A entrevista abaixo foi dada à jornalista Belisa Frangione, da ARPEN-SP, cujo extrato serviu para a edição da Revista da AnoregSP Cartórios com você (ed. 6, 2017). O texto não foi publicado na íntegra em virtude de decisão editorial. Publico-a aqui, para conhecimento da comunidade de registradores (SJ).
O senhor acompanhou a elaboração do Decreto nº 8.764, de 10 de maio de 2016?
Não, embora tenha sido a primeira pessoa a ser contatada pelos técnicos da Receita Federal do Brasil numa abordagem preliminar na prospecção da matéria. Desde o início das discussões, posicionamo-nos contra a iniciativa do Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais – SINTER, tal e como vinha proposta, por entender que seus objetivos essenciais colidiam com a orientação que se fez vencedora na academia e nos meios corporativos de que os cadastros imobiliários e o registro de direitos são instituições que se distinguem claramente. Há farta literatura que justifica a coordenação entre essas instituições, mas não a absorção de atribuições de uma pela outra. Parece que é justamente isso o que se desenha com o advento do Decreto 8.764/2016.
Quais os riscos que o SINTER pode representar ao registro de propriedade no Brasil?
Tive ocasião de indicar, num texto crítico[1], quais são os riscos que o projeto representa para o Registro de Imóveis no Brasil. Em síntese apertadíssima diria que se anuncia um “contubérnio” entre cadastro e registro e essa confusão mais prejudica do que ajuda a gestão territorial e o fomento dos negócios jurídico-imobiliários.
Em que medida o sistema registral será afetado?
Partindo-se do pressuposto de que cadastro é cadastro e registro é registro, o Decreto se inclina para a formação de uma base de dados redundante e concorrente, estruturada à margem do próprio Registro de Imóveis e que é apresentada como fonte fidedigna para revelar a situação jurídica dos imóveis. É o que se lê claramente no documento “Crescimento, Produtividade e Desburocratização”, produzido pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Eis os objetivos, na visão do Governo:
Implementar o Sinter, que contém um cadastro nacional de imóveis e de títulos e documentos, integrado com cartórios de registros e de uso compartilhado por diversos órgãos da administração pública.
Reduz o custo para a administração pública e setor privado na obtenção de informações seguras sobre a propriedade de bens imóveis, móveis e títulos e documentos.
Melhora o registro da regularização fundiária; aumento da segurança jurídica da propriedade; aumento da proteção do crédito público e crédito imobiliário, contribuindo para a redução do spread bancário [2].
Pode-se perguntar: o que há de significar o “cadastro Nacional de imóveis e de títulos e documentos”? Cadastro imobiliário (que se não confunde com Registro de Imóveis) entende-se; mas “cadastro de títulos e documentos”? O RTD entra no Decreto como Pilatos no credo. Depois, o que se deve entender por redução de custos de informação para o setor privado? O SINTER vai se encarregar de prover “informações seguras sobre a propriedade de bens imóveis, móveis e títulos e documentos”? Vai expedir certidões? Instaura-se uma concorrência entre publicidade registral e cadastral – tal e como previsto no conjunto representado pelos Decretos 8.764, 8.777 e 8.789, de 2016?
Seja como for, ainda é cedo para saber exatamente como essa infraestrutura vai funcionar.
Penso que devemos contribuir para que o sistema seja funcional, atendendo aos objetivos essenciais do governo e que se não desnature o sistema de publicidade registral, que atende a finalidades muito diversas das esboçadas no projeto já no seu lançamento.
Os registradores estão preparados para as mudanças?
As mudanças somente serão perfeitamente compreendidas quando for baixado o “manual operacional” previsto no decreto do SINTER. O decreto, no que diz respeito à interação entre a Receita Federal e os Registros Públicos é uma caixa preta. A ambiguidade se insinua no articulado regulamentar. Basta aludir ao misterioso “fluxo dinâmico de dados jurídicos produzidos pelos serviços de registros públicos” (art. 1º do Decreto 8.764/2016) para se ter uma ideia das dificuldades que poderemos enfrentar. Fluxo dinâmico será intercâmbio em tempo real? Parece que sim, nos termos do § 1º do art. 5º do Decreto. As informações “deverão ser atualizadas a cada ato registral”, como está grafado. Seremos um ramal da RF? O Comitê Gestor poderá exigir que os registradores entreguem informações e dados que nem mesmo a Lei nº 6.015/1973 exigiu (v. § 3º do art. 5º cc. art. 13). Além disso, o decreto previu que as informações a serem providas pelos Registros Públicos do país à RF sejam constituídas de “documentos nato digitais estruturados que identifiquem a situação jurídica do imóvel, do título ou do documento registrado, na forma estabelecida pelo Manual Operacional” (art. 5º). Isto significa, simplesmente, que todas as informações do RI deverão ser depuradas e “qualificadas”, no prazo definido pela própria RF, lavrando-se um documento (certidão) o que representará um ônus expressivo para os próprios cartórios. Imagine consubstanciar a situação jurídica de centenas de milhares de imóveis, analisando milhões de atos praticados em cada matrícula desde 1976…
Como a população pode compreender essas alterações?
