Antônio Carlos Alves Braga Jr. (Foto: Carlos Petelinkar, 16/5/2018).
ONR – Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis. Antonio Carlos Alves Braga Junior [1]
O sistema de registro de imóveis brasileiro está sedimentado em longa tradição europeia. O serviço de registro, prestado por meio de delegações previstas no art. 236 [2], da Constituição Federal, garante segurança aos negócios jurídicos e facilita a investigação da situação jurídica do imóvel. Basta comparar com o tão lembrado sistema norte americano, onde “não existem cartórios”.
Nos EUA não há cartórios
Lá, de
fato, não há tabeliães, registro ou registradores. Advogados, com licença
específica, formalizam os negócios imobiliários. Tal atividade impõe
corresponsabilidade do advogado pela legalidade da negociação. Para se
prevenirem de grandes reparações pecuniárias, estão sempre presentes vultosos
contratos de seguro, como é próprio da cultura americana.
Como
não há cartório, a apuração da situação jurídica do imóvel demanda uma
investigação, que pode custar milhares de dólares. Muitas críticas são feitas
sem conhecimento de que o sistema registral brasileiro em muito se assemelha ao
da grande maioria dos países civilizados, de quem os Estados Unidos são uma
notável exceção.
Sem os
registros e sem as pesadas implicações pecuniárias do sistema americano,
qualquer país se transforma num mar de insegurança e danos. O brasileiro colhe
muitas vantagens de nossa sistemática, sem se dar conta. Acha caros os custos
do registro, mas tem no registrador (e eventualmente no tabelião) um garantidor
da legalidade e confiabilidade do negócio que está celebrando.
A cada
delegação do serviço corresponde uma delimitação territorial. O serviço é
pulverizado pelo território do país, em verdadeiras ilhas. Diante da
transformação digital por que passa a sociedade humana, essa conformação não
mais é aceitável.
Ana Paula Silva Bueno, Flauzilino A. dos Santos, Lair A. S. Krahenbuhl e Bastiaan Philip Reydon (esq. p/dir.). Reunião em São Paulo, Capital.
Pela Portaria 326, de 18/7/2016, foi constituído o Grupo de Trabalho denominado “Rumos da Política Nacional de Regularização Fundiária” (GTRPNRF) no âmbito do Ministério das Cidades.
Os objetivos que animaram a sua criação são os seguintes: debater propostas de alteração do marco legal de regularização fundiária e definir diretrizes e metas para a Política Nacional de Regularização Fundiária.
No dia de hoje, reuniram-se em São Paulo, informalmente, alguns membros da comissão e convidados para levantar temas para aprofundamento da reunião da dita comissão que ocorrerá amanhá em Brasília.
Participaram da reunião Flauzilino Araújo dos Santos, Renato Góes, Ana Paula Silva Bueno, Bastiaan Philip Reydon, Glaciele Leardini Moreira, Lair Alberto Soares Krähenbühl, desembargadores Marcelo Martins Berthe e Marcelo Fortes Barbosa Filho e Sérgio Jacomino.
O velho Ermitânio Prado caminha todas as manhãs pelos becos e reentrâncias do quarteirão de seu edifício. Odeia atividades físicas, abomina a cultura fitness, mas aprecia o sol de outono sobre a pele alva. Caminha lentamente, absorto, deixando-se arrebatar pela luz que incide de modo oblíquo na própria face, esbatendo suavemente nos costados do velho prédio da Biblioteca Municipal.
– “A luz outonal não se tinge do mefitismo local, nem se impregna dos miasmas da baixa Augusta, infestada de ratos, putas e miseráveis tragados pela droga”, diz.
Está de mal humor, como de costume. Emparelho o passo e vou ao seu lado, em silêncio.
– “Estamos vivendo uma crise complexa” – diz. “Vivemos uma crise institucional, de confiança, deontológica…”. Pigarreia e dá um longo suspiro. “Uma crise intestina cujo resultado são leis que fertilizam o solo da ignorância. Com todo o mar à frente para desbravar, exércitos inteiros de infiéis para guerrear, e nossos soldados investem, velas enfunadas, contra as muradas fortificadas da cidadela aliada”.
Nunca questiono o Velho em seus arroubos retóricos. Deixo-o falar como quem necessita desabafar. Segue na costumeira palração, entrecortada pela respiração ofegante e ansiosa.
– “Gato escondido – rabo de fora, diz o dito popular. O malsinado texto legal – giza o vácuo, como se tocasse um pergaminho invisível – traz o sinete de um velho conhecido… O homem é seu estilo e o texto sua marca. Esfragística tosca, escriba, tomada de arremedo na Feira da Ladra. Cães miseráveis! Cedo ou tarde há de se constituir o opróbrio”.
O Velho ficou neste estado depois de ler o texto que tramita no Senado Federal e que trata da conversão da Medida Provisória 700, de cuja andança aziaga e desenlace infausto dei notícia aqui mesmo.
Para o Velho Leão do Jocquey, o texto é lamentável, deplorável, mal redigido. “Parece formar-se um triste contubérnio, atraídos ao tálamo de barregões, onzeneiros e argentários da pena, aproveitadores políticos e parvos metidos em estolas de sua corporação de ofício”.
Dispenso a adjetivação perfeitamente desnecessária e busco traduzir o pensamento do Velho. Deixemos de lado – disse a ele – o exercício gongórico a que se dedica de modo extremoso. Vamos direto ao ponto, Dr. Ermitânio. Ao ponto!
