1. Ainda abstraída a relevante consideração da analogia do termo “direito”, remanesce, para classificar o direito notarial na ordem dos saberes, discutir se é ele ciência ou arte, ou mesmo ciência e arte?
2. As expressões ars notarii (arte do notário) e ars notariæ (que se pode traduzir por “arte notarial” e aparece nos títulos tanto de uma obra publicada, entre 1224 e 1234, por Raniero de Perugia, quanto de outra, cujo autor foi Salatiel) dizem respeito a uma então nova scientia, cujo objeto incluía, além da textualização ou escrituração (o que era próprio da ars dictandi), a formulação do negócio jurídico: tem-se aí a inauguração da scientia artis notariæ (é dizer, ciência da arte notarial). Mais ou menos a essa altura (as referências são de VALLET), Rolandino Passageri é consagrado professorartis notariæ, Pietro da Unzola escreve uma Practica artis notariatus, e Boaterus, uma Summa artis notariatus.
3. Falar de uma ciência da arte notarial (scientia artis notariæ) exige incursionar sobre o conceito de “arte”, o que mais se impõe quando esse conceito parece, atualmente, um tanto restrito à ideia das “belas artes”, abrangendo as sete artes particulares alistadas, no século XVIII, por Charles Batteux (pintura, escultura, música, poesia, dança, arquitetura e eloquência) e, talvez, por agora, algumas outras de inclusão controversa (fotografia, cinematografia, horticultura etc.).
4. Em todas elas, contudo, o traço determinante é o de a obra produzida buscar a beleza, ao passo que o documento notarial mais parece próprio da artesania, por voltado à utilidade. Além disso, ressalvando algumas escassas teses (por exemplo, a concepção de um grupo de artes ditas engenhosas ou intelectuais, as artēs ingenuæ de Giznozzo Manetti, mais dirigidas à persuasão intelectual), a clave das belas artes está em suscitar sentimentos de joliesse (Giambattista Vico chegou a falar em “artes agradáveis”), especificamente, seguindo aqui a doutrina de Tatarkiewicz, sentimentos de deleite, emoção e comoção, o que, decerto, não se aguarda de um documento notarial.
5. Não se pode regredir esse conceito agora mais usual de “arte” (ou seja, do que se chama ordinariamente de “belas artes”), gestado especialmente nos séculos XVIII e XIX, se quisermos entender o que significavam realmente a ars notarii e a ars notariæ. Com efeito, seja na Grécia e na Roma antigas, seja ao longo da (mal designada) Idade Média e até mesmo nos primórdios do Renascimento, a ideia de ars (ou, em grego, sua correspondente: a de τέχνη) tinha o sentido de destreza. Assim, a ars notarii indicava a destreza do notário; a ars notariæ, o opus elaborado segundo a destrezanotarial. Ter arte é ter destreza, ter habilidade para algo, ou o produto exterior de uma atividade com destreza.
6. A mesma noção de destreza aponta para a existência essencial de regras. TATARKIEWICZ bem observou, a propósito, que o mero produto da inspiração ou da fantasia (isto é, algo destituído de regras a observar) consistia numa antítese da arte, e por isso a poesia, porque se supunha então inspiração das musas, não se alistava entre as artes, uma vez que elas, as artes, disse Platão (no Górgias), não são um trabalho irracional.
7. As artēs notarii vel notariæ, pois, eram as destrezas próprias do notário e de suas obras, resultado da passagem histórica da ars dictandi, que se incluía no bojo das artes liberais (ou seja, as artes que só requeriam esforço mental) e estudava-se no trivium (gramática, lógica ou dialética e, sobretudo, retórica), para um estágio superior de desenvolvimento do notário, que consolidou, mediante a reunião de sua auctoritas com a fides publica, o tipo do notariado latino.
8. Assim, explica-se a razão pela qual, na fulgurante época histórica que foi a baixa Idade Média (em especial o século XIII), designavam-se arte quer a destreza (profissional) do notário, quer o documento por ele elaborado. Resta saber se ainda hoje, em que prevalece o sentido de arte que, no século XVIII, indicara Charles Batteux (acepção esta que se tornou mais ou menos corrente a partir do século XIX), seria possível, com atualidade, falar em arte notarial.
É o que de que se tratará em próximo artigo.
* Ricardo DIP é desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
Vantagens e desvantagens de integração da formalização contratual e administrativa.
Luís Paulo Aliende Ribeiro*
Sumário: 1. Introdução. 2. Sistemas de registro de imóveis. 3. Registros contratuais e administrativos. 4. Considerações Finais.
Luís Paulo Aliende Ribeiro
Introdução.
Aberta a discussão de criação do Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (Sinter) junto à Comissão de Juristas da Desburocratização – CJD, encarregada pelo Senado Federal de propor medidas para a desburocratização do país, é necessária a análise crítica da ideia de formar uma base de dados dos imóveis rurais e urbanos de todo o país.
O sistema, como relatado na proposta formulada pela Receita Federal à Comissão de Desburocratização, seria composto de um banco de dados integrado e multifuncional, que além de informações de registro, repassadas por cartórios, contaria também com dados fiscais, cadastrais georreferenciados.
O objetivo seria o de contribuir para agilizar o acesso de órgãos públicos, sobretudo da Receita Federal e do Judiciário, a informações sobre imóveis.
Há crítica no sentido de que os cadastros de imóveis rurais e urbanos são totalmente separados no Brasil, sendo que somente a União tem mais de 20 bases de dados sobre imóveis rurais que não se comunicam entre si, e de que alguns dos principais problemas que resultam desse modelo fragmentado de registro de imóveis são a falta de segurança jurídica na regularização fundiária, o impedimento ao combate eficiente à corrupção e à lavagem de dinheiro, e dificuldades na cobrança de créditos tributários por parte da Receita Federal.
A questão que se coloca à Comissão de Desburocratização é a de identificar até que ponto a implementação da proposta do Governo Federal realmente contribuiria para o aprimoramento da gestão territorial do país.
Sistemas de registro de imóveis.
Situações jurídicas existem que, por interesse social ou privado, devem ser conhecidas por todos, especialmente quando devam ser respeitadas por terceiros ou frente a estes produzam efeitos.
Para esse fim são adotados, pelo Estado, sistemas, órgãos ou modelos destinados a viabilizar, de forma segura, acessível e permanente, a exteriorização de fatos, atos, direitos e situações jurídicas para os quais imponha o Direito a imperatividade ou a conveniência de que sejam tornados públicos, ou seja, de conhecimento geral e oponíveis erga omnes.
Os registros públicos atuam na recepção, conservação, organização e informação de tais fatos, direitos e situações jurídicas. O registro é imposto e obrigatório sempre que destinado a proteger e assegurar interesse público ou social, como nas relações pertinentes ao registro civil e aos direitos reais. É facultativo quanto prepondera o interesse privado, como na conservação de um documento particular.
Obrigatório ou facultativo o registro, adverte Miguel Maria de Serpa Lopes, a publicidade dele decorrente, será “um corolário necessário, atributo lógico do Registro”, pois “há sempre uma publicidade, embora com efeitos de intensidade variável”.
Os efeitos do registro e da publicidade registral podem ser constitutivos, declaratórios, saneadores, comprobatórios ou conservatórios, dadas sua necessidade ou não e as previsões específicas para cada caso ou sistema jurídico. Basta, no entanto, para os fins desta exposição, a referência a essa multiplicidade de efeitos, pois o que nos interessa é que os registros públicos existem e atuam, essencialmente, em função da publicidade de fatos, direitos e relações jurídicas tidos por relevantes pelo ordenamento jurídico.
Os sistemas registrais imobiliários abrangem, segundo Angel Cristóbal Montes, “aqueles conjuntos normativos que em cada país regulam e organizam a propriedade sobre bens imóveis, do ângulo estrito do Direito imobiliário, ou seja, em função do regime jurídico da publicidade imobiliária”, e constituem o mecanismo, estruturado e vinculado pela ideia de publicidade, consentimento e oponibilidade, necessário para que os direitos reais, que se caracterizam pela relação direta do titular com o bem, adquiram eficácia erga omnes.
O funcionamento do mercado pressupõe o intercâmbio de direitos, o que implica custos de transação, especialmente em função da necessidade dos agentes de obtenção de informações e na capacidade institucional do sistema de titulação da propriedade de seu fornecimento adequado, seja quanto a rapidez, quantidade e qualidade da informação, necessárias para equilibrar a assimetria informativa naturalmente existente entre as partes contratantes.
Os direitos reais, que se caracterizam pela relação direta do titular com o bem, necessitam, para que adquiram eficácia erga omnes, de um mecanismo que se estrutura e se vincula pela ideia de publicidade e oponibilidade.
Esse mecanismo é representado pelos sistemas imobiliários registrais, conceito que abrange, conforme lição de Angel Cristóbal Montes, “aqueles conjuntos normativos que em cada país regulam e organizam a propriedade sobre bens imóveis, do ângulo estrito do Direito imobiliário, ou seja, em função do regime jurídico da publicidade imobiliária”.
Podem ser identificados, em linhas gerais, o sistema de mero registro de documentos, o de registro de títulos e o de registro de direitos.
Nos sistemas de mero registro de documentos (registry of deeds) os contratos privados são objeto de reunião voluntária, sem depuração ou tratamento jurídico, de forma a não fornecer uma completa definição do direito de propriedade, cuja aferição, em eventual conflito, somente se dará fora do sistema, com depuração pelo decurso do tempo ou solução em procedimento judicial. Há reunião de toda informação, sem tratamento ou preocupação do sistema em definir o proprietário, investigação que fica a cargo dos interessados.
Os sistemas de registros de títulos (registry of titles) também se caracterizam pela reunião voluntária de contratos privados sem tratamento jurídico. Agrega-se ao sistema anterior apenas a ideia de prioridade e de mera oponibilidade, no sentido de que a data da inscrição no registro imobiliário passa a determinar, em detrimento da data do título, a preferência na definição do direito de propriedade. Assegura, pois, a oponibilidade dos títulos inscritos frente aos que não tenham ingressado no registro ou cuja inscrição tenha se verificado posteriormente.
Já no sistema de registro de direitos (registry of rights) busca-se a definição completa e exaustiva dos direitos reais inscritos, o que se efetiva pela qualificação jurídica dos títulos voluntariamente apresentados, com relação à sua regularidade formal, assim como prioridade da apresentação e respeito à cadeia de títulos registrados, seja com relação à perfeita identificação do imóvel ou quanto aos seus titulares, o que confere ao direito inscrito, em atenção às peculiaridades de cada ordenamento, presunção de legitimidade ou fé pública registral. A isto correspondem os princípios registrários da instância (ou rogação), da prioridade, da especialidade, da continuidade (ou trato sucessivo) e, em alguns ordenamentos, o da fé pública registral. Nos sistemas de registro de direitos, a qualificação será mais rigorosa, em cada ordenamento jurídico, na proporção dos efeitos conferidos pela legislação correspondente.
Dentre as diversas maneiras como tais sistemas de registro de direitos podem ser classificados mostra-se de maior utilidade a que os relaciona em função de uma perspectiva latina, cujo foco está na oponibilidade e na presunção de legitimidade, ou de uma perspectiva germânica, focada na fé pública, distinção cujo efeito prático se revela em função da opção pelo interesse a ser protegido em caso de conflito ou questionamento de direitos entre quem se apresenta como “verdadeiro proprietário” frente ao titular registral. Os sistemas de inspiração latina, fundados na segurança do direito, optam pela proteção do verdadeiro proprietário, cuja aferição se efetiva em procedimento judicial. Já os sistemas de origem germânica optam pela segurança do tráfico, conferindo proteção ao proprietário segundo o registro.