Penso que a população seguirá servindo-se dos cartórios para realização de seus negócios. O problema é sistêmico. A redundância é sempre ruinosa para os sistemas. Não vislumbro como a população possa ser prejudicada pela concorrência do SINTER. Nem beneficiada diretamente.
Quem será diretamente responsável pela segurança das informações e como isso será possível?
Os registradores tradicionalmente sempre foram os responsáveis pela guarda e proteção dos dados (livros, fichas, papéis, microfilmes, etc.). É o que rezam os artigos 22 e seguintes da Lei nº 6.015/1973 combinados com o artigo 46 da Lei nº 8.935/1994. Este último artigo dispõe que os “livros, fichas, documentos, papéis, microfilmes e sistemas de computação deverão permanecer sempre sob a guarda e responsabilidade do titular de serviço notarial ou de registro, que zelará por sua ordem, segurança e conservação”. No fundo, a preservação do acervo nos cartórios, nos dias que correm, é fato que ganha uma relevância especial: proteção à privacidade. Há uma abordagem muito bem fundamentada do desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo Luís Paulo Aliende Ribeiro. Vale a pena a leitura, pela atualidade de suas conclusões [3].
Qual a relação do SINTER com o combate à corrupção?
O combate à corrupção parece ser a bandeira sob a qual a sociedade brasileira se aglutina. Toda iniciativa tendente ao combate à corrupção e à lavagem de dinheiro deve ser prestigiada e apoiada. Contudo, esse impulso saneador não há de servir para justificar que as próprias instituições sejam abaladas. É preciso ir devagar com o andor. A interconexão do Registro com o Cadastro é necessária e isso é incontornável. Eu próprio já me manifestei nesse sentido. Contudo, o modelo proposto representa mais do que uma infraestrutura de inter-relacionamento; na verdade é fusão, intercâmbio “dinâmico” entre o registro e a Receita Federal, e isto não é expressão de um modelo proposto pelos registradores.
Como ocorrerá a cessão desses dados por parte dos cartórios?
Compulsoriamente (§ 4º do art. 5º do Decreto 8.764/2016). Note que todos os demais órgãos ou instituições que participarão do projeto SINTER poderão aderir por meio de convênios. Além disso, os cartórios deverão prover todas as informações estruturadas e “atualizadas a cada ato registral” e enviadas ao SINTER pela internet, no prazo estabelecido pelo Manual Operacional. O prazo de carência para o início do envio das informações será de um ano, contado da data de publicação da primeira versão do tal Manual. Como se vê, estaremos à mercê do que dispuser o “Manual Operacional”.
Afinal, o Projeto SINTER é bom ou é ruim para o país?
Esta pergunta é difícil de responder. O que posso assegurar é que, já na condição de presidente eleito do IRIB, buscarei dar todo o apoio à iniciativa do Governo Federal, corrigindo os rumos sistemáticos que já se podem perceber – inclusive nas declarações das autoridades presentes no lançamento das medidas econômicas do Governo, feitas no dia 15 de dezembro.
O país precisa construir uma sólida ponte entre o Registro de Direitos e o Cadastro. Vamos discutir com o governo como isso pode se dar sem que percamos em segurança jurídica e ganhemos em termos de precisão e agilidade necessários à racional gestão territorial.
Notas
[1] V. JACOMINO. Sérgio. O SINTER e os irmãos siameses da gestão territorial… Revista de Direito Imobiliário. Vol. 81, p. 289-313. São Paulo: RT, jul. – dez 2016.
[2] V. íntegra aqui: https://goo.gl/Bd6rZJ. Acesso em 16.12.2016. [NE: o Google desativou o mecanismo e o link se perdeu.] Sugiro consultar: → Crescimento, Produtividade e Desburocratização. PPT elaborado pelo Ministério da Fazenda e Ministério de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, datado de 15/12/2016. Este documento foi veiculado no site do Planalto e anunciado pelo Governo Federal no bojo de medidas para estimular o desenvolvimento econômico do Brasil.
