un registro electrónico.
Por lo tanto la norma, debe de establecer el contenido y diseño del folio real electrónico, al que cualquier aplicativo informático habrá de atenerse.
En segundo lugar cuando se habla de Sistema Informático, ello es una terminología general que engloba, máquinas, aplicativos informáticos y recursos humanos. Es difícil entender en un mundo tecnológico en constante evolución, como una norma, se pueda implicar de una forma tan rotunda en la necesidad de que el sistema informático sea único y sea aprobado por el regulador, cuando lo único que debiera preocupar al legislador es el que el documento público electrónico (el folio real electrónico) reúna los requisitos de contenido, diseño, autenticidad, integridad, conservación y recuperación a lo largo del tiempo que el mismo ha establecido previamente.
Ello sería tanto como si al legislador de 1861, en vez de preocuparle el contenido legal que debiera tener el folio real en papel, le hubieran preocupado más las fábricas de papel y las imprentas necesarias para producirlo, y su diseño hubiera quedado al albur de la imprenta encargada de su producción.
El error ya se plasmó en España en el artículo 19 de la Ley de emprendedores, pero se está a tiempo de corregir tal dislate.
Fíjese que ya el artículo 33 de la Ley 11/2007 establecía que la gestión electrónica de la actividad administrativa respetará la titularidad y el ejercicio de la competencia y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en la norma que regulen la correspondiente actividad. Sin entrar en el hecho de que la norma de la Ley 11/2007 pueda ser de difícil aplicación en muchas materias en el campo registral, lo que falta precisamente, es la regulación de los requisitos materiales y formales de dicho folio real al que ha de ajustarse el aplicativo informático.
Y finalmente cabría preguntarse si aún fijado legalmente el contenido y el diseño del folio real electrónico, lo que como vemos no se ha producido, ¿cualquier mejora e incidencia en el aplicativo informático, deberá de ser aprobada también por el regulador? De ser así el propio contenido de la norma hará al sistema inoperativo, y además inviable para el propio regulador, que ha de velar por las garantías de autenticidad, integridad, conservación y recuperación con el paso del tiempo del folio real electrónico, más que por los aplicativos informáticos que permitan la generación de aquél.
Como Conclusiones a este primer punto de mi exposición podemos extraer las siguientes:
1 – Es necesario para la plena existencia de un registro electrónico que por el Legislador se, regule de forma clara los siguientes puntos:
Estructura organizativa en la que se integran los folios reales electrónicos de cada registro de la propiedad;
Foliado del folio real electrónico de cada finca y su respectivoindice electrónico, firmado por el registro correspondiente, que garantice la integridad del folio real electrónico y permita su recuperación siempre que sea preciso.
2 – Es necesario que la norma establezca el contenido y diseño que como documento público electrónico ha de tener el folio real electrónico. Al igual que la legislación hipotecaria establece cual es el contenido y diseño del actual folio en papel, es necesario que la norma regule cual es el contenido y diseño del folio real electrónico, de forma que el mismo no quede al albur de quien diseña el aplicativo informático para la generación de aquél.
En este sentido ya distintos registros de la propiedad y con el programa informático del Colegio de Registradores están trabajando en formato electrónico, dentro de un contenido y diseño que reproduce escrupulosamente los requerimientos que para el folio en papel establece la actual legislación hipotecaria, de forma que estamos en un momento tecnológico que nos permite decir que el diseño de cada folio real electrónico puede ser una reproducción fiel y exacta del diseño en el folio papel. Ello independiente de que pensemos, que actual momento tecnológico puede ser un momento apropiado a la hora de introducir nuevos elementos para el folio real electrónico manteniendo la esencia de aquel.
Es cierto como decimos que a la hora de regular el folio real electrónico, se pueden y deben introducir mejoras esenciales en el mismo, pero actualmente el folio real electrónico de los registros que ya trabajan en registro electrónico cubre todos los requerimientos legales que establece la actual Ley y Reglamento Hipotecario para el folio real. Como decimos se podrán añadir mejoras, pero lo que es la esencia y raíz de folio real en papel, se mantienen intactas en el folio real electrónico diseñado por el Colegio de Registradores.
3 – Finalmente no parecen apropiadas las referencias a Sistema Informático Único, cuando lo que se debe aprobar el regulador es las prescripciones legales que debe reunir el folio real electrónico y a la que habrá de atenerse el aplicativo informático, y no al contrario como hace la norma aprobar un sistema único que lleve implícito una determinada concepción del folio real. Los requisitos del folio real electrónico los ha de fijar la Ley, no el sistema informático que se haya de aprobar, y es por ello que consideramos que se está todavía a tiempo de evitar el grave riesgo introducido con el artículo 19 de la Ley de Emprendedores.
EL FOLIO REAL ELECTRONICO – DISEÑO DEL FOLIO ELECTRONICO.
Razones que justifican la Implantación y diseño legal del folio electrónico en el Registro de la Propiedad, y por ende un Registro electrónico.
Filosofía en la Configuración del Folio electrónico.
Archivo electrónico.
1 – Razones que justifican la Implantación y diseño lega del folio electrónico en el Registro de la Propiedad, y por ende un Registro electrónico.
En el momento actual son varias y distintas las razones que aconsejan la implantación definitiva del folio real electrónico en el Registro de la Propiedad y como consecuencia de ella la llevanza de dicha Institución en forma electrónica.
Lo cierto es que desde la Ley de Firma electrónica, sólo a través de la Ley 24/2001 y la 24 /2005, es cuando se empiezan a introducir las técnicas de firma electrónica en el Registro de la Propiedad, y sólo a los efectos de la exclusiva relación con los Notarios en lo referente a la presentación telemática de documentos en los registros. La nueva Ley de Firma del año 2003, la Ley de Acceso de los Ciudadano a la Administración por medios electrónicos, los Decretos de Interoperabilidad Administrativa y de Esquema Nacional Seguridad, el RD 1671/2009de 6 de Noviembre por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007y la Ley 18/2011 de 5 de Julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, a relacionarse con la Administración de Justicia por medios electrónicos (bien es cierto que esta última enfocada desde la perspectiva de las Oficinas Judiciales), han producido que de facto la situación actual de los Registros de la Propiedad haya de integrarse en los procedimientos administrativos y judiciales electrónicos, en desarrollo del artículo 238 de la Ley Hipotecaria.
Pero quizás uno de los argumentos definitivos para la implantación del Registro electrónico derivan de los nuevos derechos de los administrados fruto de la aparición de la firma electrónica en relación con los registros y que han sigo consagrados de forma legal por los textos normativos.
La aparición de las nuevas tecnologías, ha establecido una nueva forma de entender las relaciones de los administrados con la Administración Pública.
La Ley 11/2007 de 22 de Junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, ha venido a establecer esta nueva clase de derechos objeto de garantía para el ciudadano.
Transcribimos por su importancia el artículo 6 de dicha Ley.
Además, los ciudadanos tienen en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa, y en los términos previstos en la presente Ley, los siguientes derechos:
A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a través del cual relacionarse por medios electrónicos con las Administraciones Públicas.
A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información siempre que, en el caso de datos de carácter personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los términos establecidos por la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal, o una norma con rango de Ley así lo determine, salvo que existan restricciones conforme a la normativa de aplicación a los datos y documentos recabados. El citado consentimiento podrá emitirse y recabarse por medios electrónicos.
A la igualdad en el acceso electrónico a los servicios de las Administraciones Públicas.
A conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicación establezca restricciones al acceso a la información sobre aquéllos.
A obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de interesado.
A la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente.
A obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrónica del Documento Nacional de Identidad para cualquier trámite electrónico con cualquier Administración Pública.
A la utilización de otros sistemas de firma electrónica admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas.
A la garantía de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.
A la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos.
A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Públicas siempre y cuando utilicen estándares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.