Discute-se quanto à eficiência de cada um dos sistemas, o que demanda trabalho mais aprofundado, tendo em vista que a depuração dos direitos e a certeza jurídica que se alcança, como decorrência natural dos sistemas de registro de direitos, deve ser aferida em função de sua efetiva aplicação, frente às peculiaridades de cada país, variando em função da qualidade do serviço prestado, da solidez de suas instituições e da integração ao sistema de parcela significativa dos imóveis, enquanto nos sistemas de registro de documentos ou de títulos essa depuração ocorre com a atuação de agentes externos ao sistema registral, tendentes a atenuar e evitar riscos, o que se dá com os advogados, notários, title agents, bancos ou conveyancers, encarregados da preparação e mediação da contratação privada, assim como pela utilização de serviços privados de assessoramento e seguro, que dão ensejo à criação de arquivos privados informatizados (title plants), não sendo razoável a afirmação, pura e simples, de que um deles venha a produzir, sempre, efeitos práticos superiores aos do outro.
Registros contratuais e administrativos.
Destaca Benito Arruñada em trabalho recente (Instituciones del intercambio impersonal – Teoría y método de los registros públicos) que os registros públicos (imobiliários e empresariais), abertos a todos, fundados na publicidade e voltados para a redução dos custos de transação no mercado, apresentam não somente sua função típica de formalização imobiliária e empresarial privada e contratual, e como tal, essencialmente privada.
Aos registros se inclui, cada vez mais, uma formalização autenticamente pública, que Arruñada denomina “formalização administrativa” caracterizado, segundo o autor citado, pelo serviço que presta a organizações governamentais, e que afeta, entre outros, os processos vinculados aos trâmites tributários, a seguridade social e a concessão de licenças para a abertura de negócios e de permissões relativas ao uso do solo.
Adverte que é comum considerar-se a formalização contratual e a administrativa como um único fenômeno, sem a necessária percepção de que sua natureza é diversa: privada e pública.
E, de maior relevo para os fins desta exposição, discorre sobre os custos e benefícios de integrar a formalização contratual e administrativa, no sentido de que a coexistência destes dois tipos de formalização traz dúvidas sobre como interagem, pois, surgem economias e “deseconomias” quando se integram, como qual o tipo de formalização que se deve priorizar (já que uma pode ser condição prévia da outra); ou em que medida devem organizar-se independentemente.
É nesse panorama que se deve pensar em como aproveitar a INOVAÇÃO TECNOLÓGICA, o que leva ao tema dos sistemas de registro eletrônico e ao risco, que trago à apreciação deste seleto público de que a criação de um registro/cadastro/banco de dados único/integrado/multifuncional, possa descaracterizar nosso registro de imóveis, de registro de direitos para mero registro de documentos.
O que se verifica hoje no Brasil é que o registro de imóveis, pautado na formalização contratual regrada pela Lei dos Registros Públicos, dispõe de uma base de dados referente aos direitos reais que, com algumas imperfeições, se mostra confiável e eficaz.
Dessa fiabilidade resulta o interesse da Administração Pública, em especial da Receita Federal, na utilização e manejo desse banco de dados para a atualização e integração dos cadastros.
Ocorre, no entanto, que embora a integração do registro ao cadastro possa trazer imediata atualização dos cadastros, o sistema registral imobiliário, fundado no registro de direitos, é dinâmico e se desenvolve por meio de regras próprias, necessárias para a garantia da depuração do direito inscrito, procedimento diverso daquele utilizado para a atualização dos cadastros administrativos, com clara potencialidade de descaracterização do sistema registral imobiliário.
O risco é grande e não deve ser ignorado ou minimizado.
Os cadastros administrativos devem ter acesso fácil e sem encargos aos dados do registro imobiliário, o que deve ser facilitado por lei para que a Administração Pública desenvolva suas funções, mas isto não implica necessariamente na desconstrução de um sistema de registros públicos forte.
O caminho mais eficaz é o fortalecimento das instituições de intercâmbio impessoal, e como tal os registros públicos, dentre os quais o registro imobiliário, que, eficaz e fiável, poderá, a um só tempo, servir com adequação e modicidade, ao cidadão, à Administração e ao mercado.
Ideia que se apresenta, no momento, para a Comissão de Juristas da Desburocratização é a alteração normativa para a adoção, no Brasil, da fé pública registral, com a maior proteção do proprietário segundo o registro.
Considerações Finais.
Agora, que o Sistema de Registro Eletrônico deixou de ser futuro para se mostrar presente, salta aos olhos a atualidade dessa discussão. A meu ver, a constatação de que todos nós que vivenciamos os registros e as notas, e não somente o Registro Imobiliário, não fizemos com o cuidado e atenção merecido nossa lição de casa.
Mas ainda é tempo de colocar as coisas em ordem.
E a preocupação, hoje, é saber se a criação de um registro/cadastro/banco de dados único/integrado/multifuncional, não poderá descaracterizar nosso registro de imóveis, de registro de direitos para mero registro de documentos.
E, no âmbito da desburocratização, saber se essa integração da formalização contratual (registros públicos) com a formalização administrativa será, a médio e longo prazos, de real avanço para o país e para a cidadania.
E para isto é fundamental a preservação da estruturação de nossos registros públicos da forma como definida e garantida na Constituição Federal do Brasil, quiçá aperfeiçoado com a adoção da fé pública registral.
BIBLIOGRAFIA
ARRUÑADA, Benito. Sistemas de titulación de la propiedad – Un análisis de su realidad organizativa, Lima, Palestra, 2004, p. 48/49.
_________. Instituciones del intercambioimpersonal – Teoría y método de los registros públicos, Cizur Menor, Civitas (Thomson Reuters), 2013, p. 304-323.
CRISTÓBAL MONTES, Angel. Direito Imobiliário Registral, Porto Alegre, safE, 2004, p. 211.
SERPA LOPES, Miguel Maria de. Tratado dos registros públicos, Brasília, ed. Brasília Jurídica, 1995, p.19.
* Luís Paulo Aliende Ribeiro é desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Doutor em Direito Público pela Universidade de São Paulo – Faculdade de Direito. Foi juiz auxiliar da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo.
Defendi, no Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil, em Aracaju, que estamos vivendo uma fase de expansão molecular do sistema registral pátrio. Retomo aqui aquela exposição, agora com mais vagar, para lhe dar corpo de ensaio.
Começo por onde comecei em Sergipe: por McLuhan. O meio, dizia ele, não apenas conduz — traduz e transforma o transmissor, o receptor e a mensagem. Se o meio é a mensagem, então o registro eletrônico não é o velho registro apenas digitalizado. É outra coisa. Ao trocar o papel pelos bits, mudam as razões entre os nossos sentidos, mudam os padrões de interdependência entre as pessoas e, no limite, muda a própria natureza do que registramos. É um erro de perspectiva imaginar que estamos apenas trocando o suporte e conservando intacto o conteúdo.
O registro sempre mudou com o seu meio
Convém lembrar que o registro nunca foi imutável. Ele mutou, ao longo dos séculos, ao sabor dos seus meios de expressão: da manuscrição à tabulação, desta à recidiva descritiva, à mecanografia, à impressão matricial e, enfim, aos bancos de dados. Cada mudança de meio trouxe consigo uma reengenharia silenciosa das ideias registrais.
Dois exemplos históricos bastam para ilustrar como as limitações do meio moldaram os institutos. A perempção da inscrição hipotecária — introduzida na França pelo art. 23 da Lei de 11 de brumário do ano VII e discutida perante o Conselho dos Quinhentos — nasceu de uma deficiência prática do registro hipotecário: ao cabo de muitos anos, a verificação das hipotecas tornava-se tão penosa que já não oferecia segurança à pesquisa do oficial. A reserva de prioridade de 1846 é outra expressão dessas limitações. Institutos que hoje nos parecem naturais foram, na origem, remendos engenhosos para as insuficiências de um determinado suporte. O futuro, como se vê, torna o passado imprevisível.
A atomização: cada cartório, uma ilha
O ponto de partida do nosso presente é o que chamei de atomização dos registros prediais. Cada cartório é uma ilha informacional. Os intercâmbios com o exterior fazem-se por ofício em papel; as informações de eficácia abrangente são replicadas, uma a uma, em cada ilha; o arquivamento faz-se em meio cartáceo; os livros tradicionais são mantidos; a escrituração é híbrida. É um arquipélago que se comunica a remo.
Ora, a tecnologia veio, paulatinamente, lançando pontes entre as ilhas. E aqui está o cerne da tese: não assistimos a uma revolução que arrasa o arquipélago de um golpe, mas a uma expansão molecular — repositórios eletrônicos compartilhados que, célula a célula, vão interligando todos os registradores brasileiros. Exemplos não nos faltam: a central de indisponibilidade de bens, o protocolo remoto, a penhora online, o ofício eletrônico, os indicadores (o BDlight), o georreferenciamento, as notificações, os classificadores (Kollemata) e o SREI webservice. Há, para tudo isso, sólida fundamentação legal — basta lembrar o art. 40 da Lei 11.977/2009, que remete ao regulamento os requisitos das cópias de segurança dos livros escriturados eletronicamente, e os arts. 16 e 18 da Lei 11.419/2006, que já admitem livros e repositórios gerados e armazenados em meio inteiramente eletrônico.
Documentos acessórios e a redundância registral
É desse arquipélago que quero extrair um caso concreto — o mesmo que ventilei em Aracaju. Um dos grandes entraves à agilização dos processos de registro dos contratos de crédito imobiliário (SFI ou SFH) está na profusão de procurações outorgadas aos agentes financeiros, constituindo-os representantes legais. Há um cipoal de procurações e substabelecimentos, de validade variável, de difícil avaliação e apostilamento.
Esses documentos poderiam perfeitamente ser apostilados e depositados num repositório de uso comum, acessível a todos os registradores — mais um repositório eletrônico compartilhado, dotado das funcionalidades que uma boa taxonomia e uma boa indexação poderiam oferecer. Sei que há implicações econômicas e operacionais, especialmente para os notários. Mas penso que há espaço para que eles próprios se reinventem: depositando em repositórios notariais as procurações lavradas em meio eletrônico — ou as tradicionais, lavradas em papel, autenticadas com a aposição de seu sinal digital —, cobrando, naturalmente, pela emissão da certidão eletrônica ou pelo acesso aos dados.
Pensemos: quantas procurações em duplicidade existirão em cada cartório que integra a rede registral? Quantas devoluções são feitas para que os interessados diligenciem a reapresentação desses documentos em cada unidade? Quanto custa a gestão arquivística desse acervo, cartório a cartório? São documentos que se reproduzem como pulgas e se espalham pelas serventias. A redundância custa caro.
E há mais. Se uma procuração já municiou um contrato e se acha arquivada na serventia, por que razão não poderia ser aproveitada por outro registrador? Uma vez arquivada, dela se pode expedir certidão — a lei faculta a expedição de documentos arquivados (art. 194 da LRP). Pode-se, ainda, emprestar prova, aproveitando para a prática de um ato o documento acessório que instruiu outro — há decisões da VRPSP e da própria CGJSP nesse sentido, e eu mesmo já sustentei, com êxito, essa prática.
O reverso da moeda: o perigo do super-registro
Seria leviano, contudo, cantar loas à tecnologia sem lhe apontar as sombras. A mesma força que interliga as ilhas pode, mal conduzida, sufocá-las num super-registro. A “molecularização” traz consigo problemas novos em odres velhos.
Vejo pelo menos cinco riscos que merecem vigília. O primeiro é a superação do registrador natural pela distribuição aleatória dos pedidos — a não-localidade dos bits em atrito com o princípio da territorialidade. O segundo é a tentação do big brother pela aplicação da big data: a promessa sedutora de um oráculo eletrônico que a tudo responde acaba por convocar perguntas que jamais deveríamos fazer. O terceiro é a corregedoria ultrapermanente, a fiscalização maquínica que nunca dorme. O quarto é a culpa in eligendo dos sistemas de gestão eletrônica: de quem é a responsabilidade quando o repositório falha? O quinto — e talvez o mais insidioso — é a sedução e a captura do registro eletrônico pelo mercado, que o corteja como imprescindível, único, insubstituível, ao mesmo tempo que resiste às exigências de privacidade e de forma que são a própria razão de ser do registro.