[3] O tema da preservação e proteção de dados de caráter pessoal é atualíssimo. Deixo indicado, de passagem, que o decreto colide com o disposto nos incisos II e III do art. 3º e no art. 11 da Lei n. 12.965, de 23 de abril de 2014. Sobre o tema do aparente binômio tensivo – publicidade registral versus privacidade: RIBEIRO. Luís Paulo Aliende. Publicidade registral e direitos da personalidade. In Revista de Direito Imobiliário n. 59, jan./jul. 2005. V. tb. DIP. Ricardo. Base de dados, registro informático e o acesso à informação registral versus direito à privacidade. In Revista de Direito Imobiliário n. 63, jul./dez de 2007.
SÉRGIO JACOMINO, Registrador Imobiliário em São Paulo, Capital. Presidente eleito do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil para o biênio 2017/2018. Presidente da ABDRI – Academia Brasileira de Direito Registral Imobiliário. Doutor em Direito Civil pela UNESP – Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho. Especialista em Direito Registral pela Universidade de Córdoba, Espanha. Membro honorário do CENOR – Centro de Estudos Notariais e Registrais da Universidade de Coimbra.
Ana Paula Silva Bueno, Flauzilino A. dos Santos, Lair A. S. Krahenbuhl e Bastiaan Philip Reydon (esq. p/dir.). Reunião em São Paulo, Capital.
Pela Portaria 326, de 18/7/2016, foi constituído o Grupo de Trabalho denominado “Rumos da Política Nacional de Regularização Fundiária” (GTRPNRF) no âmbito do Ministério das Cidades.
Os objetivos que animaram a sua criação são os seguintes: debater propostas de alteração do marco legal de regularização fundiária e definir diretrizes e metas para a Política Nacional de Regularização Fundiária.
No dia de hoje, reuniram-se em São Paulo, informalmente, alguns membros da comissão e convidados para levantar temas para aprofundamento da reunião da dita comissão que ocorrerá em Brasília.
Participaram da reunião Flauzilino Araújo dos Santos, Renato Góes, Ana Paula Silva Bueno, Bastiaan Philip Reydon, Glaciele Leardini Moreira, Lair Alberto Soares Krähenbühl, desembargadores Marcelo Martins Berthe e Marcelo Fortes Barbosa Filho e Sérgio Jacomino.
O MINISTRO DE ESTADO DAS CIDADES, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I e II do parágrafo único do art. 87 da Constituição, e considerando o disposto na alínea a do inciso XI do art. 27 da Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003 e no inciso I do art. 1º do Anexo I do Decreto n. 4.665, de 3 de abril de 2003, resolve:
Art. 1º Instituir, no âmbito do Ministério das Cidades, o Grupo de Trabalho denominado “Rumos da Política Nacional de Regularização Fundiária” (GTRPNRF), com a finalidade de:
I – Debater propostas de alteração do marco legal de regularização fundiária; e
II – Definir diretrizes e metas para a Política Nacional de Regularização Fundiária.
Art. 2º O Grupo de Trabalho será composto pelos representantes listados abaixo:
[nominata omitida por revelar dados pessoais. Consultar a edição do Diário Oficial da União]
§ 1º O Grupo de Trabalho será coordenado pela Diretoria de Assuntos Fundiários do Ministério das Cidades.
§ 2º O Grupo de Trabalho poderá convidar a participar de suas atividades representantes de outros órgãos e entidades, públicas e privadas, bem como especialistas em assuntos ligados ao tema cuja presença seja considerada necessária ao cumprimento do disposto nesta Portaria.
§ 3º A participação no Grupo de Trabalho não ensejará remuneração e será considerada como serviço público relevante;
§ 4º A Diretoria de Assuntos Fundiários dará o suporte técnico e administrativo necessário ao funcionamento do Grupo de Trabalho.
Art. 3º O Grupo de Trabalho terá prazo de 60 dias para a conclusão de seus trabalhos a contar da data de sua designação, admitida sua prorrogação por igual período.
Art. 4º Esta Portaria entrará em vigor na data de sua publicação.
Corria o ano de 2007. O IRIB, sob nossa presidência, se abria ao mundo e atraía para o Brasil os mais renomados autores – registradores, acadêmicos e especialistas – para debater e discutir temas de interesse comum.
Levantamento cadastral de Saint-Albin (IA)
Acedendo a um convite da Universidade Federal de Pernambuco, por intermédio da Professora Doutora Andréa Flávia Tenório Carneiro (Departamento de Engenharia Cartográfica), trouxemos ao Brasil o registrador espanhol Jorge Requejo Liberal, precocemente falecido, que nos presenteou com excelente palestra sobre a distinção essencial entre as instituições de cadastro e de registro de direitos.
A vinda de Jorge Requejo foi plena de episódios curiosos. Ele nos concedeu uma entrevista, ainda em Pernambuco, um dia após a sua palestra na UFPE. A filmagem foi feita pelo Carlos Alberto Petelinkar e o vídeo dormita por aí. Valeria a pena conseguir o original e postá-lo no YouTube. A filmagem fazia parte de nosso projeto frustrado de criar a TVR – Televisão do Registrador brasileiro. Parece que a ideia ainda não estava suficientemente amadurecida.