Toma um trago do arzinho frio da manhã e diz que o art. 68-A, a ser introduzido na Lei 11.977/2009, é uma barbaridade inominável. Inaugurar-se-ia, no seio do RTD, atribuições que tradicionalmente estavam cometidas a outras especialidades. Na vertente notarial, são criadas competências para identificação e formação de cadastros de possuidores de áreas públicas ou privadas, autuação e lavratura de atos e atividades documentárias, culminando com a titulação de direitos de caráter estritamente pessoal. Na registral, promove-se a quebra da unicidade de competência para o registro de atos relativos a bens imóveis. A partir de agora, haverá dois nortes magnéticos de registro imobiliário, dupla referência, com consequente incremento de custos de due diligence e confusão geral dos utentes.
– “Já não bastava a confusão diabólica entre cadastros e registros jurídicos? Era necessário alimentar esse fogo estranho que agora arde na pira tradicional dos registros públicos?”.
A vasa legislativa e o crédito imobiliário
O impacto dessa vasa legislativa logo se fará sentir nas transações imobiliárias. O próprio mercado do crédito imobiliário sofrerá o impacto de processos mais burocráticos (e custosos) já que, para a concessão do crédito, deverá ser extraída certidões da matrícula e do RTD, além de uma penosa investigação dominial em cartórios cujos índices não contam com dados reais (distribuidores cíveis e cartórios de RTD). Será preciso investigar a existência de posse legitimada. Nada mais frustrante do que ser surpreendido por um direito de propriedade que nasce ao cabo de uma legitimação de posse travestida de usucapião pendente de declaração judicial.
O velho lança algumas perguntas como quem duela.
– “Como o processo se vai coordenar com o Registro de Imóveis? Partir-se-á sempre de presunções e com base em meras declarações unilaterais? Veja bem, escriba, sem a definição de territorialidade, qualquer RTD poderá lidar com o processo. Bastará mera declaração de domicílio para deslocar a competência antes precisamente demarcada pelo princípio da territorialidade do Registro de Imóveis (art. 130 da LRP). É isso mesmo, cara pálida? Bastará apenas um edital (art. 68-A, inc. II) para chamamento dos interessados ao processo? O que impede o colega da comarca vizinha de realizar a legitimação? Como conciliar os interesses de titulares de circunscrições distintas? Estaremos dependentes de regulamentação de distribuidores pelas corregedorias? Já não bastam as controvérsias que se originaram da canibalização de atribuições que redundam em massadas tribunalícias? Que diabos de territorialidade é esta que estará na base de um registro eletrônico nacional centralizado feito para indicar a ocorrência de eventual regularização fundiária em Xiririca da Serra de imóvel localizado em Macapá? It´s no make sense…”.
Regularização fundiária e o “monstro de Horácio”
E a regularização fundiária? O Ministério das Cidades terá percebido que sabota a própria obra?
Nesta foto histórica, feita nas dependências da Biblioteca Medicina Animæ em 2005, vemos Sérgio Jacomino, Patrícia André de Camargo Ferraz, Paulo Roberto Gaiger Ferreira, Gabriel Blanco, Júlia Moretti, Rosane Tierno, George Takeda e Edésio Fernandes modelando o que viria a ser a demarcação urbanística e legitimação de posse. (Foto: Carlos Petelinkar).
Depois de um amplo, dedicado, intenso e sério debate que redundou no processo de demarcação urbanística e legitimação de posse da Lei 11.977/2009, em memoráveis encontros entre juristas, urbanistas e registradores, será possível que vamos agora vilipendiar aquelas ideias originais gerando um monstrengo imperfeito?
– “Monstro de Horácio, caro monge copista, um Monstro de Horácio”, exclama, na toma da deliciosa expressão dos clássicos.
Registro bisado – custo duplicado
De fato, a demarcação e legitimação de posse, feitas no Registro de Imóveis, de pronto produzem um título de direitos, apto para gerar efeitos jurídicos e ingressar no mercado e garantir o crédito imobiliário (art. 69 da Lei 11.97/2009 c.c. n. 41, I, do art. 167 da LRP). Esse título poderá ser cedido e transferido e a cessão deverá ser regularmente registrada (art. 60-A da Lei 11.97/2009).
E o que ocorrerá com a legitimação de posse registrada em RTD? Teremos um título de direitos com eficácia real, oponível erga omnes? Se a resposta for afirmativa, decrete-se o fim do sistema de registro de direitos imobiliários no país. Se não – como de fato não pode nem deve ser – teremos que concordar que a iniciativa é um estorvo oneroso, ineficiente, que servirá unicamente para aposição de um carimbo registral e gerar a aparência de “papel passado em cartório”, em perfeito ludibrio de pobres diabos seduzidos pela propaganda política.
O Velho Ermitânio Prado não crê que os técnicos do Ministério das Cidades desejam, sinceramente, que o Registro de Direitos, que o Brasil a duras penas vem tentando erigir há mais de 160 anos, agregando valor à proclamação da situação jurídica pela escrupulosa qualificação registral, seja afinal convertido em mero Registro de Títulos. Será possível – questiona – que vamos investir “num depósito de papeis passados cujos direitos estarão sempre na dependência de um registro bisado no cartório competente ou de confirmação judicial?”.
Certamente não se quererá que o trabalho desenvolvido ao longo de uma década se perca em ludibrio jurídico ineficaz e oneroso.
Flávio Bueno Fischer, Rosane Tierno, Júlia Moretti, Edésio Fernandes, Gabriel Blanco e Patrícia André de Camargo Ferraz. Foto de 2005 nas dependências do Registro de Imóveis de Diadema, São Paulo. (Foto: SJ).