En particular, en los procedimientos relativos al acceso a una actividad de servicios y su ejercicio, los ciudadanos tienen derecho a la realización de la tramitación a través de una ventanilla única, por vía electrónica y a distancia, y a la obtención de la siguiente información a través de medios electrónicos, que deberá ser clara e inequívoco”:
Es por ello que el presente trabajo, apuesta decididamente por la implantación de un nuevo folio real, basada en técnicas electrónicas, que conlleva la llevanza del registro en forma electrónica, capaz de operar con fluidez en el ámbito de la gestión interna del mismo, y de fluidez y transparencia que se ha de predicar en su relación con los ciudadanos y con el resto de las Administraciones.
Evidentemente el diseño de dicho folio real electrónico, no altera en forma absoluta, sino todo lo contrario, fortalece las funciones que le son propias al Registro de la Propiedad. Nada de lo que hasta ahora supone el Registro, se desnaturaliza por el hecho de la llevanza en forma electrónica. La implantación de dichas técnicas, ayudará de forma decidida a la función calificadora de los registradores de la propiedad, facilitando a su vez la labor interna de gestión dentro de sus oficinas. La llevanza del registro de la propiedad en forma electrónica, robustece la labor del registrador en cuanto a su calificación y responsabilidad en la llevanza interna de su Oficina, supone una puerta abierta en los medios de relación de los ciudadanos con los registros de la propiedad, haciendo a éste fluido y transparente, interoperable y seguro.
Ningún temor pues, hay que tener a la instauración de las técnicas electrónicas en el campo del Registro, necesidad que además viene impuesta por la legislación actual. No adoptar una decidida apuesta por la modernización de los registros en esta materia, los dejará totalmente desfasados, incapaces de servir a las nuevas necesidades que requiere hoy la sociedad de la información, e imposibilitado para una relación ágil con los ciudadanos e incapaz de interoperar con el resto de las administraciones.
Finalmente, la necesidad de que los Archivos de los Registros, se lleven en forma electrónica, y cumplan con las previsiones del Esquema Nacional de Seguridad y el de Interoperabilidad, viene impuesta por las distintas legislaciones autonómicas, que encuadran a los registros públicos en los archivos por ellas regulados y de las que son competentes.
El proceso ha de venir acompañado con una formación permanente de los registros de la propiedad y mercantiles en toda esta materia, y de un cambio de concepción por parte de los registradores de sus tareas diarias, en la bien entendida idea, que nunca los medios electrónicos suponen una alteración de las funciones del registrador, que se mantienen inalteradas y se fortalecen. Los medios electrónicos sirven al registrador en su función, no alteran lo más mínimo las funciones del mismo, aun que sí evidentemente la forma de trabajo. El registrador debe seguir viendo, como así ha demostrado la experiencia de aquellos registros que ya trabajan en formato electrónico, que lo único que se transforma es la forma de desarrollar su trabajo en el registro, pero en modo alguna las funciones que le son inherentes. Lo importante es cómo se llega a través del procedimiento registral a la generación de asiento registral con la firma electrónica del registrador, donde la calificación del registrador es la ratio decidendi por y para la cual se articula el procedimiento registral. Lo importante para este informe no es el dato, el asiento, el cual ya tiene importancia por sí mismo ( ya que es la propia legislación hipotecaria la que desde un punto de vista sustantivo establece materialmente la importancia de los asientos registrales y los principios que le son inherentes de forma vital para la seguridad jurídica), sino cómo se ha logrado llegar al mismo, a través de la función de control de legalidad que tiene atribuido el registrador por ley, y contando con todos los medios disponibles a su alcance, y dentro de ellos indudablemente los electrónicos y una vez obtenidos, como garantizamos la seguridad en la conservación del mismo y su perdurabilidad en el tiempo.
Entiendo los temores de aquellos que se asoman por primera vez al mundo electrónico del registro, pero en este punto dichos temores son totalmente injustificados. Las críticas de la llevanza al registro de la propiedad en forma electrónica, han venido dadas siempre desde la misma órbita: la preferencia del papel al formato electrónico en la llevanza de los libros por razones de seguridad, a centrarse más en el hecho del dato, del asiento, de lo que el mismo dato refleja, cual es labor calificadora del registrador, y finalmente porque de hacerlo así ello podría suponer un cambio radical en las tareas diarias de los registradores. Parece con esas críticas como si se quisiera hacer del registro un sumatorio de las miles de inscripciones de las que consta, olvidando que detrás de cada uno de los asientos hay un funcionario responsable en la labor calificadora y de génesis de dicho asiento. Quienes se oponen al registro electrónico lo hacen muchas veces pensando en que ello supone procesos automatizados que implican una pérdida de control por parte del funcionario calificador, y nada más lejos de la realidad en esta materia. Como en muchos procedimientos administrativos y judiciales electrónicos, la labor del funcionario calificador, el registrador, es fundamental en todo el procedimiento registral electrónico. Volvemos a repetir que el procedimiento electrónico está al servicio del Registrador y de los ciudadanos, y no altera de forma alguna las funciones de control que por ley se atribuyen al mismo.
Frente a las críticas anteriores, el automatismo que puede desvirtuar la función de control del registrador, y la preferencia al papel por condiciones de seguridad, es necesario aclarar lo siguiente. Respecto a la primera, nada de lo que se hace en el procedimiento registral electrónico, está al margen de la función calificadora del registrador, como nada en el procedimiento físico actual lo está al margen del registrador. Quien piense que por la llevanza del Registro de la Propiedad en forma electrónica, se desnaturalizan funciones, es que no valora adecuadamente la función de control que es atribuida al registrador, independientemente de la llevanza del registro en formato físico o en formato electrónico.
Es cierto, no lo dudo, que los avances tecnológicos, tienden al automatismo, y se puede correr el peligro y la tentación, de que por mor de dichos avances, se pretendan instaurar procesos registrales automatizados, que desnaturalicen la función. Siendo todo ello cierto, las experiencias de automatismo en el derecho comparado, el conocimiento de las mismas y las crisis que se han producido en sus sistemas, deben llevarnos a la reflexión de que no todo cabe en el mundo tecnológico, no al menos desde la perspectiva jurídica de la calificación registral, y de ahí la necesidad de que la arquitectura sobre la que se construya el registro electrónico, lo ha de ser sobre esa premisa, que no es otra que la salvaguarda, respecto y fortalecimiento de la función calificadora.
Más detenimiento merecen, las críticas a la llevanza del registro electrónico por razones de seguridad. Efectivamente, aquí es donde radica el nudo gordiano de toda la dialéctica en torno a la llevanza del registro de la propiedad en forma electrónica. He asistido en mi vida profesional a experimentos tecnológicos en distintos Estados en cuanto a la llevanza del registro en forma electrónica, que me han hecho ver lo fácil que es poder llegar a supuestos en los que el formato, el soporte del registro en formato electrónico, han desvirtuado la llevanza del registro de la propiedad. Pasado el tiempo, el soporte electrónico ha desvirtuado el propio concepto de folio real, lo que es grave de por sí, y lo que es igualmente grave, es que pasado el tiempo los soportes electrónicos se han vuelto inservibles, manipulables, imposibles de recuperar en el tiempo, con escasas o nulas condiciones de seguridad, y con pérdida de la información que a ellos estaba incorporada.
Es cierto que en ocasiones, también hay que decirlo, el papel no aporta las condiciones de seguridad para un registro como el actual, y que han sido muchas y variadas las ocasiones en que un registro se ha visto avocado a un procedimiento de reconstrucción del folio. Siendo ello verdad e igualmente criticable, la realidad es que el soporte en papel se ha visto como un soporte seguro y perdurable en el tiempo sí es que se dan las condiciones oportunas de conservación. Pues bien, respectos a los folios electrónicos, hay que conseguir lo mismo, es decir, que cualquiera que sea el soporte electrónico al que los mismos se incorporen, los mismos sean siempre perdurables en el tiempo y que caso de producir el cambio a soportes nuevos, ellos se haga bajo las condiciones de seguridad, que permitan garantizar, la integridad y autenticidad de los mismos.