Seja como for, sempre retorno aos temas que nos empolgaram no passado. Seja porque os problemas não foram suficientemente resolvidos, seja porque as questões não foram esclarecidas, merecendo, ainda, uma abordagem renovada pelos jovens investigadores e estudiosos.
SJ
Cadastro Imobiliário e Registro de Imóveis Livro relata elaboração da lei 10.267/01 e de seu decreto regulamentador
O Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, IRIB, e o Departamento de Engenharia Cartográfica da Universidade Federal de Pernambuco, UFPE, realizaram, em Recife, no último dia 24 de outubro, o lançamento conjunto do livro Cadastro Imobiliário e Registro de Imóveis: a lei 10.267/2001, o decreto 4.449/2002 e atos normativos do Incra, da professora Dra. Andrea Flávia Tenório Carneiro, pela coleção Irib em Debate, em parceria com Sérgio Antonio Fabris Editor.
A professora Andrea Carneiro é líder do Grupo de Pesquisa em Posicionamento Geodésico e Cadastro Imobiliário da UFPE e participou da comissão de elaboração da lei 10.267/2001, e de seu decreto regulamentador, como representante do IRIB. Seu livro conta a história dessa participação e das discussões que culminaram no projeto da lei 10.267/01 e no texto do decreto 4.449/02.
O lançamento, no auditório do Centro de Tecnologia e Geociências da UFPE, no campus da UFPE em Recife-PE, contou com a presença do reitor Amaro Lins, que fez questão de prestigiar o evento, mesmo não chegando a tempo de participar da mesa diretora devido a outro compromisso concomitante.
O mestre de cerimônias, professor José Luiz Portugal, do departamento de Engenharia Cartográfica, iniciou a solenidade chamando para a composição da mesa de trabalhos: o professor Ernesto Gurgel do Amaral Sobrinho, representando o diretor do Centro de Tecnologia e Geociências da UFPE; o doutor Sérgio Jacomino, presidente do Instituto de Registro Imobiliário do Brasil; o professor doutor Tarcísio Ferreira Silva, representando o chefe do departamento de Engenharia Cartográfica da UFPE, e a professora doutora Andréa Flávia Tenório Carneiro.
Entre os oficiais de registro de imóveis presentes ao evento estavam os doutores Paulo Siqueira Campos, de Paulista, acompanhado de seus filhos e funcionários; Alda Lúcio Paes, de Timbaúba; Maurenice Lima e Mauro Souza Lima, de Camaragibe, este presidente da Anoreg-PE.
Cadastro e registro no Brasil e na Espanha
O presidente do Irib Sérgio Jacomino proferiu a palestra Cadastro e registro de imóveis: uma interconexão necessária, mostrando à plateia de registradores e professores engenheiros-cartógrafos quais as implicações trazidas pela lei 10.267/01 com a incorporação de bases gráficas georreferenciadas aos registros.
O Irib convidou, também, o doutor Jorge Requejo Liberal, do Colégio de Registradores da Espanha, para falar sobre O Projeto Geobase: Incorporação de bases gráficas georreferenciadas aos registros imobiliários da Espanha.
As bases gráficas dos prédios registrais. O Projeto Geobase
Jorge Requejo Liberal*
Por meio da publicidade registral, adquire plena eficácia não só o conteúdo privado dos direitos reais imobiliários, como as limitações que sobre o mesmo impõe a função social da propriedade consagrada no artigo 128 da Constituição Espanhola. Tais limitações fixam o conteúdo ordinário e normal dos direitos reais imobiliário de acordo com a exigência de que o exercício dos mesmos sirva, não só ao seu titular, mas a toda a comunidade em que ele habita.
Ante o exposto, é evidente que o mais importante, para conseguir os efeitos da segurança jurídica que se buscam, é a publicidade do conteúdo dos direitos sobre os imóveis inscritos no Registro da Propriedade e, afirmado isto, a segurança será mais completa quanto mais se defina o objeto desses direitos, sua configuração física, os dados de fato.
O Registro de Imóveis não necessita, para produzir seus efeitos, ou para fazê-lo de maneira mais eficaz, que sua atuação esteja coordenada com a do Cadastro Físico. O que verdadeiramente necessita é que os prédios inscritos tenham uma representação gráfica que permita uma perfeita identificação dos mesmos, mediante a definição, também gráfica, de seus limites, de sua superfície e sua localização no território, por meio das coordenadas geodésicas de cada um dos pontos que definem seu perímetro, para que se possa conhecer, de forma indubitável, qual é o lugar que os prédios ocupam dentro do território e sua relação com os demais. Desse modo, em qualquer ponto dos que formam um prédio lhe corresponderão algumas coordenadas e, em senso contrário, tais coordenadas só possam referir-se a esse ponto concreto.