Sob todas essas questões palpita uma só: centralização ou descentralização? Regulação plenária, tópica, entrópica ou utópica? E aquela pergunta que não quer calar — do registro de imóveis cuidam, ainda, os registradores? A assimetria regulatória ronda a porta: entre o padeiro, o seu frumento e o seu emolumento, é preciso saber quem legisla para quem.
Por um olhar compreensivo da tradição
Não prego o imobilismo. Prego a lucidez. O futuro, visto do passado, é sempre pavoroso ou hilário — e o antídoto para ambos os excessos é um olhar compreensivo da tradição. Não é preciso destruir para edificar um admirável mundo novo.
Termino como terminei em Aracaju, com o Selvagem de Huxley. Diante do conforto que a técnica nos oferece de bandeja, é lícito recusá-lo em nome de coisas mais altas — a liberdade, a verdade, o risco, a bondade. Que a expansão molecular dos cartórios nos traga eficiência sem nos custar a alma do ofício. Mais dia, menos dia, seremos chamados a dar respostas cada vez mais inteligentes — e mais humanas — a essa estrovenga burocrática que teima em se reinventar.
JACOMINO, Sérgio. Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis. XLII Encontro Nacional dos Oficiais de Registro de Imóveis – Aracaju, 2015.
Notas
[1] Marshall McLuhan, Understanding Media: The Extensions of Man. Cambridge: MIT Press, 1994, p. 90.
[2] Sobre a perempção da inscrição hipotecária: a Lei de 11 de brumário do ano VII (1.º de novembro de 1798) tornou obrigatória a inscrição das hipotecas e consagrou a perempção decenal — a inscrição conserva o seu efeito por dez anos, devendo ser renovada antes do termo, sob pena de caducar. O texto integral das duas leis de brumário acha-se em Hua, Notions élémentaires sur le régime hypothécaire, suivies des deux lois rendues le 11 brumaire an VII, 2.ª ed., 1798 (BnF/Gallica, ark:/12148/bpt6k6534008s), onde se confere a numeração dos artigos (cf. art. 23). Os motivos foram expostos perante o Conselho dos Quinhentos, câmara legislativa do Diretório; entre os oradores que ali conduziram os debates hipotecários figura Crassous. Para o estudo específico da lei e de sua discussão parlamentar, v. Jacques Bouineau, Une limite du droit romain sous la Révolution: la première loi du 11 brumaire an VII sur l’hypothèque. Registre-se, por contraste, que o direito brasileiro herdou a lógica da perempção, mas fixou prazo diverso — trinta anos para a hipoteca convencional (art. 1.485 do Código Civil; art. 238 da LRP).
[3] Lei 11.977/2009, art. 40; Lei 11.419/2006, arts. 16 e 18; Lei 6.015/1973 (LRP), art. 194.
[4] Sobre a prova emprestada, conferir os precedentes da 1.ª VRPSP e da CGJSP já indicados em texto anterior deste blog.
[5] Apresentação “Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis”, feita em Aracaju, no Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil (2015).
No ano de 2012, no transcurso do do Café Com Jurisprudência, no 5º Módulo, realizado no dia 26 de outubro de 2012, propusemos a seguinte tese: a competência para regulamentar o Registro Eletrônico pertence ao Poder Judiciário, com base em diversos dispositivos constitucionais e normativos. Vide Ata nº 04 – 26.10.2012.
Posteriormente, juntamente com Nataly Cruz, aprofundamos o tema e publicamos o opúsculo abaixo que foi divulgado originalmente na plataforma da Amazon. Para efeitos de divulgação, reproduzimos o texto integral abaixo. SJ, NC.
Registro de Imóveis Eletrônico – Competência regulamentar do Poder Judiciário[1]. NATALY CRUZ e SÉRGIO JACOMINO[2]
O tema da regulamentação da Lei 11.977/2009 recoloca a questão: detém o Poder Judiciário competência legal para expedir atos regulamentares? Se positivo, a este Poder de Estado compete regulamentar a lei que previu o Registro Público Eletrônico?
Sabemos que o inciso IV do art. 84 da Constituição da República dispõe que compete ao Presidente da República “[…] expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis”. A doutrina tradicional converge no entendimento de que compete ao Chefe do Poder Executivo a atribuição de expedir regulamentos[3]. Em suma: o regulamento é ato administrativo de caráter normativo, privativo do Chefe do Poder Executivo e destinado à execução legal[4].
Trazendo o foco para o âmbito dos Registros Públicos, a Constituição Federal, no inciso XXV do art. 22, estabeleceu que compete privativamente à União legislar sobre Registros Públicos. Como esta iniciativa é privativa da União, tratando-se de contraparte formal dos direitos materiais, especialmente dos direitos civis (inc. II do art. 22), até por uma questão de paridade formal, a regulamentação também deveria sê-lo[5].
Entretanto, a Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, no inciso I, § 4º, do artigo 103-B, cravou dispositivo que prevê a expedição de “atos regulamentares” pelo Poder Judiciário. Pelo texto constitucional, o Conselho Nacional de Justiça poderá “[…] expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências”[6].
Portanto, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) detém poderes para expedição de atos regulamentares por comando constitucional.
O reconhecimento do poder regulamentar do CNJ é mais um índice da crise das distinções clássicas entre fontes normativas e, no limite, instabiliza a concepção clássica da tripartição de poderes. É o que sustenta Marçal Justen Filho, para quem “[…] a crise da distinção entre fontes normativas também refletiu a crise da concepção clássica da tripartição de poderes”. Será o mesmo autor que não hesitará em reconhecer a competência regulamentar de diversas entidades integrantes da própria Administração Pública[7].
Desde o advento da Emenda Constitucional 45/2004 instaurou-se uma acesa diatribe e essa polêmica acabou repercutindo no Supremo Tribunal Federal.
O tema da tripartição de poderes, na tradição do nosso direito, longe de expressar um rígido espartilho de atribuições específicas, estanques e impermeáveis, expressa, na verdade, na sua modelagem institucional, a ideia de especialização de funções típicas do Estado. Aliás, este é o argumento que se acha na base das conclusões que sustentaram a decisão do STF na ADI 3.367-DF em que era atacada a criação do próprio órgão (CNJ).
Depois de elencar exemplos em reforço da tese de que a criação do CNJ não fragilizaria o princípio da tripartição de poderes, o relator concluiu “[…] que a incorporação privilegiada do princípio da separação na ordem constitucional não significa de modo algum que a distribuição primária das funções típicas e a independência formal dos Poderes excluam regras doutro teor, que, suposto excepcionais na aparência, tendem, no fundo, a reafirmar a natureza unitária das funções estatais, a cuja repartição orgânica é imanente a vocação conjunta de instrumentos da liberdade e da cidadania”[8].
O conjunto de dispositivos que integram a Emenda Constitucional 45/2004, como se viu, foi bem cedo alvo de ataque pela via direta de inconstitucionalidade antes mesmo da sua publicação oficial. Questionava-se a constitucionalidade de parte dos artigos 1º e 2º, mas, acima de tudo, buscava-se atacar a criação do próprioConselho Nacional de Justiça e, via de consequência, alvejar suas competências. Contestou-se, frontalmente, o art. 103-B, que ora nos ocupa, e, “por arrastamento” buscava-se inquinar os demais[9].
O STF, julgando-a, reconheceu a constitucionalidade da EC 45/2004 e acabou afastando o alegado vício formal de inconstitucionalidade.
Como se vê, o próprio Conselho Nacional de Justiça e, especialmente, as atribuições que lhe foram cometidas, atacado na ADI 3.367-DF, foram julgados constitucionais.
Concluindo: é reconhecidamente constitucional o poder regulamentar previsto no inciso I do § 4º do art. 103-B, que faculta ao CNJ “[…] expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência”.
Em outro precedente do STF (ADCMC 12-DF), decidiu-se que é possível haurir diretamente da Constituição Federal os fundamentos e a força criativa para a concretização normativa via regulamento do CNJ. Estava em causa a edição da Resolução 7, de 18.10.2005[10]. O CNJ fez adequado uso da competência que lhe conferiu a Carta de Outubro, após a Emenda 45/2004 e foi considerada constitucional a dita Resolução, que tratava do nepotismo no Judiciário.
O v. acórdão fixa algumas balizas importantes para as discussões que buscamos tanger aqui. Destaque-se:
O STF declarou a constitucionalidade de Resolução do CNJ – o que implica admitir que os atos regulamentares, ainda quando derivados diretamente da Carta Política, são admitidos e considerados constitucionais.
Os atos regulamentares do CNJ não prefiguram desrespeito ao princípio da separação de poderes nem afrontam o princípio federativo. Não sendo o CNJ órgão estranho ao Judiciário, admitida está a regulamentação de matéria que está no “âmbito de sua competência” (como se qualificam os atos regulamentares,como previsto no inc. I, § 4º, do art. 103-B).
Considerando o Poder Judiciário em sua “compostura de âmbito nacional”, compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parcela, reconhece-se a competência tanto do CNJ, quanto do Judiciário Estadual, para regulamentar, no âmbito de sua competência, aspectos procedimentais relacionados com a atividade dos “[…] órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público” (inc. III, § 4º, do art. 103-B da EC 45)[11].
A doutrina parece inclinar-se no mesmo sentido. José Adércio Leite Sampaio, em monografia, expressa suas reservas em relação à regulamentação ad extra, mas acaba cedendo passo em face dos precedentes do STF já citados[12]. Sampaio conclui que o CNJ seria portador de legitimidade para baixar regulamentos – não apenas intra legem, “[…] mas também intra constitutionis e extra leges, não, evidentemente, contra legem”[13].
Versando sobre o mesmo tema, embora com notas particulares, está em andamento ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4.145) movida pelo Procurador-Geral da República em face da Resolução 59, editada pelo CNJ em 9.9.2008.
É certo que o tema posto à apreciação do STF controverte sobre possível ameaça à independência do próprio Judiciário, com presumido abuso de competência regulamentar. O temor, conforme registrou em sua inicial o Procurador-Geral da República, reside no fato de que o CNJ teria adentrado em seara de atividade típica ou finalística do Poder Judiciário, inovando a ordem jurídica, subvertendo, portanto, a reserva constitucional de lei em sentido formal[14]. Porém, o mesmo Procurador-Geral, em outra passagem, registraria que “[…] as resoluções, ainda que editadas no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, não se confundem com leis em sentido formal, pois não podem modificar a ordem jurídica em vigor, mas devem apenas se restringir a interpretá-la com finalidade executório-administrativa. Nunca com força de intervir na atividade jurisdicional”[15].
Gostaríamos de destacar este ponto: a contrario, o Sr. Procurador-Geral da República admite que seria perfeitamente constitucional a expedição de atos regulamentares com finalidades executório-administrativas, o que afastaria tais atos regulamentares do sentido de generalidade que o decreto ostenta como característica substancial.
Os atos regulamentares passíveis de serem baixados pelo CNJ não ostentam o caráter de generalidade e de previsão de situações consideradas in abstracto – característica da lei em sentido próprio; tais atos destinam-se a dar concreção e individualização à regra legal. Mediante resoluções, o CNJ pode disciplinar as diversas situações relativas ao exercício concreto das atividades dos membros da própria Magistratura, mas, igualmente, de seus serviços auxiliares e órgãos dos serviços notariais e registrais[16].