Aprovado esse monstrengo, nossa referência, de agora em diante, passará a ser o velho e agônico sistema francês, cuja ineficiência, onerosidade e irracionalidade é denunciada por todos aqueles que se dedicam seriamente a estudar os sistemas registrais mundo afora.
Adenda
Para ver todas as fotos que comprovam a modelagem do sistema de titulação pela demarcação urbanística e legitimação de posse, acesse:
Hoje gostaria de tocar num tema que está a merecer um dedicado estudo da comunidade acadêmica de registradores imobiliários. Trata-se da competência recursal em matéria de averbações.
Sabemos que o Conselho Superior da Magistratura vem decidindo, iterativamente, que a este órgão do TJSP compete o julgamento das dúvidas suscitadas pelos Oficiais de Registros Públicos, na forma do artigo 64, VI, do Decreto-lei Complementar Estadual nº 3/69, e do artigo 16, IV, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O processo de dúvida somente se instauraria quando o ato colimado fosse suscetível de registro em sentido estrito [1].
No caso de averbações ou de outras matérias de caráter administrativo (abertura e fusão de matrícula, bloqueios, notificações, emolumentos, etc.) os recursos tirados contra as decisões de 1º grau são recebidos como mero recurso administrativo, previsto no artigo 246 do Código Judiciário do Estado de São Paulo (Decreto-lei Complementar Estadual nº 3/69), a cargo da Corregedoria Geral da Justiça.
Em suma: só caberia a suscitação de dúvida (e o recurso de apelação, nos termos do art. 202 da LRP) em face de pretensão resistida à prática de ato de registro, stricto sensu, não de averbação.
Na decisão proferida na AC 9000011-20.1999.8.26.0224, da comarca de Jundiaí, o Sr. Corregedor-Geral, em decisão monocrática, determinou o encaminhamento do recurso à apreciação da Corregedoria Geral de Justiça, a quem competiria, nos termos da legislação citada no respeitável despacho, conhecer e apreciar o recurso em matéria averbatória.
Os novos instrumentos da demarcação urbanística e legitimação de posse instituídos pela Lei Federal n° 11.977, de 2009
No primeiro dia de trabalho da 1ª Oficina para Implementação dos Instrumentos de Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos Instituídos pela Lei Federal 11.977, abriu o painel da manhã o 5º Oficial de Registro de Imóveis da capital/SP e doutor em Direito Civil pela UNESP – Universidade Estadual Paulista, Sérgio Jacomino, explanando sobre os Aspectos conceituais e processo de registro da Demarcação Urbanística.
O registrador chamou atenção para a qualificação do titular do bem a ser regularizado no que se refere a definição do estado civil e do regime jurídico, em vista do que a lei federal n° 11.977/09 estabelece no inciso V do artigo 48 a concessão do título “preferencialmente para a mulher”, dentre as novidades da política urbana para a regularização fundiária. “E como ficariam, na prática, situações de convivência ou casamentos não desfeitos formalmente?” — lançou Jacomino à plenária. Concluiu que a situação civil irregular pode repercutir na regularização fundiária e comprometer a segurança de transações imobiliárias no futuro.
O jurista paulista também destacou a questão da co-propriedade na regularização coletiva de posses de unidades autônomas, para que se pense em um mecanismo legal para regulamentar essas situações.
A aplicação da Demarcação Urbanística na regularização fundiária do Conjunto Residencial Novo Horizonte
A segunda apresentação abordou o case do Conjunto Residencial Novo Horizonte, pela arquiteta Ana Lúcia Callari Sartoretto, diretora do Departamento de Regularização do Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura do Município de S. Paulo (RESOLO).
Na mesa, presença do desembargador Venício Antonio de Paula Salles , que atuou no caso exposto, resultando na regularização fundiária da ocupação. O conjunto, localizado no bairro de Pirituba em São Paulo, teve as matrículas específicas abertas junto ao 18° Registro de Imóveis da capital e encontra-se atualmente na etapa de registro do parcelamento.
“O RESOLO fez um trabalho de urbanização nessa área no fim da década de 90, com base em infra-estrutura e saneamento básico. E depois encaminhamos a planta em 2000/2002 para que o departamento responsável oficializasse as vias e fizesse o lançamento individualizado de IPTU, porque nós reconhecemos os parcelamentos e os lotes estavam devidamente identificados”, relata a arquiteta.
Porém, a cadeia filiatória foi interrompida no Registro de Imóveis, conforme explica a diretora do RESOLO:
“Não havia possibilidade da associação conseguir o registro daquele documento aquisitivo, ou seja, de conseguir a escritura, lavrar e abrir uma matrícula da gleba, para depois fazer a avebação. O grande óbice foi: onde está essa gleba regularizada, esses 22 mil m² dentro das duas matrículas?”
Em 2009, veio a Lei n° 11.977, que possibilitou todo o trabalho de regularização dessa área. Segundo Ana Lúcia Sartoretto, um fator importante para a concretização do trabalho foi já ter ocorrido a urbanização no Conjunto Novo Horizonte. “A lei veio dar suporte, assim alcançamos a demarcação em um ano junto ao 18° Registro de Imóveis da capital. A propósito, gostaria de deixar registrado o apoio do oficial Bernardo Francez e a participação fundamental dos desembargadores do TJSP José Renato Nalini e Venício Salles, que imprimiram a segurança necessária para a Municipalidade realizar esse trabalho de extrema responsabilidade. Em paralelo, a ação também deu mais segurança ao registrador, para efetuar o que está preconizado na lei”, conclui.