Distinções básicas entre cadastro e registro de imóveis
É evidente a diferença existente entre ambas as instituições — Cadastro e Registro — pois enquanto a primeira tem uma finalidade eminentemente fiscal, a segunda tem como objeto a segurança do tráfico jurídico sobre os imóveis. Uma adequada gestão tributária é o objetivo da atuação cadastral. Porém isso não tem por que coincidir com a segurança jurídica do tráfico imobiliário que é o objetivo da atuação registral, por meio de procedimentos de garantias jurídicas dos quais o Cadastro carece, por isso admite a existência de parcelas configuradas contra a legislação urbanística ou a de Unidades Mínimas de Cultivo, ou Edificações construídas sem licença, o que não cabe que tenha acesso ao Registro.
Não se pode afirmar que ambas têm como objeto os imóveis, pois as unidades físicas que são objeto do Cadastro, além de denominarem-se parcelas, definem-se sobre a base do aproveitamento que se obtém das mesmas, enquanto para o Registro são imóveis as porções diferenciadas do território que pertencem a um proprietário ou vários, em condomínio pró-indiviso; quer dizer, são o objeto dos direitos reais, e sua configuração leva-se a cabo livremente por seus proprietários, com independência dos diferentes aproveitamentos de que sejam suscetíveis e com a única limitação derivada da normativa setorial aplicável em seu caso (divisibilidade).
Para o Cadastro existem duas classes de parcelas em função de seus aproveitamentos rurais e urbanas para em seguida submetê-las a um tratamento fiscal e a uma representação gráfica diferentes, enquanto para o Registro só existe uma classe de prédios, suscetíveis de abrir fólio, e o procedimento registral é o mesmo para todas, seja qual for seu aproveitamento ou natureza.
Inclusive a Lei de Fazendas Locais espanhola assinala expressamente a possibilidade de divergências entre a verdadeira natureza dos bens (rural ou urbana) quando no parágrafo 2 do artigo 105 diz: Em consequência disto, está sujeito o incremento de valor que experimentem os terrenos que devam ter a consideração de urbanos para efeitos do tal Imposto sobre Bens Imóveis, independentemente de que estejam ou não contemplados como tais no Cadastro ou no Padrão daquele.
No Registro da Propriedade figuram inscritos os direitos sobre os bens imóveis e as pessoas de seus proprietários, com os efeitos que lhe atribui a Lei Hipotecária, de tal forma que quem adquire algum desses direitos que o Registro publica, que figura como proprietário no Registro da Propriedade, é mantido em sua aquisição jurídica frente a qualquer um. Por essa razão, o acesso dos direitos ao Registro da Propriedade sujeita-se a tão rigoroso procedimento de garantias jurídicas que suporta a produção destes efeitos de asseguramento que permitem, por sua vez, garantir o tráfico imobiliário.
A titularidade das parcelas concede-se pelo Cadastro Físico, por intermédio de um procedimento de natureza administrativa, de forma unilateral, e com caráter censual, porque aquele que busca a instituição cadastral é um sujeito passivo a quem se atribui a obrigação de pagamento dos distintos impostos que têm sua base no inventário Cadastral. Por isso, o IBI (Impuesto sobre Bienes Inmuebles – Imposto sobre Bens Imóveis) recai sobre o imóvel, qualquer que seja seu proprietário. Embora o titular cadastral possa não ser o verdadeiro proprietário, na verdade é o imóvel que garante, com seu valor, a realização tributária, sendo indiferente, à Administração Municipal, se o que paga este Imposto seja ou não o verdadeiro proprietário do imóvel.
Exemplo disso é a nova redação do artigo 65 da Lei de Fazendas Locais: Nas hipóteses de mudança, por qualquer causa, na titularidade dos direitos que constituem o fato tributável por este imposto, os bens imóveis objeto de tais direitos ficarão afetados ao pagamento da totalidade da quota tributária, nos termos previstos no artigo 41 da Lei 230/1963 de 28 de dezembro, Geral Tributária. Por essa razão, os Notários solicitarão informação e advertirão os comparecentes sobre as dívidas pendentes pelo Imposto sobre Bens Imóveis associadas ao imóvel que se transmite.
Lei Geral Tributária Art. 41 – 1. Os adquirentes de bens afetados por Lei à dívida tributária responderão por eles, por derivação da ação tributária, se a dívida não for paga.
A derivação da ação tributária contra os bens afetados exigirá ato administrativo notificado regulamentarmente, podendo o adquirente fazer o pagamento, deixar que prossiga a atuação ou reclamar contra a liquidação praticada ou contra a procedência de tal derivação.