Acerca dos limites regulamentares do CNJ, LENIO LUIZ STRECK et alii apontam:
O fato de a EC 45 estabelecer que os Conselhos [CNJ e CNMP] podem editar atos regulamentares não pode significar que estes tenham carta branca para tais regulamentações. Os Conselhos enfrentam, pois, duas limitações: uma, stricto sensu, pela qual não podem expedir regulamentos com caráter geral e abstrato, em face da reserva de lei; outra, lato sensu, que diz respeito a impossibilidade de ingerência (salvo nos limites da reserva legal e dos demais limites incidentes) nos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos. Presente, aqui, a cláusula de proibição de restrição a direitos e garantias fundamentais, que se sustenta na reserva de lei, também garantia constitucional[17].
Além disso, registre-se, de passagem, que o § 2º do art. 5º da EC 45/2004 estabeleceu que, até a vigência do Estatuto da Magistratura, “[…] o Conselho Nacional de Justiça, mediante resolução, disciplinará seu funcionamento e definirá as atribuições do Ministro-Corregedor”. O art. 8º do Regimento Interno do CNJ previu, dentre as atribuições do Corregedor-Nacional, justamente o poder para expedir recomendações, provimentos, instruções, orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos serviços notariais e de registro (inc. X).
A regulamentação das atividades notariais e registrais pelo Poder Judiciário não se inaugurou entre nós com o advento da EC 45/2004. É possível recolher ao longo dos anos, na legislação ordinária, diversas disposições legais que já previam a regulamentação de aspectos técnicos relacionados com a atividade notarial ou registral pelo Poder Judiciário dos Estados.
O Judiciário bandeirante, por exemplo, regulamentando, no âmbito de sua competência, aspectos procedimentais dos serviços notariais e registrais editou suas conhecidas Normas de Serviço, coligidas e consolidadas desde o longínquo ano de 1973, o que demonstra que a atuação normativa e regulamentar das Corregedorias Gerais dos Estados é tradicional e se acha consolidada há décadas. Nunca houve qualquer questionamento acerca desses órgãos arrogarem-se tal poder regulamentar[18].
A criação do CNJ eleva à potência nacional a regulamentação dos serviços notariais e registrais pelo Judiciário. Vimos que o art. 103-B da Emenda Constitucional 45, de 2004, foi julgado constitucional em diversas ações.
Há uma decisão, contudo, que merece ser destacada do grupo por oferecer-nos elementos importantes para a reflexão que ora se faz. Trata-se do mandado de segurança impetrado no Supremo Tribunal Federal – fórum competente para julgar decisões do CNJ – contra ato do Conselho que havia determinado a todos os juízes do Brasil que se cadastrassem obrigatoriamente no Sistema BacenJud[19].
O STF decidiu, por maioria, que no exercício de atribuições administrativas, o CNJ tem o poder de expedir atos regulamentares, “[…] atos de comando abstrato que dirigem aos seus destinatários comandos e obrigações, desde que inseridos na esfera de competência do órgão”. Eis a íntegra da ementa:
CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATRIBUIÇÕES. ART. 103-B DA CF. EXPEDIÇÃO DE ATOS REGULAMENTARES. DETERMINAÇÃO AOS MAGISTRADOS DE PRÉVIO CADASTRAMENTO NO SISTEMA “BACENJUD”. COMANDO ABSTRATO. CONSTITUCIONALIDADE. PRESERVAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LIBERDADE DE CONVICÇÃO E DA PERSUASÃO RACIONAL. SEGURANÇA DENEGADA.
I – O art. 103-B da Constituição da República, introduzido pela Emenda Constitucional n. 45/2004, dispõe que o Conselho Nacional de Justiça é órgão com atribuições exclusivamente administrativas e correicionais, ainda que, estruturalmente, integre o Poder Judiciário.
II – No exercício de suas atribuições administrativas, encontra-se o poder de “expedir atos regulamentares”. Esses, por sua vez, são atos de comando abstrato que dirigem aos seus destinatários comandos e obrigações, desde que inseridos na esfera de competência do órgão.
III – O Conselho Nacional de Justiça pode, no lídimo exercício de suas funções, regulamentar condutas e impor a toda magistratura nacional o cumprimento de obrigações de essência puramente administrativa.
IV – A determinação aos magistrados de inscrição em cadastros ou sítios eletrônicos, com finalidades estatística, fiscalizatória ou, então, de viabilizar a materialização de ato processual insere-se perfeitamente nessa competência regulamentar.
V – Inexistência de violação à convicção dos magistrados, que remanescem absolutamente livres para determinar ou não a penhora de bens, decidir se essa penhora recairá sobre este ou aquele bem e, até mesmo, deliberar se a penhora de numerário se dará ou não por meio da ferramenta denominada “BACEN JUD”.
VI – A necessidade de prévio cadastramento é medida puramente administrativa que tem, justamente, o intuito de permitir ao Poder Judiciário as necessárias agilidade e efetividade na prática de ato processual, evitando, com isso, possível frustração dos objetivos pretendidos, dado que o tempo, no processo executivo, corre em desfavor do credor.
VII – A “penhora on line” é instituto jurídico, enquanto “BACEN JUD” é mera ferramenta tendente a operacionalizá-la ou materializá-la, através da determinação de constrição incidente sobre dinheiro existente em conta-corrente bancária ou aplicação financeira em nome do devedor, tendente à satisfação da obrigação.
VIII Ato administrativo que não exorbita, mas, ao contrário, insere-se nas funções que constitucionalmente foram atribuídas ao CNJ.
Por fim, é possível estender e assimilar as conclusões dos precedentes do STF citados e admitir que o CNJ pode expedir atos regulamentares para a concretização do princípio de eficiência no âmbito das atividades judiciárias, regulamentando o Registro Eletrônico, como previsto na Lei 11.977/2009, sem prejuízo da competência residual reservada às Corregedoria Gerais dos Estados.
Notas
[1] O tema da competência regulamentar do Poder Judiciário foi objeto de debates no transcurso do 5º Ciclo do “Café com Jurisprudência”, evento coordenado pelo des. Ricardo Dip. Vide ata do dia 26/10/2012, Site: https://wp.me/p6rdW-3TS.
[2] Nataly Cruz é Gestora de processos e projetos do Quinto Cartório de Registro de Imóveis de São Paulo. Sérgio Jacomino é Registrador Imobiliário em São Paulo.
[3] BANDEIRA DE MELLO. Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito administrativo. Vol. I, Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 317. No mesmo sentido: BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 353, n. 21.
[4] MEDUAR. Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. São Paulo: RT, 2006, p. 42; GASPARINI. Diógenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 80.
[5] Exemplos não faltam. Ficamos com um bastante recente: Decreto 4.449, de 30.10.2002, que regulamentou a Lei de Registros Públicos. Além disso, consideramos que o Decreto 7.499, de 16.6.2011, regulamentando dispositivos da Lei 11.977/2009, atingiu, em pleno, disposições que são típicas de direito formal registral (art. 21, p. ex.).
[6] O CNJ pode expedir atos normativos destinados ao aperfeiçoamento dos serviços notariais e de registro (Inc. X do art. 8º do Regimento Interno do CNJ; inc. XI do art. 3º cc. inc. I do art. 14 do Regulamento Geral da Corregedoria Nacional de Justiça).
[7] O foco, naturalmente, está posto na competência regulamentar das agências reguladoras. O raciocínio, contudo, pode ser aplicado no contexto das discussões aqui reproduzidas e que representam o foco deste trabalho. JUSTEN FILHO. Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002, p. 519.
[8] ADI 3.367-DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, requerente a Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB. A decisão é do dia 13.4.2005, pleno.
[9]Petição inicial assinada por Alberto Pavie Ribeiro e Ana Frazão, disponível no site do STF. No andamento da ADI 3.367-DF. Acesso em 26.1.2013.
[10]Resolução nº 7, de 18 de outubro de 2005, que “[…] disciplina o exercício de cargos, empregos e funções por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direção e assessoramento, no âmbito dos órgãos do Poder Judiciário e dá outras providências”.
[11] Estas conclusões serão importantes na justificativa das medidas baixadas pela Corregedoria geral da Justiça do Estado de São Paulo na regulamentação da penhora online e ofício eletrônico.
[12] Diz que a “[…] jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem dado interpretação mais ampliada a mencionado poder [regulamentar]. Toma-se a expressão ‘no âmbito de sua competência’ em escala que alcança a disciplina direta da própria Constituição, especialmente em questões disciplinares e de se esperar extensível, por idêntica razão, em todas as matérias que a ele dizem respeito: políticas, administrativas, ouvidorias, correcionais, sancionatórias, informativas e opinativas. Por isso mesmo, não haveria invasão do âmbito de atuação do legislador nem violação do princípio federativo”. SAMPAIO. José Adércio Leite. O Conselho Nacional de Justiça e a independência do Judiciário. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 279.
[16] JACOMINO. Sérgio. Registro Eletrônico: a nova fronteira do Registro Público Imobiliário – parecer sobre o anteprojeto de regulamentação encaminhado pelo Ministério da Justiça. Maio de 2010. Disponível em: <http://goo.gl/2NgKy>. Acesso em 23.1.2013.
[17] STRECK. Lenio Luiz. SARLET. Ingo Wolfgang. CLÈVE. Clemerson Merlin. Os limites constitucionais das resoluções do conselho nacional de justiça (CNJ) e conselho nacional do ministério público (CNMP). In Revista da ESMESC. V. 12, n. 18, 2005, p. 21.
[18] Exemplos não faltam. O § único do art. 154 c.c. § 6º do art. 659 do Código de Processo Civil atribuíram, aos Tribunais Estaduais, competência para disciplinar a prática de atos no Registro de Imóveis. No Estado de São Paulo acha-se em funcionamento a penhora online, regulamentada pela Corregedoria Geral da Justiça (Provimento CG 6/2009). A própria Lei 8.935/1994 (inciso XIV do art. 30) estabelece o dever legal dos registradores observarem as “normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente”. Do mesmo jaez o disposto no art. 185-A do CTN (Regulamentado pelo Provimento CNJ 39/2014).
[19] MS 27.612-DF, rel. Ministro Cármen Lúcia, j. 7/12/2011, Pleno, votação por maioria denegando a segurança. A redação do acórdão é do Min., Ricardo Lewandowski. Há duas ações diretas de inconstitucionalidade em curso: ADI 3.091 e ADI 3.203, ambos apensados, relator min. Joaquim Barbosa. No STJ o Sistema BACENJUD foi julgado legal e adequado – Resp. 666.419-SC, j. 14.6.2005, DJU de 27/6/2005, p. 247, rel. min. Luiz Fux. V. Recomendação CNJ 51/2015, de 23.3.2015 (DJe 24.3.2015) do min. Ricardo Lewandovski.
Registro Electrónico en España Jorge Blanco Urzáiz.
Analizaremos en la presente ponencia, la realidad actual del Registro de la Propiedad Español desde la perspectiva electrónica, estableciendo la premisa que ya desde el año 2005, esto es, hace más de nueve años, hemos asistido en distintas fases a la llevanza del mismo en dicho formato.
Elijo esta fecha y no otra, año 2005, porque es en ese momento cuando tiene lugar la nueva redacción del artículo 238 de la Ley Hipotecaria fruto de la Ley 24/2005 de 18 de Noviembre de reforma de impulso de la productividad, el cual establece: “el Registro de la Propiedad se llevará en libros foliados y visados judicialmente. Los libros de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles deberán llevarse por medios informáticos que permitan en todo momento el acceso telemático a su contenido. El Registro dispondrá de un sistema de sellado temporal que dejará constancia del momento en el que el soporte papel se trasladó a soporte informático…”.
Es por ello que algunos registros en cumplimiento de dicha norma, junto con los libros en soporte papel foliado y visados judicialmente, llevan ya desde el año 2005 un sistema de registro electrónico con firma electrónica reconocida del registrador. En cumplimiento del artículo 238 de la Ley Hipotecaria, ya desde el año 2005, el Colegio de Registradores, puso a disposición de los Registradores, el aplicativo informático correspondiente que les permite gestionar el registro de forma totalmente electrónica.