Es por ello, que la línea de actuación del registro en materia de soporte electrónico, debe venir presidida por la idea, de que es principio básico y digamos constitucional del sistema, que la llevanza del registro en formato electrónico no puede desnaturalizar el concepto de folio real del que parte nuestra legislación hipotecaria, y que tan beneficioso ha sido en la forma de llevanza de los registros. El folio real es y seguirá siendo el alma máter del sistema, pero en su llevanza electrónica habrá de tener en cuenta dos premisas:
condiciones de seguridad extremas para que nunca, y esto es nunca, se puede perder la información en ellos contenida, garantizando su perdurabilidad en el tiempo
que junto con la parte tradicional del folio que está integrada por los asientos literales del registro de la propiedad y que ya forma parte de nuestra importante tradición jurídica, se hace necesario incorporar al folio, información de documentación histórica asociada por un lado y que se tomó en cuenta para la calificación y elaboración del asiento registral por parte del registrador y que actualmente se encuentra dispersa en los distintos legajos del Registro, y por otro lado con una información dinámica y susceptible de interoperabilidad.
Indudablemente que cambiará la forma de trabajo del registrador y del personal al servicio del registro, pero no de una forma ajena al resto de los cambios tecnológicos que se van produciendo en nuestra sociedad en el día a día. Mantener un registro alejado de la sociedad de información y de las nuevas tecnologías, además de incumplir la normativa en toda esta materia y al que están obligadas todas las Administraciones, es tanto como pensar que dejáramos en nuestra vida diaria relacionarnos sin un teléfono móvil o sin Internet.
2 – Filosofía en la Configuración del Folio electrónico..
Es necesario explicar cual es la Filosofía que se propone del nuevo folio.
La filosofía del nuevo folio real, debe venir presidida por la idea de que el mismo debe estar incorporado por distintos capítulos fundamentales, plenamente accesibles y consultables en todo momento, de forma que las labores que hacemos hoy separadamente cuando consultamos una finca, (vemos el asientos registral, las notas del diario, la publicidad expedida, nos vamos al legajo para ver qué documentos tuvimos en cuenta, del asiento de inscripción vamos al asiento de presentación y de allí a la telemática para ver el título, de la finca a geobase, etc. etc.), lo podamos realizar de una sola vez con una sola visualización del folio real de la finca .
Lo que se trata, es que cuando el registrador firme con su firma electrónica reconocida el asiento registral, fije igualmente de modo definitivo en el folio real, para su plena consulta, las notas marginales, la documentación complementaria asociada a la elaboración del asiento registral (certificados del catastro, de técnicos, planos de Ayuntamientos, Libro del Edificio, Certificado de Eficiencia Energética, Documentos Privados, etc.), la base gráfica que se incorpora a dicho asiento, la actualización del estado de, las notas del diario y la publicidad que expidió al practicar el asiento, tanto las del resultado del despacho como las de Información Continuada, las notas de despacho del título, la actualización automática de los índices de personas y fincas, así como el Contenido del Libro del Registro para su publicidad posterior plenamente consultable.
Y que además de dicha parte histórica, el folio real, contenga una parte dinámica cual es la información asociada urbanística, administrativa y medioambiental que de por sí es dinámica en el tiempo resultado de la interoperación con otras administraciones, la consulta al Catastro, la consulta del expediente tributario a la Administración Tributaria, la realización de determinados notificaciones a Comunidad Autónoma, Ayuntamientos, Blanqueo de Capitales, titulares de derechos en procedimientos de ejecución y resultados de las notificaciones, los “pendes” que se van produciendo sobre la finca extraídos del Libro de Entrada y del Diario electrónicos, las solicitudes de publicidad informativa, tanto de notas simples como de certificaciones telemáticas, así como el conjunto de notas simples y certificaciones expedidas independientemente del asiento a que se asociaron entrada de recursos y calificaciones sustitutorias.
Parte histórica y dinámica que han de ser lo suficientemente flexibles a los efectos, de ir escalando en la incorporación de futuras funcionalidades que se decidan por el legislador como por el Colegio de Registradores.
Y finalmente, es necesario la existencia en cada folio real de unos metadatos que han posible siempre la plena recuperación del folio. Todos esos metadatos, estarán incorporados a la parte histórica del asiento, y que se tuvieron en cuenta para la configuración del mismo.
El folio real electrónico debiera comprender:
El historial registral de la fincas a través de sus distintos asientos y notas marginales, de forma nada diferente a lo que visualizamos hoy en día pero con sus correspondencias informativas
El folio real visualmente se integraría en vez de por dos columnas como son las que tenemos tradicionalmente hoy en día, la de notas marginales e inscripciones, por tres, dos de ellas estáticas, como es la de notas marginales e inscripciones, y una tercera de Correspondencias Informativas, que a su vez tendría una parte fija e histórica y otra dinámica o de consulta.
La Tercera Columna de Correspondencias Informativas, supondría que la parte fija e histórica sería marginal a cada asiento. No olvidemos que esa parte, es la que conforma todos los elementos que se tuvieron en cuentas a la hora de generar el asiento, desde la información continuada que se expidió, la entrada telemática de documentación, y demás documentos y certificados necesarios para el asiento, así como los generados fruto de la firma del asiento, como son las notas de despacho, la nueva publicidad expedida, de forma que entre amabas, toda la documentación que actualmente se encuentra dispersa entre los distintos legajos del registro, quede incorporada a esa tercera columna de correspondencia informativa, marginal al asiento respectivo.
La Correspondencia Informativa que denominamos dinámica, y como es obvio, es de sustrato común a todo el folio real, y por lo tanto no es marginal de ningún asiento, sino que es de consulta.
Es decir el formato de visualización del folio real electrónico sería el siguiente:
FINCA REGISTRAL: Tomo: Libro: Folio:
NOTAS MARGINALES
INSCRIPCIONES Y ANOTACIONES
CORRESPONDENCIAS INFORMATIVAS
PARTE FIJA MARGINAL AL ASIENTO
PARTE DINAMICA COMUN AL FOLIO
Correspondencias Informativas o Tercera Columna :
A título de ejemplo señalamos:
1. – Solicitudes de Información Continuada para el otorgamiento del título en unión del resultado de las mismas, esto es las Notas de Información continuada. Evidentemente es una parte histórica importante, pues es una necesidad constante de los registradores el de la consulta a la nota simple que se expidió con ocasión del otorgamiento del título. Evidentemente esta información, se podrá obtener a su vez en la parte dinámica del folio donde constará todo el conjunto de publicidad informativa expedida respecto a la finca.
2 – Documentos asociados al asiento: que serán el propio título que motiva la inscripción y que habrá sido presentado telemáticamente o fisicamente, y el resto de documentos complementarios tenidos en cuenta en la calificación del título y en la elaboración del asiento por el registrador que no formen parte integrante del título y que hoy en día archivamos en distinos legajos del Registro (Capitulaciones Matrimoniales, Testamentos, Actas de Notoriedad, Actas de Notoriedad para la Inmatriculación Fincas, certificaciones descriptivas y gráfica del Catastro, certificados de Vigencia de Leyes, Licencias, certificados técnico, planos etc,). (Histórica por tanto exclusivamente)
3 – Notas del Libro Diario firmadas por el registrador en cada uno de los asientos de presentación que han causado el Asiento de Inscripción. (Histórica de forma excluida, por tanto)
4 – Notas de despacho firmadas por el Registrador de cada uno de los asientos registrales (Histórica)
5 – La Base Gráfica registral que se incorpora a dicho asiento, como parte histórica que es la base gráfica en el momento de realizar el asiento. Esta nunca ha de confundirse con la base gráfica registral que constará en la parte dinámica y que es común a todo el folio real. Puede ser que cuando se hizo la inscripción tercera se hiciera un exceso de cabida con una determinada bases gráfica, histórica por tanto, pero que en la inscripción cuarta haya variado como consecuencia de una descripción de resto tras una segregación, y que actualmente es la base gráfica registral . La de la inscripción tercera quedaría archivada en la parte histórica fija, y la actual quedaría en la parte dinámica.