Projeto-piloto de demarcação & a questão da concessão do título preferencialmente para a mulher
Para o desembargador Venício Salles, a diretora do RESOLO relatou uma experiência única, que funcionou como projeto-piloto de demarcação com base na lei federal. “A exposição dessa experiência de regularização do Conjunto Novo Horizonte é extremamente ilustrativa para os presentes na oficina, pois prova em primeiro lugar: é possível fazer a regularização rápida através desse novo mecanismo trazido pela Lei n° 11.977/09. Em segundo, atestamos que os problemas podem ser suplantados para que se consiga esse resultado final tão alvissareiro”.
Em entrevista a esta reportagem, o desembargador do TJSP destacou a apresentação de Sérgio Jacomino, que em suas palavras “esmiuçou por demais a norma, fazendo comentários absolutamente pertinentes sobre a lei federal”.
O desembargador Venício Salles considera a lei um marco: “A lei 11.977/09 traz uma solução sob medida ao problema do Brasil, porque o país se forma nas suas cidades por parcelamentos e não por unidades. Então a solução tem que ser por parcelamentos, foi muito feliz o legislador ao fazer tal proposta”.
Perguntado sobre a polêmica questão levantada por Jacomino em relação ao inciso V do artigo 48 da lei, o desembargador ameniza explicando que o legislador prestigiou a mulher pois é fato notório que é ela quem sustenta e mantém a prole, portanto o direito será revertido à prole.
“A lei fala em ‘ concessão do título preferencialmente à mulher’, mas obviamente se ela tiver qualquer tipo de regime jurídico ligado ao casamento ou com efeito de casamento, isso deve ser respeitado no momento da demarcação. Nesse dispositivo, o legislador está focado em situações indefinidas: onde homem e mulher convivem mas ainda não existe uma união estável suficientemente estabelecida, nesses casos a lei fez uma escolha alternativa pela mulher”, opina.
Ponderações da mediadora do Ministério das Cidades
A gerente de Regularização Fundiária da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades, Ana Paula Bruno, elogiou a sintonia entre os registradores e o Poder Público, representado pelas três esferas do governo presentes no evento promovido em parceria entre a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministério das Cidades, Secretaria de Habitação do Governo do Estado de São Paulo, Associação dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo – ANOREG/SP, ARISP, IRIB e ANOREG/BR, com representantes de prefeituras municipais e oficiais de Registro de Imóveis da região metropolitana do Estado de São Paulo.
“Todo mundo está comprometido com o mesmo objetivo de fazer a regularização fundiária, desburocratizando procedimentos e promovendo uma leitura bastante objetiva da lei”, ressaltou Ana Paula Bruno, que – na qualidade de mediadora do primeiro painel da oficina -, deixou a seguir seus comentários sobre os principais pontos examinados na Mesa 1.
– Em pauta, a aplicação dos dispositivos da Lei 6.766/79 com o advento da Lei 11.977/09 . A questão do licenciamento ambiental e do licenciamento urbanístico . Destaque para o licenciamento ambiental pelo Município, em que houve uma discussão sobre a competência: limites da competência municipal, a necessidade de anuência do órgão ambiental do Estado. E com relação ao instrumento da demarcação urbanística, entraram em debate as questões relativas a registro, a apuração de área remanescente, retificação administrativa e a notificação dos confrontantes, prevista em lei que seja por edital. Suscitou-se a necessidade de notificar pessoalmente os confrontantes, em prol da segurança jurídica.
– A questão da co-propriedade levantada por Sérgio Jacomino dá ensejo a se pensar na regularização de situações de condomínio de fato, envolvendo as unidades autônomas que existem de fato, mas que são regularizadas como co-propriedade. Faz-se necessário avaliar uma forma de instituir condomínios para se constituir unidades autônomas e titular cada possuidor individualmente.
– Também bastante discutida a qualificação do titular, em que Jacomino lançou a questão da isonomia quando a lei prevê a concessão do título preferencialmente para a mulher. Foi debatida a necessidade de uma qualificação do beneficiário suficiente para que o negócio jurídico seja válido, sem comprometer transações futuras.
– Com relação ao remembramento de lotes, há um impedimento no artigo 70 da lei federal, estipulando: ”as matrículas oriundas de parcelamento resultante de regularização fundiária de interesse social não poderão ser objeto de remembramento”. Discutiu-se até que ponto é positivo ou não. Positivo para evitar a apropriação indevida desses imóveis regularizados para a população de baixa renda; mas por outro lado, também pode representar um impedimento para uma possível ascensão social ou desenvolvimento do local.
Realiza-se em São Paulo, nos próximos dias 21 a 23 de novembro, a Primeira Oficina de Regularização Fundiária, em parceria entre a AnoregSP, Ministério das Cidades, Secretaria Estadual da Habitação e outras entidades, como fim de discutir a aplicação da Lei 11.977, de 2009, pelos registradores e profissionais da área.
Sobre o evento, a urbanista Betânia Alfonsín deixou constância:
Desejo a vocês uma excelente oficina!
O programa é uma glória e o debate, além da alta relevância social e jurídica, é da maior urgência.
Com os novos instrumentos da demarcação urbanística, da legitimação de posse e da usucapião administrativa, o Registro de Imóveis passou de ator coadjuvante (e às vezes desprezado) a protagonista do processo de Regularização Fundiária no Brasil, para usar uma metáfora que confio que será bem entendida.