El modelo de Registro Electrónico actualmente vigente en la organización registral española, consiste en un cúmulo de componentes implantados en cada registro por el Colegio de Registradores, que aseguran una organización interna de los registros desde el punto de vista electrónico, como igualmente garantizan desde el punto de vista externo el derecho reconocido en la Ley 11/2007 de los ciudadanos a relacionarse con la Administración de forma electrónica. Estos componentes han demostrado su validez y eficacia desde hace ya más de una década y evidentemente precisan de una regulación normativa que los adecúe a la siempre cambiante realidad tecnológica.
Gran parte de la realidad del registro electrónico ya está hecha, como decimos desde hace varios años; y evidentemente todavía queda por delante mucho trabajo en cuanto al perfeccionamiento y mejora del sistema informático a medida que lo permitan las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
Hasta el año 2005 estábamos acostumbrados a la visión de un registro de la propiedad en formato papel, pero al albur del desarrollo tecnológico y las nuevas técnicas de firma electrónica, las necesidades del tráfico, el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración en forma electrónica y la correlativa obligación de las Administración Públicas de poner a disposición de los mismos dicha posibilidad, están llevando indefectiblemente a la instauración del registro en formato electrónico.
La premisa en este punto, y así nos lo ha demostrado la experiencia, es que difícilmente se puede facilitar que los ciudadanos y los distintos operadores jurídicos se relacionen con el registro de la propiedad de forma telemática, (registro de la propiedad electrónico desde el punto de vista externo), sino contamos con un registro de la propiedad plenamente electrónico en todos sus procesos, con unas bases de datos plenamente informatizadas y con unos archivos electrónicos plenamente seguros y perdurables en el tiempo (registro de la propiedad electrónico desde el punto de vista interno).
La estructura organizativa del Registro de la Propiedad Electrónico. Folio Real electrónico. Aspecto Interno
Si lo que se quiere es que cada finca registral quede reflejada en su historial jurídico en un soporte de folio real electrónico, dicho proceso no puede hacerse sin establecer previamente la arquitectura y diseño de informático en la cual quedan integrados los distintos folios reales electrónicos. No por el hecho de que a cada finca se le asigne un folio real electrónico, debe dejarse de establecer una estructura organizativa de lo que es el registro electrónico. Una vez definida esa estructura, el siguiente paso es el diseño del folio real electrónico, los elementos que los componen sus garantías, así como su conservación y archivo.
El legislador de 1861 estableció un determinado diseño del folio real, pensando en el soporte en papel, y en base a ello dispuso una estructura organizativa del Registro de la Propiedad en Tomos, Libros y Folios, Ayuntamientos y Secciones, Modelos de Libros y de Folios .Es por ello insistimos importante el diseñar dicha estructura organizativa donde se integrarán los folios reales electrónicos. No hace falta hablar de la necesidad desde el punto de vista registral de la ratio de dicha estructura organizativa en cuanto facilita la llevanza del registro, pero es que además las condiciones de seguridad y autenticidad la imponen, pues de haber fallos en el sistema, siempre ha de disponerse a efectos de recuperación integra del documento registral cual es el punto concreto de dicha estructura donde se produjo la falla.
Es por ello que lo que se hace necesario al igual que ha ocurrido con la Administración de Justicia, a través de la Ley 18/2011 de 5 de Julio reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, y en desarrollo de la Ley 11/2007 de 22 de Junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, establecer el marco de arquitectura organizativa por la que se configura el registro de la propiedad en formato electrónico. Dicha arquitectura ha de hacerse sobre la distinción de tres estadios perfectamente diferenciados, de la misma manera que recogen las dos leyes citadas anteriormente:
PRIMER ESTADIO: El FOLIO REAL ELECTRONICO (expediente registral electrónico de cada finca)
SEGUNDO ESTADIO: El documento registral electrónico (distintos asientos electrónicos que se integran en cada folio real electrónico)
TERCE ESTADIO: Archivo registral electrónico del conjunto de folios y sus asientos, relacionado a su vez con el primer estadio.
La arquitectura básica del registro de la propiedad electrónico supone que cada folio real electrónico es en realidad la apertura de un expediente registral electrónico a cada finca compuesto dicho folio de los distintos asientos que son a su vez distintos documentos públicos registrales electrónicos .La apertura del expediente registral electrónico se produce en el registro de la propiedad en distintas ocasiones, siendo las dos fundamentales las siguientes:
Apertura de un folio real electrónico a cada finca, entendido éste como el expediente electrónico del historial jurídico de la finca, integrado por distintos asientos registrales como documentos público electrónicos, siendo a su vez el folio real electrónico en su conjunto un documento público electrónico mas .
Apertura de un expediente registral electrónico con ocasión de la presentación de cualquier documento susceptible de causar asiento de presentación en el Libro Diario Electrónico y provocar el inicio de un procedimiento registral electrónico.
Las especialidades del Sistema Hipotecario español, hacen deseable la regulación de la arquitectura organizativa en formato electrónico, especialidades que pasamos a revisar.
El concepto de Expediente Electrónico, que nosotros llamaríamos Expediente Registral Electrónico, se puede definir en el sentido establecido por el artículo 32 de la Ley 11/2007, como el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo. Aplicado a las especiales del procedimiento registral y del sistema hipotecario, podríamos definir el folio real electrónico como aquel expediente en formato electrónico que se abre a cada finca registral comprensivo de distintos documentos públicos electrónicos llamado asientos registrales En el mismo sentido lo hace el artículo 26 de la Ley 18/2011 cuando nos dice que el expediente judicial electrónico es en el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento judicial cualquiera que sea la información que contengan.
Cabría plantearse que la apertura del folio real electrónico, puede ser el resultado, pero no el único, de un procedimiento registral electrónico, que se documenta a través del oportuno expediente electrónico, y que se integra por distintos documentos (título, calificación, notas del Diario, notas de despacho), siendo uno más de ellos el folio real electrónico entendido este como documento público electrónico. Pero ello no sólo es así, pues el procedimiento registral electrónico podrá unas veces desembocar en la apertura de un nuevo folio, como en los casos de inmatriculaciones de fincas, modificaciones hipotecarias de finca, juntos con los asientos electrónicos consignados en dicho folio, o bien desembocar si es que el folio real electrónico ya estaba abierto en un asiento registral electrónico exclusivamente.
Es por ello que cuando se dice que el registro de la propiedad se llevará por fincas, abriendo a cada una de ellas un folio real electrónico independiente, lo que en realidad está haciendo el Registro de la Propiedad, es abriendo tantos expedientes electrónicos como folios reales electrónicos existan en el registro. Ocurre lo mismo en las oficinas judiciales, donde se abren tantos Expedientes Electrónicos como procedimientos se ventilan en los tribunales, y de igual manera se abren en el registro tantos expedientes electrónicos, (folios reales electrónicos) cuantas fincas existen en el registro. Y además con mayor necesidad en el campo del registro de la propiedad, pues a diferencia de los procedimientos judiciales donde los mismos tienen un inicio y necesariamente un fin, la finca registral siempre, mientras no desaparezca y aun desapareciendo, se encuentra viva con un historial jurídico necesitado de ser publicitado.
Insistimos de nuevo porque es importante, que una cosa es el procedimiento registral electrónico, que como todo procedimiento habrá de ser documentado a través del oportuno expediente electrónico que se inicia con el asiento de presentación en el Libro Diario, número de asiento que es el que igualmente identifica al procedimiento y a su respectivo expediente, y que estará compuesto por distintos documentos públicos electrónicos (asiento de presentanción en el Libro Diario, Título objeto de calificación, notas de calificación, notas de despacho, asiento registral publicidad informativa, etc). Y otra cosa es la apertura del folio real electrónico para cada finca registral, que produce per se la existencia de un nuevo expediente registral electrónico, puesto el mismo se integra de distintos documentos públicos registrales(los asientos del registro).
Ello es así por cuanto al ser el folio real electrónico el reflejo del historial jurídico de la finca a través de sus distintos asientos electrónicos, produce la aparición de los siguientes documentos públicos:
1 – El folio real electrónico de cada finca que de por sí es un documento público registral electrónico, y que con el Código Unico de identificación, supone la apertura de un expediente registral electrónico de cada finca, y que de cara al futuro está llamado a integrarse por una pluralidad del documentos registrales electrónicos.
2 – Los distintos asientos registrales que como distintos documentos públicos registrales electrónicos integran el mismo.
Ya pueden ustedes adivinar hacia donde van dirigidas mis reflexiones, y es que nada de lo que ocurre en el actual mundo en papel, puede llegar a distar mucho de lo que ocurra en el mundo electrónico. Y gran parte de la arquitectura que ya estaba en papel nos ha sido de enorme utilidad para el diseño de la arquitectura, de la estructura organizativa del registro electrónico.
El conjunto de los folios reales electrónicos integrarían el archivo electrónico del registro, y de aquí la relación a la que aludíamos entre el primer y el tercer Estadios antes citados. Tanto el artículo 32 y 26 de los textos normativos citados, la Ley 18/2011 y Ley 11/2007, regulan el foliado del expediente electrónico que se llevará mediante un índice electrónico. Y en el mismo sentido se manifiesta el artículo 21.1.b que establece la inclusión en los expedientes de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad actuante que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación. Todas estas circunstancias respecto a cada folio real de la finca, pudieran ser las mismas que contempla el actual Reglamento Hipotecario, que establece la numeración de los distintos folios que componen el folio real de cada finca. ¿Por qué no aprovechar la actual regulación del reglamento hipotecario respecto al folio real y la llevanza de los libros, cuando dicha normativa podría cumplir con los parámetros establecidos para la regulación de los distintos expedientes electrónicos, su foliado y su índice?
Asistimos en distintos sistemas registrales y el artículo 19 de la Ley de emprendedores española no escapa a ello cuando habla sobre el Sistema Informático Unico aprobado por la Dirección General de los Registros y del Notariad, a un intento de los legisladores de anteponer siempre la informática y la tecnología a los aspectos sustantivos y jurídicos del registro, los cuales han de ser mantenidos por muy electrónico que sea el formato que se quiere adoptar.
Llama la atención lo impropio de la utilización de la terminología de Sistema Informático Unico, y lo más sorpredente la confusión que ello produce en la ratio de la finalidad pretendida cual es la generación de folios reales electrónicos.
Empezando por lo segundo, lo que deben hacer los legisladores es preocuparse por establecer una regulación detallada de cual es el contenido y diseño del folio real electrónico, al cual debería de ajustarse cualquier aplicativo informático (fíjese que no hablamos de sistema informatico), para una vez fijado el mismo, dicho aplicativo haya de establecer en su arquitectura los elementos necesarios que permitan generar dichos folios reales electrónico conforme a las prescripciones legales establecidas. A veces hay mayor preocupación por el sistema, que por el resultado que ha de producir el sistema y que ha de perdurar integro y de forma auténtica con el paso del tiempo cual es el folio real.
La experiencias en el derecho comparado han sido reveladoras en esta materia. Expresión de ello son algunos sistemas registrales que preocupados exclusivamente por su modernización, han optado por aplicativos informáticos que a su propia voluntad diseñaban un folio real electrónico concebido sin apoyatura legal y que con el paso del tiempo ha producido una subversión del mismo, con la imposibilidad de garantizar su autenticidad, integridad y recuperación.
La Legislación Hipotecaria se preocupó de forma clara en el diseño de un folio real para un registro de derechos, sistema que se ha revelado eficaz con el paso del tiempo y cuya filosofía no debe verse alterada por el mero hecho pasar a ser el registro de la propiedad un registro electrónico.