A derivação só alcançará o limite previsto pela Lei ao assinalar a afetação dos bens. Art. 74. – 1. Os bens e direitos transmitidos ficarão afetados à responsabilidade do pagamento das quantidades líquidas, ou não, correspondente aos tributos que gravem tais transmissões, aquisições ou importações, qualquer que seja o possuidor, salvo se este resulte ser um terceiro protegido pela fé pública registral, ou se justifique a aquisição dos bens, com boa fé e justo título ou em estabelecimento mercantil ou industrial, no caso de bens móveis não inscritíveis.
O território
O Registro da Propriedade e o Cadastro têm em comum o seu objeto, que é o território, porém não as distintas partes que compõem o mesmo, como ocorre com o Urbanismo (onde também existem parcelas, porém configuradas neste caso segundo os usos autorizados pelo planejamento), ou com o Meio-Ambiente, ou as Costas, ou em geral com qualquer Instituição que tenha por objeto o território, porém cada uma delas o representa dividido em distintas unidades segundo os fins ou objeto que lhe são próprios.
Isto não significa que o Registro deva desenvolver-se à margem do Cadastro. Tampouco, deve fazê-lo à margem do Urbanismo ou do Meio-Ambiente, para citar apenas alguns dos setores de âmbito territorial com transcendência na definição do conteúdo das faculdades que integram o direito da propriedade. Para isto, não é preciso que nenhuma das Instituições que têm como âmbito de atuação o território se imponha às demais na hora de definir uma representação gráfica do mesmo; o verdadeiramente importante é que todas falem o mesmo idioma, ou utilizem o mesmo sistema. É algo parecido à utilização do sistema métrico decimal, porém neste caso denomina-se Sistema de Projeção, e utilizando o mesmo podemos afirmar que estamos referindo-nos à mesma parte do território mediante a referência a algumas coordenadas, com independência de qual seja o número de identificação Cadastral, o número do prédio registral ou a Unidade de Atuação X de um Município.
A representação gráfica georreferenciada dos prédios permite, por meio de sua definição por coordenadas, associar a tais prédios qualquer informação de âmbito territorial que tenha relevância no tráfico jurídico (Sistemas Gerais, Áreas de Atuação, Elementos Protegidos, Urbana ou Não urbanizável, Parques Naturais, Orla costeira, etc.) e certamente a cadastral, porém para isso não é preciso que a parcela urbanística ou a cadastral coincidam, como de fato ocorre, com o prédio registral.
A incorporação ao Registro de Imóveis da representação gráfica dos prédios registrais foi recentemente objeto de regulamentação legal mediante a Lei 24/2001, que modifica o artigo 9 da Lei Hipotecária, e a colaboração com o Cadastro Imobiliário pela Lei 13/1996 e Ordem Ministerial que a desenvolve, com resultados mais que satisfatórios do transpasse de dados entre ambas as Instituições, para serem utilizados por cada uma delas para a finalidade e com as consequências que derivam de sua distinta natureza.
Poderá completar-se a identificação do prédio, mediante a incorporação ao título inscritível, de uma base gráfica ou mediante sua definição topográfica com conformação a um sistema de coordenadas geográficas, referente às redes nacionais geodésicas e de nivelação em projeto expedido por técnico competente.
A base gráfica cadastral ou urbanística e o plano topográfico, se forem utilizados, deverão ser acompanhados do título em exemplar duplicado. Um de seus exemplares se arquivará no Registro, sem prejuízo de sua incorporação a suportes informáticos. Do arquivo do duplicado se tomará nota à margem do assento correspondente à operação praticada e no exemplar arquivado o Registrador fará constar referência suficiente ao prédio correspondente. Poder-se-á obter o arquivo da base gráfica como operação registral específica, mediante ata notarial autorizada a requerimento do titular registral, na qual descreva-se o prédio e se incorpore a base gráfica.
Os Registradores disporão de aplicações informáticas para o tratamento de bases gráficas que permitam sua coordenação com os prédios registrais e a incorporação a estes da qualificação urbanística, meio-ambiental ou administrativa correspondente.
Quando o texto legal fala de coordenação, não menciona o Cadastro para nada, senão no que se refere à coordenação dos prédios registrais com suas bases gráficas, para depois incorporar a estes o que denomina qualificação urbanística, meio-ambiental ou administrativa, pelo qual nesta última também se pode incluir a Cadastral, porém em nenhum caso atribui ao Cadastro a qualidade de constituir a base gráfica exclusiva dos prédios registrais, nem a necessidade de estabelecer uma coordenação entre os prédios do Registro e as parcelas do Cadastro.