Alegro-me em perceber que as entidades de classe dos Registradores de Imóveis tem plena consciência de seu papel histórico nesse novo ciclo que se abre para a política de Regularização Fundiária no país.
A questão das gratuidades, que se difundiu pela sociedade brasileira como uma praga embalada por boas intenções, apresenta seus deletérios efeitos no emperramento das iniciativas que a sua criação visou justamente impulsionar.
No fundo, trata-se de uma equação muito singela e a melhor expressão de sua ocorrência foi posta em circulação por James Carville na célebre campanha de Clinton: it´s economy, stupid!
Neste caldo de cultura macunaímica, onde os recursos parecem brotar espontâneos como frutos na bananeira, não se consegue conceber as políticas públicas como um fenômeno causal, resultado de um cálculo político-econômico bem balanceado. Tudo parece se materializar magicamente, como um epifenômeno da natureza, emanação e virtude essencial da singular nacionalidade da providência.
À parte, por suposto, a esperteza dos que se beneficiam diretamente dessa fancaria e do aproveitamento interessado da propaganda política, o que resta é uma alarmante ingenuidade daqueles a quem se encarregou a gestão da coisa pública.
A mágica rende boa literatura – não instituições sólidas e sadias
Ao impor a certos setores da cadeia produtiva o ônus de suportar as políticas públicas, o máximo que se obtém é uma capitulação forçada pela força da pena. Nasce uma resistência surda, inabalável, indestrutível, fundada no mais elementar sentido de Justiça.
Não me dou ao trabalho de expor aqui, em detalhes, de que maneira todos os que suportam essa injusta carga de trabalho compulsório e gracioso se furtam ao encargo, criando obstáculos que não são ideológicos, como estupidamente se pensa ou se quis justificar, mas o resultado de um cálculo econômico muito singelo: sempre resulta ser mais econômico deixar de aderir à onda, criando obstáculos como um penedo recalcitrante, do que viabilizar as políticas que, essencialmente, são boas e visam a superar as graves desigualdades sociais.
Trago à reflexão de meus escassos leitores dois exemplos muito impressivos.
O primeiro é a diatribe instaurada entre as forças políticas que se movimentam neste ano peculiar do calendário político e a Justiça do Rio de Raneiro. Trata-se da polêmica decisão do Corregedor-Geral da Justiça do Estado que se impôs em face dos acometimentos político-partidários, buscando extrair do ordenamento suas óbvias conclusões.
O cerne da questão é a gratuidade imposta para a prática dos atos de registro.
O segundo é a decisão da Primeira Vara de Registros Públicos de São Paulo que encara, corajosamente, a grave questão da assistência judiciária gratuita, o que está inviabilizando o funcionamento das varas especializadas em ações de usucapião e frustrando milhares de beneficiários do favor legal. Para conhecê-la, tecle aqui.
Em ambos os casos, vê-se o enorme desperdício de energia, tempo e recursos.
No caso do Rio de Janeiro, advinha-se o desenlace da representação endereçada ao Conselho Nacional de Justiça. A questão está “judicializada” e o ilustre Conselho tem se abstido de julgar casos que-tais.
Já no segundo, espera-se a interposição de recurso cujo desenlace poderá influir, ou não, na agilização e modernização do aparelho judiciário, que se vê desfalcado de quadros auxiliares importantes e competentes pela depauperação sistemática.
O Rio de Janeiro continua lindo
Para se entender a polêmica que se estabeleceu em torno das gratuidades plenárias é preciso partir do cerne: Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, que instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
Em janeiro deste ano, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro publicou o Aviso (CGJ 84/2010), endereçado a todos os notários e registradores do Estado, advertindo-os para que se abstivessem de aplicar a legislação federal que regula a cobrança de custas e emolumentos no Programa Minha Casa – Minha Vida com base em parecer do magistrado Alexandre de Carvalho Mesquita, Juiz de Direito Auxiliar da Corregedoria-Geral daquele Estado.
O R. parecer foi exarado no Processo Administrativo 2009/077312, cujo inteiro teor pode ser conhecido aqui: http://kollsys.org/iy1
O parecer é preciso. Enfrentando a falsa questão da declaração de inconstitucionalidade em procedimentos administrativos, conclui, com base em precedentes do Supremo, que, dada a natureza tributária dos emolumentos e, em face do fato de a delegação da titularidade da atividade notarial e registral incumbir aos Estados, “os emolumentos não podem ser objeto de isenção por parte da União Federal”. E conclui com precisão certeira: é vedado a União instituir isenções de tributos da competência dos Estados.
Além disso, conclui o magistrado, há violação do disposto no parágrafo 2º do art. 112 da Constituição Estadual quando lei estadual outorga gratuidades no serviço público sem indicação da fonte de custeio.
Posteriormente, em maio deste ano, a União Federal ingressou com ação civil pública, em face do Estado do Rio de Janeiro (processo nº 2010.51.01.006888-3), objetivando anular o já citado Aviso CGJ 84/2010. A ação tem curso pela 16ª Vara Federal do Rio de Janeiro, com liminar indeferida.
Ato contínuo, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) foi instado, ante o ofício expedido pelo Juiz Federal, Dr. Wilney Magno de Azevedo Silva, istaurando o Pedido de Providências nº 0004084-25.2010.2.00.0000, em relação ao qual a Corregedoria-Geral de Justiça prestou as informações que se lêem abaixo.