Por lo tanto la norma, debe de establecer el contenido y diseño del folio real electrónico, al que cualquier aplicativo informático habrá de atenerse.
En segundo lugar cuando se habla de Sistema Informático, ello es una terminología general que engloba, máquinas, aplicativos informáticos y recursos humanos. Es difícil entender en un mundo tecnológico en constante evolución, como una norma, se pueda implicar de una forma tan rotunda en la necesidad de que el sistema informático sea único y sea aprobado por el regulador, cuando lo único que debiera preocupar al legislador es el que el documento público electrónico (el folio real electrónico) reúna los requisitos de contenido, diseño, autenticidad, integridad, conservación y recuperación a lo largo del tiempo que el mismo ha establecido previamente.
Ello sería tanto como si al legislador de 1861, en vez de preocuparle el contenido legal que debiera tener el folio real en papel, le hubieran preocupado más las fábricas de papel y las imprentas necesarias para producirlo, y su diseño hubiera quedado al albur de la imprenta encargada de su producción.
El error ya se plasmó en España en el artículo 19 de la Ley de emprendedores, pero se está a tiempo de corregir tal dislate.
Fíjese que ya el artículo 33 de la Ley 11/2007 establecía que la gestión electrónica de la actividad administrativa respetará la titularidad y el ejercicio de la competencia y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en la norma que regulen la correspondiente actividad. Sin entrar en el hecho de que la norma de la Ley 11/2007 pueda ser de difícil aplicación en muchas materias en el campo registral, lo que falta precisamente, es la regulación de los requisitos materiales y formales de dicho folio real al que ha de ajustarse el aplicativo informático.
Y finalmente cabría preguntarse si aún fijado legalmente el contenido y el diseño del folio real electrónico, lo que como vemos no se ha producido, ¿cualquier mejora e incidencia en el aplicativo informático, deberá de ser aprobada también por el regulador? De ser así el propio contenido de la norma hará al sistema inoperativo, y además inviable para el propio regulador, que ha de velar por las garantías de autenticidad, integridad, conservación y recuperación con el paso del tiempo del folio real electrónico, más que por los aplicativos informáticos que permitan la generación de aquél.
Como Conclusiones a este primer punto de mi exposición podemos extraer las siguientes:
1 – Es necesario para la plena existencia de un registro electrónico que por el Legislador se, regule de forma clara los siguientes puntos:
Estructura organizativa en la que se integran los folios reales electrónicos de cada registro de la propiedad;
Foliado del folio real electrónico de cada finca y su respectivoindice electrónico, firmado por el registro correspondiente, que garantice la integridad del folio real electrónico y permita su recuperación siempre que sea preciso.
2 – Es necesario que la norma establezca el contenido y diseño que como documento público electrónico ha de tener el folio real electrónico. Al igual que la legislación hipotecaria establece cual es el contenido y diseño del actual folio en papel, es necesario que la norma regule cual es el contenido y diseño del folio real electrónico, de forma que el mismo no quede al albur de quien diseña el aplicativo informático para la generación de aquél.
En este sentido ya distintos registros de la propiedad y con el programa informático del Colegio de Registradores están trabajando en formato electrónico, dentro de un contenido y diseño que reproduce escrupulosamente los requerimientos que para el folio en papel establece la actual legislación hipotecaria, de forma que estamos en un momento tecnológico que nos permite decir que el diseño de cada folio real electrónico puede ser una reproducción fiel y exacta del diseño en el folio papel. Ello independiente de que pensemos, que actual momento tecnológico puede ser un momento apropiado a la hora de introducir nuevos elementos para el folio real electrónico manteniendo la esencia de aquel.
Es cierto como decimos que a la hora de regular el folio real electrónico, se pueden y deben introducir mejoras esenciales en el mismo, pero actualmente el folio real electrónico de los registros que ya trabajan en registro electrónico cubre todos los requerimientos legales que establece la actual Ley y Reglamento Hipotecario para el folio real. Como decimos se podrán añadir mejoras, pero lo que es la esencia y raíz de folio real en papel, se mantienen intactas en el folio real electrónico diseñado por el Colegio de Registradores.
3 – Finalmente no parecen apropiadas las referencias a Sistema Informático Único, cuando lo que se debe aprobar el regulador es las prescripciones legales que debe reunir el folio real electrónico y a la que habrá de atenerse el aplicativo informático, y no al contrario como hace la norma aprobar un sistema único que lleve implícito una determinada concepción del folio real. Los requisitos del folio real electrónico los ha de fijar la Ley, no el sistema informático que se haya de aprobar, y es por ello que consideramos que se está todavía a tiempo de evitar el grave riesgo introducido con el artículo 19 de la Ley de Emprendedores.
EL FOLIO REAL ELECTRONICO – DISEÑO DEL FOLIO ELECTRONICO.
Razones que justifican la Implantación y diseño legal del folio electrónico en el Registro de la Propiedad, y por ende un Registro electrónico.
Filosofía en la Configuración del Folio electrónico.
Archivo electrónico.
1 – Razones que justifican la Implantación y diseño lega del folio electrónico en el Registro de la Propiedad, y por ende un Registro electrónico.
En el momento actual son varias y distintas las razones que aconsejan la implantación definitiva del folio real electrónico en el Registro de la Propiedad y como consecuencia de ella la llevanza de dicha Institución en forma electrónica.
Lo cierto es que desde la Ley de Firma electrónica, sólo a través de la Ley 24/2001 y la 24 /2005, es cuando se empiezan a introducir las técnicas de firma electrónica en el Registro de la Propiedad, y sólo a los efectos de la exclusiva relación con los Notarios en lo referente a la presentación telemática de documentos en los registros. La nueva Ley de Firma del año 2003, la Ley de Acceso de los Ciudadano a la Administración por medios electrónicos, los Decretos de Interoperabilidad Administrativa y de Esquema Nacional Seguridad, el RD 1671/2009de 6 de Noviembre por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007y la Ley 18/2011 de 5 de Julio, reguladora del uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, a relacionarse con la Administración de Justicia por medios electrónicos (bien es cierto que esta última enfocada desde la perspectiva de las Oficinas Judiciales), han producido que de facto la situación actual de los Registros de la Propiedad haya de integrarse en los procedimientos administrativos y judiciales electrónicos, en desarrollo del artículo 238 de la Ley Hipotecaria.
Pero quizás uno de los argumentos definitivos para la implantación del Registro electrónico derivan de los nuevos derechos de los administrados fruto de la aparición de la firma electrónica en relación con los registros y que han sigo consagrados de forma legal por los textos normativos.
La aparición de las nuevas tecnologías, ha establecido una nueva forma de entender las relaciones de los administrados con la Administración Pública.
La Ley 11/2007 de 22 de Junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, ha venido a establecer esta nueva clase de derechos objeto de garantía para el ciudadano.
Transcribimos por su importancia el artículo 6 de dicha Ley.
Además, los ciudadanos tienen en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa, y en los términos previstos en la presente Ley, los siguientes derechos:
A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a través del cual relacionarse por medios electrónicos con las Administraciones Públicas.
A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información siempre que, en el caso de datos de carácter personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los términos establecidos por la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal, o una norma con rango de Ley así lo determine, salvo que existan restricciones conforme a la normativa de aplicación a los datos y documentos recabados. El citado consentimiento podrá emitirse y recabarse por medios electrónicos.
A la igualdad en el acceso electrónico a los servicios de las Administraciones Públicas.
A conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicación establezca restricciones al acceso a la información sobre aquéllos.
A obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de interesado.
A la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente.
A obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrónica del Documento Nacional de Identidad para cualquier trámite electrónico con cualquier Administración Pública.
A la utilización de otros sistemas de firma electrónica admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas.
A la garantía de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.
A la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos.
A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Públicas siempre y cuando utilicen estándares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.
En particular, en los procedimientos relativos al acceso a una actividad de servicios y su ejercicio, los ciudadanos tienen derecho a la realización de la tramitación a través de una ventanilla única, por vía electrónica y a distancia, y a la obtención de la siguiente información a través de medios electrónicos, que deberá ser clara e inequívoco”:
Es por ello que el presente trabajo, apuesta decididamente por la implantación de un nuevo folio real, basada en técnicas electrónicas, que conlleva la llevanza del registro en forma electrónica, capaz de operar con fluidez en el ámbito de la gestión interna del mismo, y de fluidez y transparencia que se ha de predicar en su relación con los ciudadanos y con el resto de las Administraciones.
Evidentemente el diseño de dicho folio real electrónico, no altera en forma absoluta, sino todo lo contrario, fortalece las funciones que le son propias al Registro de la Propiedad. Nada de lo que hasta ahora supone el Registro, se desnaturaliza por el hecho de la llevanza en forma electrónica. La implantación de dichas técnicas, ayudará de forma decidida a la función calificadora de los registradores de la propiedad, facilitando a su vez la labor interna de gestión dentro de sus oficinas. La llevanza del registro de la propiedad en forma electrónica, robustece la labor del registrador en cuanto a su calificación y responsabilidad en la llevanza interna de su Oficina, supone una puerta abierta en los medios de relación de los ciudadanos con los registros de la propiedad, haciendo a éste fluido y transparente, interoperable y seguro.
Ningún temor pues, hay que tener a la instauración de las técnicas electrónicas en el campo del Registro, necesidad que además viene impuesta por la legislación actual. No adoptar una decidida apuesta por la modernización de los registros en esta materia, los dejará totalmente desfasados, incapaces de servir a las nuevas necesidades que requiere hoy la sociedad de la información, e imposibilitado para una relación ágil con los ciudadanos e incapaz de interoperar con el resto de las administraciones.
Finalmente, la necesidad de que los Archivos de los Registros, se lleven en forma electrónica, y cumplan con las previsiones del Esquema Nacional de Seguridad y el de Interoperabilidad, viene impuesta por las distintas legislaciones autonómicas, que encuadran a los registros públicos en los archivos por ellas regulados y de las que son competentes.
El proceso ha de venir acompañado con una formación permanente de los registros de la propiedad y mercantiles en toda esta materia, y de un cambio de concepción por parte de los registradores de sus tareas diarias, en la bien entendida idea, que nunca los medios electrónicos suponen una alteración de las funciones del registrador, que se mantienen inalteradas y se fortalecen. Los medios electrónicos sirven al registrador en su función, no alteran lo más mínimo las funciones del mismo, aun que sí evidentemente la forma de trabajo. El registrador debe seguir viendo, como así ha demostrado la experiencia de aquellos registros que ya trabajan en formato electrónico, que lo único que se transforma es la forma de desarrollar su trabajo en el registro, pero en modo alguna las funciones que le son inherentes. Lo importante es cómo se llega a través del procedimiento registral a la generación de asiento registral con la firma electrónica del registrador, donde la calificación del registrador es la ratio decidendi por y para la cual se articula el procedimiento registral. Lo importante para este informe no es el dato, el asiento, el cual ya tiene importancia por sí mismo ( ya que es la propia legislación hipotecaria la que desde un punto de vista sustantivo establece materialmente la importancia de los asientos registrales y los principios que le son inherentes de forma vital para la seguridad jurídica), sino cómo se ha logrado llegar al mismo, a través de la función de control de legalidad que tiene atribuido el registrador por ley, y contando con todos los medios disponibles a su alcance, y dentro de ellos indudablemente los electrónicos y una vez obtenidos, como garantizamos la seguridad en la conservación del mismo y su perdurabilidad en el tiempo.