6 – Incorporación de la Información asociada, urbanistica, administrativa y medioambiental, tanto la histórica que se tuvo en cuenta en el momento de la firma del asiento y la que se emitió al dar la publicidad registral
7 – La consulta del firmante del asiento y su certificado de firma, así como su vigencia (histórica por tanto)
8 – La Publiblicidad expedida, tanto a los operadores jurídicos como a particulares.(Histórica).
9 – Las solicitudes de publicidad entradas .(Dinámica)
10 – Los asientos de presentación pendientes.(Dinámica).
11 – El Contenido del Libro registral para el acceso a su información por el resto de operadores jurídicos, actualizable on line en el momento de la firma del Registrador, con histórico de accesos y consultable en todo momento (Tendría una parte Histórica y otra Dinámica).
12 – Titular Registral de la Finca: Con un enlace dinámico a todas las titularidades de dicha persona en el Registro a través del Indice de Fincas y de Personas y la nota de localización de titularidades inscritas en todos los registros de España.
13 – Asiento del Libro de Incapacitados: Una parte Histórica cuando se realiza la Inscripción y otra de consulta dinámica al mismo.
14 – Consulta al Registro Mercantil con su parte Histórica y su parte dinámica.
15 – Consulta al Registro de Publicidad Concursal.
16 – Expediente Tributario: Compuesto por el archivo electrónico de la carta de pago,(Histórico por tanto) y el otro por la parte de dinámica de notificaciones fehacientes a la Administración Tributaria de cualquier incidencia con el asiento, así como de consulta on line de la liquidación del impuesto a los efectos de la inscripción y registro de la misma.
17 – Notificaciones electrónicas causadas con ocasión de un asiento: Con una parte histórica de las realizada y el resultado de las mismas, y una parte dinámica que permita en cualquier momento realiza nuevas notificaciones.
18 – La situación actual de la finca en el catastro y la posible divergencia con la descripción registral plasmada en el asiento registral (dinámica e interopeable).
19 – El correspondiente enlace a la consulta del Registro Civil.
20 – Información, Urbanística, administrativa o medioambiental, y otra de consulta integrada por la que se vaya alterando con el paso del tiempo.(Histórica y Dinámica)
3 – El archivo electrónico.
Para hablar de archivo electrónico es necesario referirse previamente a la idea de interoperabilidad que de por sí justifica la existencia del mismo.
La Interoperabilidad en cuanto relaciones y bases de datos entres distintas Administraciones se ha convertido en una obligación legal en España derivada del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Es importante transcribir la exposición de motivos del citado RD, pues en cierta forma viene a resumir todas las premisas que estábamos explicando anteriormente:
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Resulta necesaria para la cooperación, el desarrollo, la integración y la prestación de servicios conjuntos por las Administraciones públicas; para la ejecución de las diversas políticas públicas; para la realización de diferentes principios y derechos; para la transferencia de tecnología y la reutilización de aplicaciones en beneficio de una mejor eficiencia; para la cooperación entre diferentes aplicaciones que habiliten nuevos servicios; todo ello facilitando el desarrollo de la administración electrónica y de la sociedad de la información.
En el ámbito de las Administraciones públicas, la consagración del derecho de los ciudadanos a comunicarse con ellas a través de medios electrónicos comporta una obligación correlativa de las mismas. Esta obligación tiene, como premisas, la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, así como la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio pleno del principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, garantizando con ello la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas por los ciudadanos, así como la libertad de desarrollar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado.
Muchas veces he defendido la idea en otras exposiciones, de qué difícilmente una Administración se puede comunicar con el resto de las Administraciones si la organización informática interna de cada una de ellas no era lo suficientemente ágil y eficaz. Nada se puede aportar al exterior si no hay nada organizado interiormente. No se trata de explicar ahora la utilidad que las aplicaciones de firma electrónica han tenido y van a tener en el desarrollo de la Administración electrónica, o la importancia de los sistemas de seguridad y el desarrollo racional de los sistemas de comunicación, intranet, extranet e Internet, de sobra por todos conocidos. No, no es eso lo que quiero explicar hoy, sino que, dado el estado actual de los sistemas y las exigencias del legislador en el desarrollo de la Administración electrónica, han puesto de relieve que las exigencias impuestas hoy por hoy por imperativo legal son otras, cual es hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración de forma electrónica y la necesidad de hacerlo entre Administraciones de distinta naturaleza de igual forma. Y dicho de otra manera, no se podrán hacer efectivos estos derechos ( derecho a relacionarse con la administración en forma electrónica) si de la misma manera cada administración no ha procedido a la modernización de sus sistemas y ha cumplido con los requisitos de interoperabilidad con el resto de instituciones para hacer efectivo dichos derechos.
Concepto de Firma Longeva, y requerimientos de un Esquema Nacional de Seguridad en materia de archivos electrónicos.
Como hemos visto a lo largo del desarrollo de este tema, de nada sirve el que creemos aplicativos susceptibles de configurar documentos electrónicos, si no lo hacemos con las suficientes garantías a los efectos de que los mismos, cualquiera que sea el soporte al que se incorporen, sean susceptibles de conservarse en el tiempo, manteniendo su integridad y autenticidad con las que fueron configurados originalmente.
El RD 3/2010 de 8 de enero por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, trata de hacer efectivo este principio, en desarrollo del artículo 42 de la Ley 11/2007 de 22 de junio, a los efectos de garantizar las seguridad en la protección de la información.
Se define como firma longeva, aquella firma electrónica que es capaz de garantizar con paso el tiempo, la autenticidad de la persona que lo firmó, la integridad del mismo, y el momento exacto de su firma. La misma aparece recogida en el artículo 22.4 del RD que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
Especialmente importante es la regulación del artículo 21 a 23 del RD que regula el esquema de interoperabilidad en cuanto a la recuperación y conservación de los documentos electrónicos recogiendo los principios de una firma electrónica longeva. Dichos preceptos establecen lo siguiente:
Artículo 21. Condiciones para la recuperación y conservación de documentos.
Las Administraciones públicas adoptarán las medidas organizativas y técnicas necesarias con el fin de garantizar la interoperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida. Tales medidas incluirán:
a) La definición de una política de gestión de documentos en cuanto al tratamiento, de acuerdo con las normas y procedimientos específicos que se hayan de utilizar en la formación y gestión de los documentos y expedientes.
b) La inclusión en los expedientes de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad actuante que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación. c) La identificación única e inequívoca de cada documento por medio de convenciones adecuadas, que permitan clasificarlo, recuperarlo y referirse al mismo con facilidad.
d) La asociación de los metadatos mínimos obligatorios y, en su caso, complementarios, asociados al documento electrónico, a lo largo de su ciclo de vida, e incorporación al esquema de metadatos.
e) La clasificación, de acuerdo con un plan de clasificación adaptado a las funciones, tanto generales como específicas, de cada una de las Administraciones públicas y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquéllas.
f) El período de conservación de los documentos, establecido por las comisiones calificadoras que correspondan, de acuerdo con la legislación en vigor, las normas administrativas y obligaciones jurídicas que resulten de aplicación en cada caso.
g) El acceso completo e inmediato a los documentos a través de métodos de consulta en línea que permitan la visualización de los documentos con todo el detalle de su contenido, la recuperación exhaustiva y pertinente de los documentos, la copia o descarga en línea en los formatos originales y la impresión a papel de aquellos documentos que sean necesarios. El sistema permitirá la consulta durante todo el período de conservación al menos de la firma electrónica, incluido, en su caso, el sello de tiempo, y de los metadatos asociados al documento.