Superfície dos prédios
Apesar da escassa consideração jurisprudencial aos dados de fato que resultam das descrições dos prédios inscritos no Registro da Propriedade, dentre eles o relativo à superfície é o que encontra mais regulamentação normativa, conforme o artigo 9 da Lei Hipotecária e a regra 4ª do artigo 51 do Regulamento Hipotecário:
Art. 9º – Toda inscrição que se faça no Registro expressará as seguintes circunstâncias:
1ª A natureza, situação e lindeiros dos imóveis objetos da inscrição, ou aos quais afete o direito que deva inscrever-se, e sua medida superficial, nome e número, se constarem do título.
4ª A medida superficial se expressará em todo caso e com base no sistema métrico decimal, sem prejuízo de que também se faça constar a equivalência às medidas do país.
Não obstante, e apesar de tratar-se de uma magnitude perfeitamente definível, o Regulamento ainda contempla algumas margens possíveis de erro, o qual muitas vezes pode vir, inclusive, provocado pelo meio matriculador (Cadastro), pois esta referência obrigatória imposta pela Lei de 96, não tem em conta que na informação do organismo fiscal, o dado alfanumérico e o gráfico não são idênticos, que a superfície que figura na certificação e a que resulta da representação gráfica da parcela não coincidem, problema este que se agrava quando estamos em presença de um prédio sujeito ao regime de Propriedade Horizontal, pois se lhe atribui a parte proporcional da superfície correspondente aos elementos comuns.
Em ordem ao que dispõe o artigo 298 do Regulamento Hipotecário: poderão inscrever-se os excessos de extensão creditados mediante certificação cadastral ou, quando forem inferiores à quinta parte da extensão inscrita, com o certificado ou informe de técnico competente, nos termos previstos no artigo 53 da Lei de 30 de dezembro de 1996, que permitam a perfeita identificação do prédio… Poderão fazer-se constar no Registro, como retificação de superfície, os excessos de extensão que não excedam da vigésima parte da extensão inscrita. Em consequência, as possibilidades de se identificar graficamente um prédio são amplas, embora não se dê uma total identificação entre a superfície que figure no Registro e a que nos ofereça sua representação gráfica, pois a própria normativa regulamentar nos abre uma margem que oscila entre 5% e 20%, e se a isso lhe acrescentamos a inexatidão do dado oferecido pela Certificação Cadastral, a margem que se oferece ao Registrador para chegar a identificar graficamente um prédio registral é suficiente, embora não exista uma total coincidência no dado superficial.
Projeto Geobase – a posse
Talvez o primeiro e mais importante fato que tem lugar em relação aos prédios, ou aos imóveis em geral, seja o fato da posse, e concretamente da posse material. Em meados do século XIX, que foi quando teve lugar a promulgação da atual Lei Hipotecária, os proprietários exerciam de maneira direta a posse de seus prédios, de modo que não era tão desatinado algo que hoje nos parece quase ininteligível, e que consiste na identificação dos prédios por seus lindeiros, e mais concretamente pelo nome dos proprietários dos prédios colindantes, de forma que, quando se dizia que um prédio qualquer se limitava ao Norte com Juan García ou José Gómez, era porque realmente se podia ver Juan García ou José Gómez cultivando, ou obtendo os aproveitamentos do prédio contíguo.
Georreferenciamento
Na época da publicação da Lei Hipotecária, não existiam os meios técnicos de que hoje dispomos, e que nos permitem afirmar rotundamente que os prédios se limitam com prédios, e que esses limites têm que ser determinados de forma objetiva, e não por meio das pessoas que, a cada momento, sejam seus proprietários. No mundo atual a posse, sobretudo dos prédios rurais, já não se detém de maneira tão ostensiva, e não são poucos os casos de pessoas que adquirem um prédio (geralmente por herança) que não tenham tido ocasião de examinar, devido geralmente à falta de conhecimento do território (emigração) ou por escassa rentabilidade de seu cultivo (montes); porém ainda é preciso contar com um procedimento que nos permita saber como é e onde se encontra um prédio qualquer, e isso se consegue por meio da definição do lugar que ocupam no espaço, na terra, e esse procedimento não é outro que o georreferenciamento, por intermédio do qual pode-se afirmar que em um ponto qualquer da Terra lhe correspondem algumas determinadas coordenadas, e que essa referência só corresponde a esse ponto e não pode estar ocupado por outro.
Prédio registral
A evolução do conceito do direito da propriedade, e sua função social (que encontra sua consagração na própria Constituição), nos obrigam a estabelecer uma definição mais completa do que é o prédio Registral, e para isso há que levar ao Registro da Propriedade sua descrição gráfica (em sentido estrito), suas limitações Meio-ambientais, Urbanísticas, Agrárias e, em geral, tudo aquilo que, hoje em dia, determina o estatuto da propriedade. Se há de conseguir a velha aspiração de coordenar o Registro da Propriedade com qualquer Base Geográfica que nos permita, se não confeccionar, certamente publicar os prédios tal e como são na realidade.