Entiendo los temores de aquellos que se asoman por primera vez al mundo electrónico del registro, pero en este punto dichos temores son totalmente injustificados. Las críticas de la llevanza al registro de la propiedad en forma electrónica, han venido dadas siempre desde la misma órbita: la preferencia del papel al formato electrónico en la llevanza de los libros por razones de seguridad, a centrarse más en el hecho del dato, del asiento, de lo que el mismo dato refleja, cual es labor calificadora del registrador, y finalmente porque de hacerlo así ello podría suponer un cambio radical en las tareas diarias de los registradores. Parece con esas críticas como si se quisiera hacer del registro un sumatorio de las miles de inscripciones de las que consta, olvidando que detrás de cada uno de los asientos hay un funcionario responsable en la labor calificadora y de génesis de dicho asiento. Quienes se oponen al registro electrónico lo hacen muchas veces pensando en que ello supone procesos automatizados que implican una pérdida de control por parte del funcionario calificador, y nada más lejos de la realidad en esta materia. Como en muchos procedimientos administrativos y judiciales electrónicos, la labor del funcionario calificador, el registrador, es fundamental en todo el procedimiento registral electrónico. Volvemos a repetir que el procedimiento electrónico está al servicio del Registrador y de los ciudadanos, y no altera de forma alguna las funciones de control que por ley se atribuyen al mismo.
Frente a las críticas anteriores, el automatismo que puede desvirtuar la función de control del registrador, y la preferencia al papel por condiciones de seguridad, es necesario aclarar lo siguiente. Respecto a la primera, nada de lo que se hace en el procedimiento registral electrónico, está al margen de la función calificadora del registrador, como nada en el procedimiento físico actual lo está al margen del registrador. Quien piense que por la llevanza del Registro de la Propiedad en forma electrónica, se desnaturalizan funciones, es que no valora adecuadamente la función de control que es atribuida al registrador, independientemente de la llevanza del registro en formato físico o en formato electrónico.
Es cierto, no lo dudo, que los avances tecnológicos, tienden al automatismo, y se puede correr el peligro y la tentación, de que por mor de dichos avances, se pretendan instaurar procesos registrales automatizados, que desnaturalicen la función. Siendo todo ello cierto, las experiencias de automatismo en el derecho comparado, el conocimiento de las mismas y las crisis que se han producido en sus sistemas, deben llevarnos a la reflexión de que no todo cabe en el mundo tecnológico, no al menos desde la perspectiva jurídica de la calificación registral, y de ahí la necesidad de que la arquitectura sobre la que se construya el registro electrónico, lo ha de ser sobre esa premisa, que no es otra que la salvaguarda, respecto y fortalecimiento de la función calificadora.
Más detenimiento merecen, las críticas a la llevanza del registro electrónico por razones de seguridad. Efectivamente, aquí es donde radica el nudo gordiano de toda la dialéctica en torno a la llevanza del registro de la propiedad en forma electrónica. He asistido en mi vida profesional a experimentos tecnológicos en distintos Estados en cuanto a la llevanza del registro en forma electrónica, que me han hecho ver lo fácil que es poder llegar a supuestos en los que el formato, el soporte del registro en formato electrónico, han desvirtuado la llevanza del registro de la propiedad. Pasado el tiempo, el soporte electrónico ha desvirtuado el propio concepto de folio real, lo que es grave de por sí, y lo que es igualmente grave, es que pasado el tiempo los soportes electrónicos se han vuelto inservibles, manipulables, imposibles de recuperar en el tiempo, con escasas o nulas condiciones de seguridad, y con pérdida de la información que a ellos estaba incorporada.
Es cierto que en ocasiones, también hay que decirlo, el papel no aporta las condiciones de seguridad para un registro como el actual, y que han sido muchas y variadas las ocasiones en que un registro se ha visto avocado a un procedimiento de reconstrucción del folio. Siendo ello verdad e igualmente criticable, la realidad es que el soporte en papel se ha visto como un soporte seguro y perdurable en el tiempo sí es que se dan las condiciones oportunas de conservación. Pues bien, respectos a los folios electrónicos, hay que conseguir lo mismo, es decir, que cualquiera que sea el soporte electrónico al que los mismos se incorporen, los mismos sean siempre perdurables en el tiempo y que caso de producir el cambio a soportes nuevos, ellos se haga bajo las condiciones de seguridad, que permitan garantizar, la integridad y autenticidad de los mismos.
Es por ello, que la línea de actuación del registro en materia de soporte electrónico, debe venir presidida por la idea, de que es principio básico y digamos constitucional del sistema, que la llevanza del registro en formato electrónico no puede desnaturalizar el concepto de folio real del que parte nuestra legislación hipotecaria, y que tan beneficioso ha sido en la forma de llevanza de los registros. El folio real es y seguirá siendo el alma máter del sistema, pero en su llevanza electrónica habrá de tener en cuenta dos premisas:
condiciones de seguridad extremas para que nunca, y esto es nunca, se puede perder la información en ellos contenida, garantizando su perdurabilidad en el tiempo
que junto con la parte tradicional del folio que está integrada por los asientos literales del registro de la propiedad y que ya forma parte de nuestra importante tradición jurídica, se hace necesario incorporar al folio, información de documentación histórica asociada por un lado y que se tomó en cuenta para la calificación y elaboración del asiento registral por parte del registrador y que actualmente se encuentra dispersa en los distintos legajos del Registro, y por otro lado con una información dinámica y susceptible de interoperabilidad.
Indudablemente que cambiará la forma de trabajo del registrador y del personal al servicio del registro, pero no de una forma ajena al resto de los cambios tecnológicos que se van produciendo en nuestra sociedad en el día a día. Mantener un registro alejado de la sociedad de información y de las nuevas tecnologías, además de incumplir la normativa en toda esta materia y al que están obligadas todas las Administraciones, es tanto como pensar que dejáramos en nuestra vida diaria relacionarnos sin un teléfono móvil o sin Internet.
2 – Filosofía en la Configuración del Folio electrónico..
Es necesario explicar cual es la Filosofía que se propone del nuevo folio.
La filosofía del nuevo folio real, debe venir presidida por la idea de que el mismo debe estar incorporado por distintos capítulos fundamentales, plenamente accesibles y consultables en todo momento, de forma que las labores que hacemos hoy separadamente cuando consultamos una finca, (vemos el asientos registral, las notas del diario, la publicidad expedida, nos vamos al legajo para ver qué documentos tuvimos en cuenta, del asiento de inscripción vamos al asiento de presentación y de allí a la telemática para ver el título, de la finca a geobase, etc. etc.), lo podamos realizar de una sola vez con una sola visualización del folio real de la finca .
Lo que se trata, es que cuando el registrador firme con su firma electrónica reconocida el asiento registral, fije igualmente de modo definitivo en el folio real, para su plena consulta, las notas marginales, la documentación complementaria asociada a la elaboración del asiento registral (certificados del catastro, de técnicos, planos de Ayuntamientos, Libro del Edificio, Certificado de Eficiencia Energética, Documentos Privados, etc.), la base gráfica que se incorpora a dicho asiento, la actualización del estado de, las notas del diario y la publicidad que expidió al practicar el asiento, tanto las del resultado del despacho como las de Información Continuada, las notas de despacho del título, la actualización automática de los índices de personas y fincas, así como el Contenido del Libro del Registro para su publicidad posterior plenamente consultable.
Y que además de dicha parte histórica, el folio real, contenga una parte dinámica cual es la información asociada urbanística, administrativa y medioambiental que de por sí es dinámica en el tiempo resultado de la interoperación con otras administraciones, la consulta al Catastro, la consulta del expediente tributario a la Administración Tributaria, la realización de determinados notificaciones a Comunidad Autónoma, Ayuntamientos, Blanqueo de Capitales, titulares de derechos en procedimientos de ejecución y resultados de las notificaciones, los “pendes” que se van produciendo sobre la finca extraídos del Libro de Entrada y del Diario electrónicos, las solicitudes de publicidad informativa, tanto de notas simples como de certificaciones telemáticas, así como el conjunto de notas simples y certificaciones expedidas independientemente del asiento a que se asociaron entrada de recursos y calificaciones sustitutorias.
Parte histórica y dinámica que han de ser lo suficientemente flexibles a los efectos, de ir escalando en la incorporación de futuras funcionalidades que se decidan por el legislador como por el Colegio de Registradores.
Y finalmente, es necesario la existencia en cada folio real de unos metadatos que han posible siempre la plena recuperación del folio. Todos esos metadatos, estarán incorporados a la parte histórica del asiento, y que se tuvieron en cuenta para la configuración del mismo.
El folio real electrónico debiera comprender:
El historial registral de la fincas a través de sus distintos asientos y notas marginales, de forma nada diferente a lo que visualizamos hoy en día pero con sus correspondencias informativas
El folio real visualmente se integraría en vez de por dos columnas como son las que tenemos tradicionalmente hoy en día, la de notas marginales e inscripciones, por tres, dos de ellas estáticas, como es la de notas marginales e inscripciones, y una tercera de Correspondencias Informativas, que a su vez tendría una parte fija e histórica y otra dinámica o de consulta.
La Tercera Columna de Correspondencias Informativas, supondría que la parte fija e histórica sería marginal a cada asiento. No olvidemos que esa parte, es la que conforma todos los elementos que se tuvieron en cuentas a la hora de generar el asiento, desde la información continuada que se expidió, la entrada telemática de documentación, y demás documentos y certificados necesarios para el asiento, así como los generados fruto de la firma del asiento, como son las notas de despacho, la nueva publicidad expedida, de forma que entre amabas, toda la documentación que actualmente se encuentra dispersa entre los distintos legajos del registro, quede incorporada a esa tercera columna de correspondencia informativa, marginal al asiento respectivo.
La Correspondencia Informativa que denominamos dinámica, y como es obvio, es de sustrato común a todo el folio real, y por lo tanto no es marginal de ningún asiento, sino que es de consulta.
Es decir el formato de visualización del folio real electrónico sería el siguiente:
FINCA REGISTRAL: Tomo: Libro: Folio:
NOTAS MARGINALES
INSCRIPCIONES Y ANOTACIONES
CORRESPONDENCIAS INFORMATIVAS
PARTE FIJA MARGINAL AL ASIENTO
PARTE DINAMICA COMUN AL FOLIO
Correspondencias Informativas o Tercera Columna :
A título de ejemplo señalamos:
1. – Solicitudes de Información Continuada para el otorgamiento del título en unión del resultado de las mismas, esto es las Notas de Información continuada. Evidentemente es una parte histórica importante, pues es una necesidad constante de los registradores el de la consulta a la nota simple que se expidió con ocasión del otorgamiento del título. Evidentemente esta información, se podrá obtener a su vez en la parte dinámica del folio donde constará todo el conjunto de publicidad informativa expedida respecto a la finca.
2 – Documentos asociados al asiento: que serán el propio título que motiva la inscripción y que habrá sido presentado telemáticamente o fisicamente, y el resto de documentos complementarios tenidos en cuenta en la calificación del título y en la elaboración del asiento por el registrador que no formen parte integrante del título y que hoy en día archivamos en distinos legajos del Registro (Capitulaciones Matrimoniales, Testamentos, Actas de Notoriedad, Actas de Notoriedad para la Inmatriculación Fincas, certificaciones descriptivas y gráfica del Catastro, certificados de Vigencia de Leyes, Licencias, certificados técnico, planos etc,). (Histórica por tanto exclusivamente)
3 – Notas del Libro Diario firmadas por el registrador en cada uno de los asientos de presentación que han causado el Asiento de Inscripción. (Histórica de forma excluida, por tanto)
4 – Notas de despacho firmadas por el Registrador de cada uno de los asientos registrales (Histórica)
5 – La Base Gráfica registral que se incorpora a dicho asiento, como parte histórica que es la base gráfica en el momento de realizar el asiento. Esta nunca ha de confundirse con la base gráfica registral que constará en la parte dinámica y que es común a todo el folio real. Puede ser que cuando se hizo la inscripción tercera se hiciera un exceso de cabida con una determinada bases gráfica, histórica por tanto, pero que en la inscripción cuarta haya variado como consecuencia de una descripción de resto tras una segregación, y que actualmente es la base gráfica registral . La de la inscripción tercera quedaría archivada en la parte histórica fija, y la actual quedaría en la parte dinámica.