h) La adopción de medidas para asegurar la conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22, de forma que se pueda asegurar su recuperación de acuerdo con el plazo mínimo de conservación determinado por las normas administrativas y obligaciones jurídicas, se garantice su conservación a largo plazo, se asegure su valor probatorio y su fiabilidad como evidencia electrónica de las actividades y procedimientos, así como la transparencia, la memoria y la identificación de los órganos de las Administraciones públicas y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquéllas que ejercen la competencia sobre el documento o expediente.
i) La coordinación horizontal entre el responsable de gestión de documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos.
j) Transferencia, en su caso, de los expedientes entre los diferentes repositorios electrónicos a efectos de conservación, de acuerdo con lo establecido en la legislación en materia de Archivos, de manera que se pueda asegurar su conservación, y recuperación a medio y largo plazo.
k) Si el resultado del procedimiento de evaluación documental así lo establece, borrado de la información, o en su caso, destrucción física de los soportes, de acuerdo con la legislación que resulte de aplicación, dejando registro de su eliminación.
l) La formación tecnológica del personal responsable de la ejecución y del control de la gestión de documentos, como de su tratamiento y conservación en archivos o repositorios electrónicos.
m) La documentación de los procedimientos que garanticen la interoperabilidad a medio y largo plazo, así como las medidas de identificación, recuperación, control y tratamiento de los documentos electrónicos.
A los efectos de lo dispuesto en el apartado 1, las Administraciones públicas crearán repositorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos.
Artículo 22. Seguridad.
Para asegurar la conservación de los documentos electrónicos se aplicará lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimento de los principios básicos y de los requisitos mínimos de seguridad mediante la aplicación de las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los que se almacenen los documentos, de acuerdo con la categorización de los sistemas.
Cuando los citados documentos electrónicos contengan datos de carácter personal les será de aplicación lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, y normativa de desarrollo.
Estas medidas se aplicarán con el fin de garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, disponibilidad, trazabilidad, calidad, protección, recuperación y conservación física y lógica de los documentos electrónicos, sus soportes y medios, y se realizarán atendiendo a los riesgos a los que puedan estar expuestos y a los plazos durante los cuales deban conservarse los documentos.
Los aspectos relativos a la firma electrónica en la conservación del documento electrónico se establecerán en la Política de firma electrónica y de certificados, y a través del uso de formatos de firma longeva que preserven la conservación de las firmas a lo largo del tiempo.
Cuando la firma y los certificados no puedan garantizar la autenticidad y la evidencia de los documentos electrónicos a lo largo del tiempo, éstas les sobrevendrán a través de su conservación y custodia en los repositorios y archivos electrónicos, así como de los metadatos de gestión de documentos y otros metadatos vinculados, de acuerdo con las características que se definirán en la Política de gestión de documentos.
Artículo 23. Formatos de los documentos.
Con el fin de garantizar la conservación, el documento se conservará en el formato en que haya sido elaborado, enviado o recibido, y preferentemente en un formato correspondiente a un estándar abierto que preserve a lo largo del tiempo la integridad del contenido del documento, de la firma electrónica y de los metadatos que lo acompañan.
La elección de formatos de documento electrónico normalizados y perdurables para asegurar la independencia de los datos de sus soportes se realizará de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.
Cuando exista riesgo de obsolescencia del formato o bien deje de figurar entre los admitidos en el presente Esquema Nacional de Interoperabilidad, se aplicarán procedimientos normalizados de copiado auténtico de los documentos con cambio de formato, de etiquetado con información del formato utilizado y, en su caso, de las migraciones o conversiones de formatos.
Al archivo electrónico se refiere igualmente los artículos 51 y 52 de RD del 2009 de desarrollo de la Ley 11/2007. Establece el artículo 51 que la Administración General del Estado habrá de conservar en soporte electrónico todos los documentos electrónicos utilizados en actuaciones administrativas. El artículo 52 se refiere a la Conservación de los documentos electrónicos, estableciendo igualmente la posibilidad de realizar las operaciones de conversión. Los responsables de los archivos electrónicos promoverán el copiado auténtico con cambio de formato de los documentos, tan pronto como el formato deje de figurar en los admitidos por el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
ESCOLA PAULISTA DA MAGISTRATURA – Café Com Jurisprudência – 5º Módulo Ata nº 04 – 26.10.2012
Neste importante evento da EPM, discutiu-se a independência jurídica dos notários e registradores, limites da qualificação registral e competência para regulamentação dos órgãos dos serviços notariais e registrais, especialmente em relação à regulamentação e disciplina do Registro de Imóveis Eletrônico.
Independência Jurídica dos Notários e Registradores
Resumo: Discutiu-se a extensão da independência funcional dos registradores e notários, destacando o risco da arbitrariedade quando mal compreendida. Apontou-se que a fiscalização do Poder Judiciário visa impedir interpretações anárquicas e que a uniformidade é desejável. A qualificação registral deve observar a legalidade, afastando caprichos ou visões morais pessoais. Debatedores: Ricardo Dip, Flauzilino Santos.
Óbices e Qualificação Registral
Resumo: Defendeu que óbices não previstos nas Normas de Serviço não devem ser opostos. A qualificação deve ser jurídica e impessoal. Destacou-se a proposta de alteração das normas para reconhecer a independência jurídica dos oficiais, com responsabilização apenas em casos de dolo ou culpa. Debatedor: Flauzilino Araújo dos Santos
Competência para Regulamentar a Lei nº 11.977/2009
Resumo: Sérgio Jacomino argumentou que a competência para regulamentar o Registro Eletrônico pertence ao Poder Judiciário, com base em diversos dispositivos constitucionais e normativos. Dip reconheceu a possibilidade de regulamentação judicial provisória, na ausência de decreto do Executivo. Aliende Ribeiro reforçou que a normatização técnica dos serviços registrais cabe ao Judiciário, especialmente o CNJ. Debatedores: Sérgio Jacomino, Ricardo Dip, Luís Paulo Aliende Ribeiro
Regulamentação e Segurança do Registro Eletrônico
Resumo: Flauzilino defendeu a manutenção dos livros físicos por segurança, dada a vulnerabilidade de sistemas eletrônicos. Jacomino apoiou a criação de regulamentação conjunta entre Judiciário e CONARQ, reforçando que não há garantia de perenidade dos registros eletrônicos. Defendeu o sistema híbrido e destacou o custo elevado da digitalização segura. Debatedores: Flauzilino Santos, Sérgio Jacomino.
Discussão Final e Reflexão
Resumo: Sérgio Jacomino propôs solução intermediária: avançar na regulamentação judicial enquanto não houver norma do Executivo. Lançou reflexão sobre a função do registro e a transição do título para documento eletrônico arquivado. Ricardo Dip elogiou o engajamento dos registradores e mencionou obra de Oliveira Viana sobre igualdade e liberdade.
Íntegra da ata
No dia vinte e seis de outubro de dois mil e doze, na sede da Escola Paulista da Magistratura, localizada na Rua da Consolação, 1483, primeiro andar, São Paulo/SP, foi realizado o Quinto Ciclo de Debates – “Café com Jurisprudência”, cujo tema proposto foi “Normas de Serviço – Registro de Imóveis”. Compunham a mesa de debates e fizeram uso da palavra Ricardo Henry Marques Dip, Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Sérgio Jacomino, Quinto Oficial de Registro de Imóveis da Capital, Flauzilino Araújo dos Santos, Primeiro Oficial de Registro de Imóveis da Capital, Luís Paulo Aliende Ribeiro, Juiz Substituto em 2º Grau, Tânia Mara Ahualli, Juíza Assessora da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo.