Por fim, acendendo ainda mais o debate, em 26 de julho de 2010, o Governador Sérgio Cabral sancionou a Lei 5.788, de 19 de julho de 2010, que estabelece que os Registros e Notas de todo o Estado do Rio de Janeiro devem praticar as malfadadas gratuidades e promover descontos para a prática dos atos próprios de notários e registradores no âmbito do “Programa Minha Casa Minha Vida”. A dita lei estaria acoimada dos mesmos vícios em face das Constituições Federal e Estadual.
Aguarda-se uma decisão do CNJ para os próximos dias. O órgão já pacificou o entendimento no sentido de não se apreciar matéria judicializada, com o fito de evitar decisões conflitantes (Nesse sentido: CNJ – RD 200710000014188 – Rel. Cons. Paulo Lôbo – 80ª Sessão – j. 17.03.2009 – DJU 06.04.2009CNJ – PCA 200810000030800 Rel. Cons. Nelson Tomaz Braga – 88ª sessão – j.18/08/009 – DJU nº 161/2009 em 24/08/2009 p. 04).
Tomara o Min. Gilson Dipp aproveite o ensejo para veicular a informação, que o próprio CNJ detém, de que a imensa maioria dos cartórios brasileiros é composta de unidades modestas que lutam, bravamente, para desempenhar com dignidade seu nobre mister.
Processo Administrativo 2009/077312, da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Parecer do magistrado Alexandre de Carvalho Mesquita seguido do Aviso CGJ 84/2010 (DOE de 28.1.2010).
A questão da regularização fundiária está mesmo na ordem do dia.
Depois de a MP 459 consagrar a gratuidade plenária para a regularização e demarcação urbanísticas; após sufragar o princípio de que é preciso tirar dos pobres para dar aos ricos para dar à campanha política (vide a nova velhacaria do art. 237-A), a questão dos bens de consumo passa a representar certo interesse para os estudiosos.
Afinal, os bens de consumo que estão fornindo os lares da comunidade favelada, segundo o Estadão – TVs a plasma, geladeiras, ar condicionado, ventilador de teto, máquina de lavar, chuveiro elétrico, computador etc. — podem ser considerados bens próprios? São exemplos de propriedade privada? Via de consequência, a própria ocupação deve ser convertida em propriedade privada?
Alguns entendem que não. Afinal, a propriedade privada é um roubo — além de representar um direito absoluto, o que sempre agride ouvidos relativos. “Logo esses bens de consumo não devem ser adquiridos, mas locados diretamente nas Casas Bahia”, diz o sardônico Dr. Ermitânio Prado.
Já fiz uma sumária apresentação do Dr. Ermitânio Prado. Advogado aposentado, leitor contumaz de biografias ilustres, numismata, é um “assinante imemorial” do Estadão ( “os Mesquitas me devem uma assinatura perpétua!”). Conhecido no círculo estrito de amigos como o Leão do Jocquey, por sua voz tonitruante e sentenciosa.
Dr. Ermitânio leu no Estadão de hoje (20/4/2009) que uma interessante discussão empolga as comunidades faveladas do Rio de Janeiro. Com a vinda da segurança pública, a reboque vêm os tributos, as contribuições, as assinaturas, as tarifas etc. Aqui, justamente, reside a questão econômica da informalidade e de seu custeio. Alvitra-se uma “tarifa social” para todos esses bens e serviços que, afinal, eram consumidos pela comunidade.
Nada mais justo. O que Dr. Ermitânio não compreende, entretanto, é que para a regularização do bem mais importante — o domínio das áreas ocupadas — não se pagará absolutamente nada.
Realmente, todos concordam que a MP 459, ao prever a gratuidade plenária no seu artigo art. 72, comete uma grande injustiça com os registradores imobiliários, que serão demandados em um procedimento complexo e custoso. Patenteia-se, com a medida, que a regularização fundiária (ou a arrecadação urbanística) terá menor importância que os bens de consumo e serviços públicos pelos quais, afinal, os moradores se propõem a pagar.
O Leão diz que a locação social, que a ninguém interessa na comunidade, está sendo passada como o gato contratual, serializado nas agências estatais e distribuído como volantes políticos para fatura eleitoral postergada. Tudo graciosamente, à custa de terceiros. Diz que a cidade ilegal, cravejada de pardos diamantes enquistados na floresta úmida, é a “consumação perfeita do ideal bolivariano de distribuição universal e democrática de benefícios e vantagens. Sem contraprestação pecuniária, sem trabalho. Tudo dá às pencas nas franjas das grandes cidades”.
Dr. Ermitânio Prado volta, como se vê, ao batido tema do contubérnio entre indolência e clientelismo político que, segundo ele, “esquadram a cidade moderna nestes tristres trópicos”.
A cidade é gizada por linhas concêntricas que levam, todas elas, a uma Nova Roma tropical!.
Acomodado em sua poltrona Sheriff, pontifica o que seja integração social nestas condições:
É o acesso universal ao Sexy Hot e às delícias lagomorfas de Hugh Hefner. O desejo revolucionário agora é pautado pelas redes clandestinas da TV a cabo. A GatoNet é índice de barbarike epinoia, suprema afirmação de ativismo sexual, político e cultural. Neosocialismo desbastado pela troca de tiros e juras de amor eterno: pay-per-view agenciado pelo tráfico dadivoso…
O fim da violência na Comunidade Batam, segundo registra o mesmo Estadão, levou a uma consequência inesperada — e até certo ponto indesejada pela comunidade: o fim do GatoNet e da esbórnia que levava às frágeis chabolas o ar condicionado que falta aos hospitais da periferia.