6 – Incorporación de la Información asociada, urbanistica, administrativa y medioambiental, tanto la histórica que se tuvo en cuenta en el momento de la firma del asiento y la que se emitió al dar la publicidad registral
7 – La consulta del firmante del asiento y su certificado de firma, así como su vigencia (histórica por tanto)
8 – La Publiblicidad expedida, tanto a los operadores jurídicos como a particulares.(Histórica).
9 – Las solicitudes de publicidad entradas .(Dinámica)
10 – Los asientos de presentación pendientes.(Dinámica).
11 – El Contenido del Libro registral para el acceso a su información por el resto de operadores jurídicos, actualizable on line en el momento de la firma del Registrador, con histórico de accesos y consultable en todo momento (Tendría una parte Histórica y otra Dinámica).
12 – Titular Registral de la Finca: Con un enlace dinámico a todas las titularidades de dicha persona en el Registro a través del Indice de Fincas y de Personas y la nota de localización de titularidades inscritas en todos los registros de España.
13 – Asiento del Libro de Incapacitados: Una parte Histórica cuando se realiza la Inscripción y otra de consulta dinámica al mismo.
14 – Consulta al Registro Mercantil con su parte Histórica y su parte dinámica.
15 – Consulta al Registro de Publicidad Concursal.
16 – Expediente Tributario: Compuesto por el archivo electrónico de la carta de pago,(Histórico por tanto) y el otro por la parte de dinámica de notificaciones fehacientes a la Administración Tributaria de cualquier incidencia con el asiento, así como de consulta on line de la liquidación del impuesto a los efectos de la inscripción y registro de la misma.
17 – Notificaciones electrónicas causadas con ocasión de un asiento: Con una parte histórica de las realizada y el resultado de las mismas, y una parte dinámica que permita en cualquier momento realiza nuevas notificaciones.
18 – La situación actual de la finca en el catastro y la posible divergencia con la descripción registral plasmada en el asiento registral (dinámica e interopeable).
19 – El correspondiente enlace a la consulta del Registro Civil.
20 – Información, Urbanística, administrativa o medioambiental, y otra de consulta integrada por la que se vaya alterando con el paso del tiempo.(Histórica y Dinámica)
3 – El archivo electrónico.
Para hablar de archivo electrónico es necesario referirse previamente a la idea de interoperabilidad que de por sí justifica la existencia del mismo.
La Interoperabilidad en cuanto relaciones y bases de datos entres distintas Administraciones se ha convertido en una obligación legal en España derivada del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Es importante transcribir la exposición de motivos del citado RD, pues en cierta forma viene a resumir todas las premisas que estábamos explicando anteriormente:
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Resulta necesaria para la cooperación, el desarrollo, la integración y la prestación de servicios conjuntos por las Administraciones públicas; para la ejecución de las diversas políticas públicas; para la realización de diferentes principios y derechos; para la transferencia de tecnología y la reutilización de aplicaciones en beneficio de una mejor eficiencia; para la cooperación entre diferentes aplicaciones que habiliten nuevos servicios; todo ello facilitando el desarrollo de la administración electrónica y de la sociedad de la información.
En el ámbito de las Administraciones públicas, la consagración del derecho de los ciudadanos a comunicarse con ellas a través de medios electrónicos comporta una obligación correlativa de las mismas. Esta obligación tiene, como premisas, la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, así como la remoción de los obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio pleno del principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, garantizando con ello la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas por los ciudadanos, así como la libertad de desarrollar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado.
Muchas veces he defendido la idea en otras exposiciones, de qué difícilmente una Administración se puede comunicar con el resto de las Administraciones si la organización informática interna de cada una de ellas no era lo suficientemente ágil y eficaz. Nada se puede aportar al exterior si no hay nada organizado interiormente. No se trata de explicar ahora la utilidad que las aplicaciones de firma electrónica han tenido y van a tener en el desarrollo de la Administración electrónica, o la importancia de los sistemas de seguridad y el desarrollo racional de los sistemas de comunicación, intranet, extranet e Internet, de sobra por todos conocidos. No, no es eso lo que quiero explicar hoy, sino que, dado el estado actual de los sistemas y las exigencias del legislador en el desarrollo de la Administración electrónica, han puesto de relieve que las exigencias impuestas hoy por hoy por imperativo legal son otras, cual es hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la administración de forma electrónica y la necesidad de hacerlo entre Administraciones de distinta naturaleza de igual forma. Y dicho de otra manera, no se podrán hacer efectivos estos derechos ( derecho a relacionarse con la administración en forma electrónica) si de la misma manera cada administración no ha procedido a la modernización de sus sistemas y ha cumplido con los requisitos de interoperabilidad con el resto de instituciones para hacer efectivo dichos derechos.
Concepto de Firma Longeva, y requerimientos de un Esquema Nacional de Seguridad en materia de archivos electrónicos.
Como hemos visto a lo largo del desarrollo de este tema, de nada sirve el que creemos aplicativos susceptibles de configurar documentos electrónicos, si no lo hacemos con las suficientes garantías a los efectos de que los mismos, cualquiera que sea el soporte al que se incorporen, sean susceptibles de conservarse en el tiempo, manteniendo su integridad y autenticidad con las que fueron configurados originalmente.
El RD 3/2010 de 8 de enero por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, trata de hacer efectivo este principio, en desarrollo del artículo 42 de la Ley 11/2007 de 22 de junio, a los efectos de garantizar las seguridad en la protección de la información.
Se define como firma longeva, aquella firma electrónica que es capaz de garantizar con paso el tiempo, la autenticidad de la persona que lo firmó, la integridad del mismo, y el momento exacto de su firma. La misma aparece recogida en el artículo 22.4 del RD que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
Especialmente importante es la regulación del artículo 21 a 23 del RD que regula el esquema de interoperabilidad en cuanto a la recuperación y conservación de los documentos electrónicos recogiendo los principios de una firma electrónica longeva. Dichos preceptos establecen lo siguiente:
Artículo 21. Condiciones para la recuperación y conservación de documentos.
Las Administraciones públicas adoptarán las medidas organizativas y técnicas necesarias con el fin de garantizar la interoperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida. Tales medidas incluirán:
a) La definición de una política de gestión de documentos en cuanto al tratamiento, de acuerdo con las normas y procedimientos específicos que se hayan de utilizar en la formación y gestión de los documentos y expedientes.
b) La inclusión en los expedientes de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad actuante que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación. c) La identificación única e inequívoca de cada documento por medio de convenciones adecuadas, que permitan clasificarlo, recuperarlo y referirse al mismo con facilidad.
d) La asociación de los metadatos mínimos obligatorios y, en su caso, complementarios, asociados al documento electrónico, a lo largo de su ciclo de vida, e incorporación al esquema de metadatos.
e) La clasificación, de acuerdo con un plan de clasificación adaptado a las funciones, tanto generales como específicas, de cada una de las Administraciones públicas y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquéllas.
f) El período de conservación de los documentos, establecido por las comisiones calificadoras que correspondan, de acuerdo con la legislación en vigor, las normas administrativas y obligaciones jurídicas que resulten de aplicación en cada caso.
g) El acceso completo e inmediato a los documentos a través de métodos de consulta en línea que permitan la visualización de los documentos con todo el detalle de su contenido, la recuperación exhaustiva y pertinente de los documentos, la copia o descarga en línea en los formatos originales y la impresión a papel de aquellos documentos que sean necesarios. El sistema permitirá la consulta durante todo el período de conservación al menos de la firma electrónica, incluido, en su caso, el sello de tiempo, y de los metadatos asociados al documento.
h) La adopción de medidas para asegurar la conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22, de forma que se pueda asegurar su recuperación de acuerdo con el plazo mínimo de conservación determinado por las normas administrativas y obligaciones jurídicas, se garantice su conservación a largo plazo, se asegure su valor probatorio y su fiabilidad como evidencia electrónica de las actividades y procedimientos, así como la transparencia, la memoria y la identificación de los órganos de las Administraciones públicas y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquéllas que ejercen la competencia sobre el documento o expediente.
i) La coordinación horizontal entre el responsable de gestión de documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos.
j) Transferencia, en su caso, de los expedientes entre los diferentes repositorios electrónicos a efectos de conservación, de acuerdo con lo establecido en la legislación en materia de Archivos, de manera que se pueda asegurar su conservación, y recuperación a medio y largo plazo.
k) Si el resultado del procedimiento de evaluación documental así lo establece, borrado de la información, o en su caso, destrucción física de los soportes, de acuerdo con la legislación que resulte de aplicación, dejando registro de su eliminación.
l) La formación tecnológica del personal responsable de la ejecución y del control de la gestión de documentos, como de su tratamiento y conservación en archivos o repositorios electrónicos.
m) La documentación de los procedimientos que garanticen la interoperabilidad a medio y largo plazo, así como las medidas de identificación, recuperación, control y tratamiento de los documentos electrónicos.
A los efectos de lo dispuesto en el apartado 1, las Administraciones públicas crearán repositorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos.
Artículo 22. Seguridad.
Para asegurar la conservación de los documentos electrónicos se aplicará lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimento de los principios básicos y de los requisitos mínimos de seguridad mediante la aplicación de las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los que se almacenen los documentos, de acuerdo con la categorización de los sistemas.
Cuando los citados documentos electrónicos contengan datos de carácter personal les será de aplicación lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, y normativa de desarrollo.
Estas medidas se aplicarán con el fin de garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, disponibilidad, trazabilidad, calidad, protección, recuperación y conservación física y lógica de los documentos electrónicos, sus soportes y medios, y se realizarán atendiendo a los riesgos a los que puedan estar expuestos y a los plazos durante los cuales deban conservarse los documentos.
Los aspectos relativos a la firma electrónica en la conservación del documento electrónico se establecerán en la Política de firma electrónica y de certificados, y a través del uso de formatos de firma longeva que preserven la conservación de las firmas a lo largo del tiempo.
Cuando la firma y los certificados no puedan garantizar la autenticidad y la evidencia de los documentos electrónicos a lo largo del tiempo, éstas les sobrevendrán a través de su conservación y custodia en los repositorios y archivos electrónicos, así como de los metadatos de gestión de documentos y otros metadatos vinculados, de acuerdo con las características que se definirán en la Política de gestión de documentos.
Artículo 23. Formatos de los documentos.
Con el fin de garantizar la conservación, el documento se conservará en el formato en que haya sido elaborado, enviado o recibido, y preferentemente en un formato correspondiente a un estándar abierto que preserve a lo largo del tiempo la integridad del contenido del documento, de la firma electrónica y de los metadatos que lo acompañan.
La elección de formatos de documento electrónico normalizados y perdurables para asegurar la independencia de los datos de sus soportes se realizará de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.
Cuando exista riesgo de obsolescencia del formato o bien deje de figurar entre los admitidos en el presente Esquema Nacional de Interoperabilidad, se aplicarán procedimientos normalizados de copiado auténtico de los documentos con cambio de formato, de etiquetado con información del formato utilizado y, en su caso, de las migraciones o conversiones de formatos.
Al archivo electrónico se refiere igualmente los artículos 51 y 52 de RD del 2009 de desarrollo de la Ley 11/2007. Establece el artículo 51 que la Administración General del Estado habrá de conservar en soporte electrónico todos los documentos electrónicos utilizados en actuaciones administrativas. El artículo 52 se refiere a la Conservación de los documentos electrónicos, estableciendo igualmente la posibilidad de realizar las operaciones de conversión. Los responsables de los archivos electrónicos promoverán el copiado auténtico con cambio de formato de los documentos, tan pronto como el formato deje de figurar en los admitidos por el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
JACOMINO, Sérgio. Sistema de