Após os cumprimentos e apresentações iniciais, os debates se desenvolveram a partir dos seguintes temas: a) extensão da independência e liberdade dos Notários e Registradores; b) competência para regulamentar a Lei 11.977/2009; c) registro eletrônico e permanência dos livros registrais.
Ricardo Henry Marques Dip, sobre o tema da independência e liberdade dos notários e registradores, considerou que não existe independência jurídica sem limitação de alguém. Afirmou que, para o bem do serviço, deve haver uma tendência à uniformidade consensual, pois se pendermos para uma independência subjetiva chegaremos a um resultado insustentável, à arbitrariedade.
Esclareceu que o Poder Judiciário tem a missão de fiscalização dos serviços notariais e registrais e, se observar uma anarquia interpretativa, terá de buscar uma solução ou abdicar de fiscalizar.
Refletiu que neste momento de alteração das Normas de Serviço, deve-se pensar os reflexos que uma liberdade mal-entendida pode acarretar. Esclareceu que a função dos Notários e Registradores é para o bem público e que não deve haver caprichos individuais.
Flauzilino Araújo dos Santos disse que a jurisprudência vem afirmando que óbices que não causam nulidades registrais não podem ser exigidos pelo registrador. Na prática, o que se observa é que muitas situações não deveriam ser objeto de processo administrativo, de suscitação de dúvida. Considerou que a liberdade do Registrador na interpretação das leis e princípios deve ser sempre observada. Mencionou que muitos Registradores não se sentem confortáveis com algumas interpretações que admitem o acesso do título ao registro. Esclareceu que a qualificação é tarefa jurídica que está presa à legalidade e juridicidade, e que conjecturas pessoais, assim como construções de ordem moral, não estariam dentro dessa linha em que o Registrador pode trafegar na qualificação de um título. Óbices que as Normas de Serviço não impõem não devem ser opostos pelo Registrador. Acrescentou que foi feita uma proposta de alteração das Normas de Serviço, que traz essa ideia do reconhecimento da qualidade do Registrador como profissional do Direito, para que a qualificação registral seja empreendida de forma mais confortável por ele. Além disso, mencionou que referida alteração estabelece que os Oficiais gozam de independência jurídica no exercício de suas funções, e somente podem ser responsabilizados se agirem com dolo ou culpa. Concluiu que deve haver a separação da responsabilidade civil da responsabilidade administrativa.
Com relação ao segundo tema trazido para debates – competência para regulamentar a Lei 11.977/2009 – várias considerações foram feitas pelos membros da mesa e pela plateia presente.
Sérgio Jacomino ilustrou seu posicionamento (cf. texto em anexo). Defendeu que o órgão competente para regulamentar a Lei 11.977/09, que trata do Registro Eletrônico, é o Poder Judiciário.
Justificou seu entendimento a partir da interpretação de alguns dispositivos constitucionais, legais e normativos, tais como: a) art. 103-B, § 4º, incisos I e III da Constituição Federal, segundo o qual confere ao Conselho Nacional de Justiça o controle da atuação administrativa do Poder Judiciário e o poder de expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência, incluindo dentre suas atribuições os órgãos prestadores de serviços notariais e de registro; b) art. 103-B, § 2º da Constituição Federal, que estabelece competência regulamentar ao Conselho Nacional de Justiça enquanto não entra em vigor o Estatuto da Magistratura; c) art. 4º, inciso XXX do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, que atribui competência ao Plenário daquele órgão para desenvolver cadastro de dados com informações geradas pelos órgãos prestadores de serviços judiciais, notariais e de registro. Sobre esse artigo, considerou que há uma aparente contradição em relação à Lei 11.977/09, que cometeu a responsabilidade ao Registro de Imóveis para organizar o registro eletrônico, bem como um cadastro que servirá de base para a Administração Pública Federal; d) art. 8º, inciso X e XX do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, que estabeleceu competência ao Corregedor Nacional de Justiça para expedir recomendações, provimentos e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e seus serviços auxiliares, e dos serviços notariais e de registro; e) art. 154, parágrafo único e art. 659, § 6º do Código de Processo Civil, que atribuíram aos Tribunais competência para disciplinar alguns atos próprios do Registro de Imóveis no relacionamento com o próprio Poder Judiciário. Afirmou que em São Paulo temos a penhora online, que foi regulamentada pelo Tribunal de Justiça, por meio da Corregedoria Geral da Justiça; f) art. 30, inciso XIV da Lei 8.935/94, que estabelece dever dos Notários e Registradores de observância das normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente; g) arts. 16 e 18 da Lei 11.419/06, que trata do processo judicial e estabelece que os livros cartorários e demais repositórios dos órgãos do Poder Judiciário poderão ser gerados e armazenados em meio totalmente eletrônico e que a regulamentação da lei é de competência dos órgãos do Poder Judiciário. Afirmou, diante desses dispositivos, a competência do Poder Judiciário para regulamentar e disciplinar os dispositivos da Lei 11.977/2009. Além disso, elencou algumas resoluções e provimentos expedidos pelo Conselho Nacional de Justiça e afirmou que há efetivamente uma iniciativa por parte deste órgão no esclarecimento de regras gerais aplicáveis a todo serviço notarial e registral do país. Tratou especificamente sobre a Lei 11.977/2009 e afirmou que o art. 37, que estabelece a necessidade de regulamentação, cuida dos serviços de registros públicos e não da Administração Pública. Esclareceu que não compete ao Poder Executivo instituir o registro eletrônico e que o regulamento cabe ao Poder Judiciário.
Ricardo Henry Marques Dip também se manifestou acerca desse tema e afirmou que para dar cumprimento às leis, na lacuna de decreto regulamentar, poderia o Poder Judiciário ter essa competência. Considerou que a Constituição Federal estabelece competência ao Presidente da República para expedir decretos regulamentares de leis de competência privativa da União. Asseverou que, apesar de não haver amparo constitucional, a matéria poderia ser provisoriamente objeto de regulamentação pelo Poder Judiciário.
Concluiu que, transitoriamente, enquanto não houver decreto regulamentador expedido pela autoridade competente, deve o Poder Judiciário cumprir a lei, mas se editado o decreto competente, este passará a ter vigência.
Diferenciou duas situações de regulamentação: leis que não dependem de decreto regulamentador e, para elas, nada impede regulamentação pelo Poder Judiciário, sem usurpar a função do decreto; por outro lado, se a lei depender de complemento, haveria usurpação de competência se editado regulamento pelo Poder Judiciário. No primeiro caso, evitaria a falta de uniformidade, pois não tendo um modelo trazido pelo Poder Judiciário, cada Cartório de modos diversos. Concluiu que os critérios de aplicação de uma lei autoaplicável podem ser estabelecidos pelo Poder Judiciário.
Luís Paulo Aliende Ribeiro afirmou que há muitos pontos em uma lei que independem de regulamentação e, neste campo, por força do art. 236 da Constituição Federal, seguido por outros dispositivos legais, os atos de regramento do serviço notarial e registral devem ser providenciados pela parcela do Estado incumbida de regular o serviço, qual seja, o Poder Judiciário. Observou que, com relação ao registro eletrônico, na parte geral da lei haveria necessidade de decreto do Presidente da República, mas tudo aquilo que for relativo à forma de trabalhar deveria ser normatizado pelo Poder Judiciário, que em âmbito nacional se dá pelo Conselho Nacional de Justiça e, em âmbito estadual, pelos Tribunais de Justiça dos Estados. Considerou que o artigo 84, inciso IV da Constituição Federal muitas vezes é descumprido pela própria Administração Pública Federal e exemplificou dizendo que as agências reguladoras regulamentam várias atividades sem que haja um decreto expedido pelo Chefe do Executivo.