– “Inclusão social!”, diz o Leão. “Inserção tecnológica!” , brada inconformado. “Ação afirmativa é TV a plasma, pagode, Orkut e fogão elétrico!”, conclui, azedo.
O fim da violência no Santa Marta e nas comunidades adjacentes tem lá os seus limites. Segundo Dr. Ermitânio, a higienização propalada pelas agências internacionais de financiamento só não bate às portas das imobiliárias e ONGs, que desovam seus títulos de regularização (pra lá de tortuosa e interessada), porque a dita cuja é “promovida com vistas a um pacto político e social cerzido pela Administração, que a todos benze, satisfaz e compraz”.
Contrato social é escambo eleitoral
Dr. Ermitânio sempre termina o colóquio irritado. Diz que não se importa se a mula é manca. “Afinal”, remata rancoroso, “liberdade e propriedade privada são conceitos plásticos, como os bairros de Notting Hill ou Paddington. O nosso contrato social não passa de escambo eleitoral. Pura suco de populismo!
Nada mais lacônico, Dr. Ermitânio, nada mais lacônico!
Dr. Ermitânio Prado costuma ler o Estadão de domingo. E leu com interesse e proveito a entrevista concedida por Edésio Fernandes ao suplemento Aliás – Bolsões de Sonhos Perdidos.
Diz que achou a entrevista excelente. Para ele, o Prof. Dr. Edésio Fernandes criticou o que deveria ser criticado. “Mostrou-se claramente contrário à glamourização da favela”, o que lhe pareceu realismo e crítica. Considerou igualmente correto o diagnóstico que o urbanista fez da esquizofrenia governamental provocada por essa espécie de fome específica de apoio político — “salvar a construção civil é uma aposta de futuro e o futuro bate às portas”!
“Por sorte”, diz Ermitânio, “o doutor londrino não fez o elogio do bom malandro — avatar recuperado pelas esquerdas para traduzir o novo homem que é puncionado do centro da periferia. Nem de suas cepas pseudocriativas que surgem como exantemas urbanísticas formando a necrosópolis pós-moderna”.
Uma coisa incomoda o Dr. Ermitânio no discurso do ilustrado professor: a associação do direito civil com o “privatismo”, que na verba edesiana seria uma espécie de contradiscurso reacionário que se articula contra o urbanismo e os interesses sociais.
“O que o ilustrado professor chama de privatismo”, pigarreia, “é o que os romanos chamavam de ius civitatis — e que os glosadores foram reconstituindo como direito comum, tirado das entranhas da experiência quotidiana, não do decreto do príncipe. O direito das gentes não nasceu idoso e experiente. Nasceu de litígios miúdos, de costumes teimosos, de contratos entre desiguais que precisavam de regras para não se destruir. Chamar isso de reacionário é não saber onde pisa — o estrado da civilização.
Dr. Ermitânio é irremediavelmente romântico. Prefere Wagner a Schönberg. Crê que a dissolução da tonalidade arrastou consigo a resolução. “A cidade moderna”, sentencia da poltrona Sheriff, “é um serialismo integral, dodecafônico, onde cada nota vale o mesmo que qualquer outra e nenhuma quer chegar a lugar algum. Punctus contra punctus sem cantus firmus“. Caos com pretensões estéticas e uma malcriadez que se julga progressista.
Nesta semana, veio ter às minhas mãos um procedimento administrativo instaurado a pedido de um registrador paulistano que oferece sugestões à Primeira Vara de Registros Públicos para se implementar uma peculiar regularização fundiária na Capital de São Paulo.
Cumprindo determinação judicial — que, na verdade, representa uma rara oportunidade de contribuir com a regularização fundiária em nossa cidade –, os registradores prestarão informações e oferecerão sugestões para que a tal regularização fundiária seja real e efetiva.
Para não cair na tentação de acompanhar as conclusões dos que me antecederam, procurei deter-me um tanto no assunto. Deparei-me, então, com uma barreira aparentemente intransponível, ponto a que sempre chego e que reputo como essencial. Trata-se de um nódulo de caráter econômico e que pode ser expresso muito singelamente na questão: como estimular o ocupante de áreas irregulares a regularizar e legalizar o seu lote?
A resposta não é tão simples. Basta pensar no desenvolvimento que o tema vem merecendo na doutrina especializada, cujo maior expoente é o jurista brasileiro Edésio Fernandes. Centenas de livros devotaram-se ao assunto, envolvendo especialistas de várias áreas e tem, justificadamente, um marcado tratamento multidisciplinar.
Como registrador, a minha tendência, como a de muitos de meus colegas, é centrar o foco nos aspectos relacionados ao núcleo da regularização, dita fundiária, de fundus — fundus est omne quidquid solo tenetur –, o que nos remete sempre à ideia de regularização fundiária registrária, tendo por objeto material os direitos relativos à propriedade e as acessões urbanas.
Os aspectos jurídicos sempre absorvem a reflexão daqueles que estudam o fenômeno, mesmo quando o assunto se relaciona estritamente à regularização urbanística.
Mas algo sempre remanesce como uma espécie de núcleo duro a nos convidar a equacionar a regularização fundiária. Organizamos e classificamos os efeitos do fenômeno da manifestação da vontade e do interesse juridicamente tutelado em sofisticados modelos teóricos, mas não abarcamos inteiramente o conteúdo do tal interesse legitimário. A vontade, como impulso da mutação jurídica, está localizada muito além das fronteiras do mundo conhecido do Direito. Hic sunt leonis!