Flauzilino Araújo dos Santos teceu considerações sobre a regulamentação do registro eletrônico e afirmou que embora o art. 37 da Lei 11.977/2009 estabeleça a necessidade de regulamentação, os artigos seguintes apontam quais são os requisitos para o funcionamento do registro eletrônico: atender aos requisitos da ICP- Brasil e da arquitetura E-Ping que já estão estabelecidos e publicados. Acrescentou que o art. 39 é explícito no sentido de que a implantação do registro eletrônico deve ser feita no prazo de cinco anos, a contar da publicação da lei, e não de eventual decreto, e, por isso, a regulamentação pelo Poder Judiciário não poderá se afastar do que já está estabelecido na lei.
Os presentes foram ouvidos e questionados sobre a quem compete essa regulamentação. Houve quem entendesse que compete ao Poder Judiciário e essa posição foi justificada afirmando-se que o decreto do Presidente da República tem natureza de ato regulamentar, e os atos regulamentares do Poder Judiciário, segundo decisão do Supremo Tribunal Federal, têm força de lei, e como o Poder Judiciário regula os serviços extrajudiciais, diante do art. 236 da Constituição Federal, essa regulação pelo Judiciário teria mais força que o decreto presidencial. No mesmo sentido, foi mencionado que quando o art. 84, IV da Constituição Federal diz que compete ao Presidente da República editar decretos, deve-se entender que compete à autoridade maior, ao chefe de determinado serviço, e, no presente caso, a autoridade maior é o Poder Judiciário. Em sentido contrário, entendeu-se que há usurpação de competência do Poder Executivo a regulamentação por órgãos do Poder Judiciário. O Poder Judiciário tem função fiscalizatória e não pode ser um órgão legiferante.
Com relação ao terceiro tema foi debatida a questão da segurança, perpetuidade e garantia do registro eletrônico e a necessidade de manutenção dos livros registrais.
Flauzilino Araújo dos Santos teceu considerações sobre o registro eletrônico e afirmou que há a desmaterialização total do procedimento registral, o que levaria à substituição do papel por registros eletrônicos. Informou que estão sendo feitos estudos por várias entidades especializadas e em todos eles não se encontrou nenhuma afirmação que garanta que esse repositório eletrônico ou a
criptografia utilizada não serão quebrados. Propõe que, até que avanços tecnológicos sobrevenham, devem ser mantidos os livros registrais. Acrescentou, ainda, que tem mais medo de um desastre eletrônico do que de um desastre causado por água ou fogo e que, por isso, a gestão de documentos eletrônicos deve seguir padrões já estabelecidos. Afirmou que precisamos inserir carimbo de tempo, já homologado pelo IPI, mas essa tecnologia é muito cara. Concluiu dizendo que substituir papel ou microfilme por digitalização demanda tecnologia necessária, que é muito cara.
Sergio Jacomino teceu considerações sobre o art. 40 da Lei 11.977/2009, que estabelece que serão definidos em regulamento os requisitos quanto a cópias de segurança de documentos e de livros escriturados de forma eletrônica. Esclareceu que, no âmbito da Administração Pública, quem cuida da gestão documental, incluindo os documentos eletrônicos, é o CONARQ (Conselho Nacional de Arquivos) e não o Poder Executivo. Entende que deve haver um regulamento do Poder Judiciário em parceria com o CONARQ, que estabeleça padrões de segurança. Declarou que as Normas de Serviço da Corregedoria, no Capítulo XX, também cuidam dos documentos eletrônicos, mas que nelas deveria haver um maior detalhamento sobre o tema. Considerou que os livros registrais devem continuar a existir ao lado dos registros eletrônicos, pois não há segurança ou garantia de que tais registros sejam perenizados.
Acrescentou, ainda, o alto custo da atualização e manutenção do sistema eletrônico. Concluiu dizendo que os livros tradicionais não foram abolidos; que o registro eletrônico é um sistema híbrido; que há uma diferença entre digitalização, digitação e documento eletrônico. Conceituou documentos natodigitais, esclarecendo que são aqueles que se originam em meio eletrônico e mantêm-se dessa forma.
Ao final dos trabalhos, procurou-se concluir os debates e Sergio Jacomino propôs uma posição intermédia, no sentido de que enquanto não houver regulamentação por parte do Poder Executivo, deve-se avançar, em nome da sociedade, por uma melhor prestação de serviços e, nesse contexto, caberá ao Poder Judiciário regulamentar. Afirmou que há necessidade de regulamentação visando a uma gestão adequada em relação aos documentos, para que se evite a perda de acervos, por exemplo, no caso de um incêndio. Por fim, lançou uma questão: o que o registro publica?
Para isso, propôs que houvesse uma reflexão sobre o artigo 194 da Lei de Registros Públicos, que estabelece que o título de natureza particular, apresentado em uma só via, será arquivado em Cartório, fornecendo o Oficial, a pedido, certidão. Nesse aspecto, afirmou que o registro de título se converteu em registro de documento e que a possível razão para a retenção desse título seria para fins de fornecimento de prova. Ricardo Henry Marques Dip declarou-se satisfeito em ver os Notários e Registradores lutarem pelas leis que cuidam de seus interesses institucionais. Falou sobre o livro de Francisco José de Oliveira Viana, intitulado Instituições Políticas Brasileiras, segundo o qual não basta colocar na Lei a letra “I” e a letra “L”, em maiúsculo, para que igualdade e liberdade existam na sociedade. Luís Paulo Aliende Ribeiro convidou a todos para os próximos encontros, que se darão nos dias 09 e 30 de novembro e 07 de dezembro, e também para a Bienal de Jurisprudência, que ocorrerá nos dias 22 e 23 de novembro.
Eu, Mariana Undiciatti Barbieri Santos, Oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais e de Interdições e Tutelas da Comarca de Ribeirão Bonito/SP, redigi.
Por resolução (n. 4.088, de 2012), do Conselho Monetário Nacional de 24/5/2012, criou o Registro de Garantias Constituídas Sobre Veículos Automotores ou Imóveis.
A falência do sistema registral brasileiro se insinua no horizonte. Primeiro, houve a investida direta da Central Nacional de Gravames, hoje nas mãos da CETIP [NE: mais tarde absorvida pela B3], que atraiu para si o registro das garantias relativas a bens móveis (veículos automotores) e de títulos de crédito. Nenhum Registro de Títulos e Documentos registra qualquer transação ou operação garantida, cuja informação escoou para centrais que-tais.
O Registro Imobiliário parece ser a bola da vez nesse processo de retirada de atribuições e esvaziamento. A justificativa de Sérgio Odilon dos Anjos, chefe do Departamento de Normas do Sistema Financeiro do Bacen, parece fazer eco às questões levantadas no debate parlamentar do século XIX, quando o Brasil ensaiava a criação de seu registro hipotecário. Segundo Odilon dos Anjos, “o novo sistema ajudará a evitar fraudes, à medida que evitará que um mesmo bem seja oferecido mais de uma vez como garantia”. “As diferentes instituições poderão consultar os dados e verificar a situação do bem dado como garantia”, declarou (JB de 25.5.2012) [mirror].
A ocupação dos espaços antes reservado aos cartórios atende a um script bem conhecido: primeiro, a criação da infraestrutura — para cuja construção não se dispensou o apoio entusiasmado de parte da categoria de registradores; em seguida, a regulamentação, via iniciativa legislativa ou administrativa. Citem-se, como exemplos, a Lei 11.922, de 13.3.2009 (art. 7), que dispensa da formalidade do registro para a transferência da titularidade de bens imóveis e a Lei 12.543, de 2011, que alterou a Lei 10.931, de 2004, criando um registro, com os mesmos efeitos de “publicidade e eficácia” que os tradicionais registros públicos.
Estamos diante de um processo orquestrado e profissionalmente bem conduzido cujo objetivo final é a substituição do sistema registral brasileiro por modelos que fizeram fortuna nos Estados Unidos.