O que impulsiona as pessoas a ingressar (ou não) no arco da legalidade formal?
Sabemos que ser “ilegal” é “legal”, nos vários sentidos que a frase encerra. Tanto a tutela judicial da posse, bastante efetiva aliás, desvestida dos complexos direitos que se armam a partir de justos títulos, quanto as vantagens econômicas que se auferem tão-só por manter-se alguém alheio ao contrato social que envolve, logicamente, um plexo de direitos e obrigações, tudo isso compõe as peças desse difícil jogo da regularização.
Ser “ilegal” é “legal”, é bacana, dá visibilidade política e rende contratos de assessoria jurídica-popular, além de vantajosos instrumentos celebrados como espécie de homologação paralegal (vide meu artigo O valor do Registro, publicado no BE-Irib).
Sempre volto ao mesmo ponto: como trazer essas pessoas para a legalidade, já que se quedar à margem do Registro pode representar um excelente negócio?
Ainda não terminei a informação no dito processo. Mas fui despertado por uma matéria publicada no jornal eletrônico Capital News, intitulada Indígenas trocam declaração da Funai por registro civil, que pode ser lida abaixo.
A matéria noticia que os indígenas estão trocando a declaração da Funai pelo registro civil. Diz Margarida Nicoletti, coordenadora regional da Funai, que os índios estão, cada vez mais, procurando os registros civis. Qual a razão fundamental desse comportamento?
O jornal nos dá algumas pistas ao referir que a “medida garante aos indígenas serviços que exigem o documento, como abertura de contas em banco, matrículas na faculdade e emissão da carteira de motorista”.
A coordenadora regional da Funai resvala no núcleo do problema, ao identificar nesta tendência, a manifestação de vontade orientada como um verdadeiro ato afirmativo de cidadania. Declara que “cada vez mais os índios estão procurando estes serviços, que são direitos de todos os brasileiros”.
Mas os índios não buscam mais direitos do que as vantagens que deles sensivelmente derivam. Trata-se de um elementar cálculo econômico. O registro civil representa maior interesse na obtenção de vantagens econômicas de cujos sinais visíveis – abertura de contas em bancos, matrículas na faculdade, carteiras de motorista etc. – são um índice expressivo. O não-registro passa a ser visto como um obstáculo à realização de interesses econômicos.
No final, são estes atrativos que dão alento a campanhas nacionais para debelar o subregistro – não o vazio discurso de afirmação jurídico-política.
Voltando ao nosso tema, qual a vantagem econômica que o cidadão poderia auferir com a regularização fundiária?
A regularização envolve, muitas vezes, investimentos muito superiores às forças econômicas da comunidade, razão pela qual se estima imprescindível a atuação da Administração Pública.
Mas há casos – como os notados pelo registrador promovente da representação – em que a regularização não depende da Administração Pública – seja porque simplesmente não lhe interessa, por não render dividendos políticos, seja porque a Administração não pode abarcar a microinformalidade sideral representada pela marginalidade jurídica de pequenos proprietários que povoam as grandes cidades.
Estes pequenos proprietários estão localizados no coração da cidade, centro de São Paulo, acomodados em condomínios instituídos nas décadas de 40 e 50 e que sofreram a desgraça – dela ainda padecem! – de se instrumentalizarem as vendas com base em contratos particulares de compromisso de compra e venda, cessões, promessas de cessões, etc. Tais contratos são a rota do inferno fundiário.
Quanto essa informalidade representa hoje? Sempre me inclino à idéia de patrocinar uma pesquisa nos cartórios para ver quantos registros foram feitos a esta altura a partir de instrumentos particulares e quantos o foram por escritura pública. Ainda realizo a pesquisa!
Começo a suspeitar de que qualquer iniciativa de regularização fundiária somente poderá ter algum êxito se a Administração puder oferecer um estímulo econômico a esta população marginalizada – a exemplo do que o registro civil representou para os índios.
Chego a pensar que a lei urbanística deveria conceber uma sanção premial a todos aqueles que se empenhassem na regularização de sua situação dominial. Antes que alguém pense que estamos a tratar do esposo de Dalila, é bom dizer que sanção não é apenas castigo, pena, represália. “Sanção” é a conseqüência, favorável ou desfavorável, que decorre do cumprimento ou transgressão de uma norma. Ou, como prefere o Aurélio, “pena ou recompensa com que se tenta garantir a execução de uma lei”.
Voltando ao tema, bem caberia a estatuição de uma sanção premial para o cumprimento da regra da obrigatoriedade do registro que vem claramente disposta no art. 13 c.c. art. 169 c.c. art. 244 da Lei 6.015, de 1973. Todos sabem que o registro é obrigatório e que os relevantes efeitos do não-registro são olimpicamente ignorados pelos operadores do direito em parte porque simplesmente desprezados pelos tribunais brasileiros. Entre os efeitos mais importantes do registro se acham a inoponibilidade de direitos não-inscritos e a inversão do ônus da prova. Mas este assunto fica para uma outra oportunidade. Somente anoto que a razão primeira de não se tentar a via da transparência e regularidade que os registros representam talvez esteja localizada no preconceito injustamente dirigido aos cartórios brasileiros.
Enfim, agora que o Município de São Paulo instituiu mais um imposto sobre os notários e registradores paulistanos, talvez seja o momento de a Prefeitura tomar a iniciativa de regularizar a situação de milhares de paulistanos que estão à margem do sistema econômico.