A pequena nota na FSP de hoje (25.5.2012, p. A8 – mirror) é esclarecedora dos verdadeiros makers:
Os bancos já têm um registro próprio, mas que não é unificado nem controlado pelo BC. Agora, o registro terá que ser feito em entidades como BM&F e a Cetip (Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos).
Já não pode pairar dúvidas acerca dos objetivos agora declarados de tornar “oficial”, pelas mãos do Bacen, o Registro Público de Ônus e Gravames Mobiliários e Imobiliários.
Horizonte estreito para os cartórios
Esta é mais uma crônica de uma morte anunciada. Os Registros Públicos padecem da síndrome dos dinossauros gregários, em que os pesados lagartos da fé pública se movimentam lenta e despreocupadamente sob a chuva de meteoros.
Muito pouco se fez para dar respostas efetivas às demandas sociais por molecularização do sistema registral, com a interconexão dos registros e notas.
No ano de 2005, na condição de Presidente do IRIB, buscava apoio da Abecip para constituição do Registro Eletrônico. Vale relembrar para que os leitores deste blogue percebam que o assunto é antigo e vem sendo ventilado por mim com muita preocupação. Esta era a pauta votada em reunião realizada no dia 16.2.2005 na sede da ABECIP:
1. Estudo de procedimentos-padrão. Escritura-padrão e termos contratuais predefinidos. A escritura pública eletrônica e o registro de imóveis
2. Informatização dos registros de imóveis. Registro eletrônico Fólio real eletrônico. Recebimento e transmissão de escrituras e certidões. Assinaturas digitais
3. A constituição de bases de dados intercambiáveis para trânsito em redes de informação registral – publicidade registral na Internet
4. Reforma do sistema registral brasileiro. Eficácia do registro – a fé pública registral em debate. Segurança jurídica dinâmica. Concentração de informações juridicamente relevantes da matrícula
5. Penhora on line e indisponibilidade eletrônica de bens e registro de imóveis (artigo 185-A do CTN, acrescido pela lei complementar 118/2005). Viabilidade econômica e estudo de modelos de infra-estrutura
6. Constituição de central de custódia e registro de cédulas de crédito imobiliário escriturais. Sistema Abecip-Irib: amplificação da eficácia dos títulos de crédito
7. Estudos para constituição da central de indisponibilidades Irib (Fonte: Boletim do IRIB n. 320, jan./mar. 2005). [mirror]
No importante evento realizado em São Paulo para discutir as questões relativas à privacidade e publicidade registral, deixei consignado:
De fato, estamos diante de um grande desafio: superar esse isolamento, estabelecendo conexões a fim de que a informação registral possa chegar confortavelmente ao usuário final, ao mesmo tempo oferecendo à administração pública – seja ao Judiciário, seja ao Executivo – uma forma ágil de acesso e intercâmbio com os registros públicos.
Eu penso na penhora eletrônica, por exemplo. Penso na reforma da Lei de Execuções Fiscais, que trouxe no seu bojo a decretação de indisponibilidade de bens – que deve ser comunicada preferentemente por meios eletrônicos aos registros públicos; penso na informação online, nas certidões eletrônicas, na interconexão dos registros, no compartilhamento de dados cadastrais e registrais, e na necessidade de garantir, ao mesmo tempo, a privacidade e inviolabilidade de dados pessoais do cidadão. Objeto de nossas reflexões – a publicidade registral contraposta ao direito à privacidade – é o tema central de nossos debates e merece nossa especial atenção. (Birib n. 322, jul./set. 2005)
Central de indisponibilidades
Hoje (25.5.2012) a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo apresenta oficialmente aos registradores bandeirantes a sua Central de Indisponibilidades.
Congratulo-me com o des. José Renato Nalini por esta importante iniciativa. Registro publicamente os parabéns ao Presidente da ARISP, Flauzilino Araújo dos Santos, que teve a paciência de levar a ideia original avante e concretizá-la agora sob a sua gestão.
É um passo importante, mas não suficiente. É necessário investir corajosamente na superação das assimetrias que nos tornam tão pouco aparelhados para os desafios do milênio. Falta avançar decididamente, como tenho insistido veementemente, como indicado no item 6 da pauta concertada com a ABECIP. Antes que seja tarde demais…
RESOLUÇÃO BACEN 4.088, DE 24 DE MAIO DE 2012
Dispõe sobre o registro, em sistema de registro e de liquidação financeira de ativos, das garantias constituídas sobre veículos automotores ou imóveis relativas a operações de crédito, bem como das informações sobre a propriedade de veículos automotores objeto de operações de arrendamento mercantil.
O Banco Central do Brasil, na forma do art. 9º da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, torna público que o Conselho Monetário Nacional, em sessão realizada em 24 de maio de 2012, com base nos arts. 4º, incisos VI e VIII, da referida Lei e 23 da Lei nº 6.099, de 12 de setembro de 1974,
R E S O L V E U :
Art. 1º As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil devem registrar, em sistema de registro e de liquidação financeira de ativos autorizado pelo Banco Central do Brasil:
I – as garantias constituídas sobre veículos automotores ou imóveis relativas a operações de crédito; e
II – as informações sobre a propriedade de veículos automotores objeto de operações de arrendamento mercantil.
Parágrafo único. O sistema de registro a que se refere o caput deve:
I – ser de âmbito nacional;
II – possibilitar a consulta unificada das informações; e
III – permitir ao Banco Central do Brasil o acesso às informações e aos documentos necessários ao desempenho de suas atribuições legais.
Art. 2º As instituições mencionadas no art. 1º devem indicar diretor responsável pelos procedimentos de que trata esta Resolução.
Parágrafo único. Para fins da responsabilidade a que se refere o caput, admite-se que o diretor indicado desempenhe outras funções na instituição, exceto as relativas à administração de recursos de terceiros, à auditoria interna, aos controles internos ou outras que possam implicar conflitos de interesse ou representar deficiência de segregação de funções.
Art. 3º Fica o Banco Central do Brasil autorizado a adotar as medidas necessárias ao cumprimento desta Resolução, disciplinando, em especial, os seguintes aspectos:
I – informações requeridas para os registros; e
II – cronograma para implementação dos registros.
Art. 4º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Study visit to HM Land Registry Head Office Croydon for a delegation from Brazil
Programme
Tuesday 21 June – Room 709
09:55 Arrival Land Registry – Head Office Trafalgar House Croydon CR0 2AQ Sue Knowles (Co-ordinator, International Unit)
10:00 – 12:15 Welcome and Introduction to Land Registry Julie Barry (Head of International Unit)
12:15 – 13:00 Buffet lunch
13:00 – 14:15 Legislation – Major ordinances on title registration and their respective purposes. Genny Millinger (Assistant Land Registrar)
14:15 – 14:30 Refreshment break
14:30 – 15:30 E-services and channel migration Joy Bailey (Assistant Land Registrar)
15:30 – 16:00 Review of the day and questions Julie Barry and Sue Knowles
Wednesday 22 June – Room 709
09:55 Arrival Land Registry Head Office – Trafalgar House Croydon – CR0 2AQ
10.00 – 12:30 Introduction & Welcome. Presentation regarding Croydon Office. Background and Office Structure. Tour of office. David Cleasby (Area Manager), Shane Bartlett (Operations Manager), Chris Jackson (Customer Team Leader), Helen Sanders (Land Registrar)
12:30 – 13:15 Lunch
13:15 – 14:45 Demonstration of Preliminary Services processing and systems – Demonstration of First Registration processing and systems – Demonstration of Dealing of Whole processing and systems. Emma Phillips (Operations Executive), Clare Robinson (Operations Executive). Rose Rodney (Operations Executive). Mark Bigny (Operations Executive).
14:45 – 15:30 Question and Answer Session Shane Bartlett. Chris Jackson, Helen Sanders, Sue Knowles
Note: This programme is flexible. Content and timings may alter to meet the requirements of the delegates.