Determinar quais seriam as consequências jurídicas da incorporação propugnada, pode parecer em um primeiro momento um trabalho complicado, embora talvez seja o transcurso do tempo o que as defina.
No momento, há que partir da base indiscutível de que o Registrador não intervém na configuração urbanística, meio-ambiental ou agrária dos prédios, nem é sua missão a de qualificá-la. Porém, o que certamente faremos será tomar os dados dos que legal e tecnologicamente podem fazê-lo, e uma vez que os temos tomado nos limitamos a publicá-los, e neles nos apoiaremos para qualificar o que certamente podemos, e para o que fundamentalmente criou-se o Registro da Propriedade, e que não é outra coisa senão a proteção da legalidade dos atos e contratos relativos ao domínio e demais direitos reais sobre bens imóveis.
Em resumo, incorporamos ao Registro alguns dados de fato, que são a base indispensável para uma perfeita delimitação das titularidades reais sobre os imóveis, e do alcance das faculdades dominiais, delimitadas não somente pela titularidade jurídica, mas por aquelas situações que de maneira crescente vão criando uma série de encargos ou limitações ocultas que é preciso conhecer para a segurança do tráfico (Meio-ambiente, Parques Nacionais, Costas, Obras Públicas, Corredores de Ruído, Zonas Contaminadas, Gasodutos, etc…).
Os Registros da Propriedade são repartições públicas disseminadas por todo o território da União Europeia. A proximidade ao cidadão: bens imóveis, informação, segurança jurídica, lhes faz especialmente aptas para serem otimizadas enquanto repartições de Informação geral, dispondo das adequadas bases gráficas georreferenciadas nas quais fiquem definidas as distintas camadas de informação com transcendência no conteúdo das faculdades que integrem o direito de propriedade para ser posta à disposição dos cidadãos conforme estabelece para o aspecto meio-ambiental a Diretiva 90/313 CEE (Comunidade Econômica Europeia) do Conselho, 7 de junho de 1990.
Os redatores da Lei Hipotecária regulamentadora do Registro da Propriedade conceberam um sistema de segurança jurídica imobiliária baseado no prédio como unidade de organização, e considerados os tempos de promulgação da mesma (meados do século XIX) e os meios com os quais se podia contar, não tiveram outro remédio que recorrer a uma descrição literária para a identificação dos prédios que, embora até agora tenha dado seus frutos, hoje, e com a aparição das novas tecnologias (fundamentalmente informáticas), manifesta-se como um sistema insuficiente e de difícil ajuste com a realidade física.
Uma identificação clara e perfeita dos prédios é o complemento ideal para que o Registro publique, com todas as garantias de nossa legislação hipotecária, qual é a situação jurídica dos mesmos. Os prédios limitam-se com prédios, ocupam um lugar geográfico determinado e têm uma forma geométrica característica; com base nestes três princípios, simples e fundamentais, temos que apoiar o sistema de Bases Gráficas dos prédios registrais.
Com os meios técnicos que temos já a nosso alcance, essencialmente informáticos, a identificação gráfica dos prédios que contemplam os artigos 9 da Lei Hipotecária e o artigo 298 de seu Regulamento, é a resposta adequada por parte dos Registradores da Propriedade não só para atender às disposições legais, mas porque é um requisito essencial para a configuração de um Registro atual.
Se chegamos a identificar da maneira mais perfeita possível os prédios registrais, com os existentes na realidade extra-registral, podemos chegar a oferecer uma publicidade sobre a configuração dos mesmos que, na prática se converterá, por sua confiabilidade, em um instrumento imprescindível de garantia de todas as situações jurídicas imobiliárias, inclusive das que afetem a dados de fato.
* Jorge Requejo Liberal é registrador da propriedade em Valladolid, Espanha e esteve no Brasil a convite do Irib.
Todos sabem que tenho mantido uma atitude tolerante e complacente em relação às iniciativas do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, ARISP – Associação de Registradores Imobiliários de São Paulo e IRTDPJ – Instituto de Títulos e Documentos e Pessoas Jurídicas, no sentido de sua franca adesão e integração no SINTER – Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (Decreto 8.764/2016).
Disse alhures que é sempre possível fazer uma boa limonada a partir dos limões que nos caem à testa. É preciso criatividade e cultivar uma visão estratégica correndo-se, por outro lado, uma boa dose de riscos.
Hoje fomos surpreendidos pelo advento do Decreto 8.789, de 29 de junho de 2016.
Para aonde caminhamos? Resistimos – a que será que se destina?
Já manifestei nestas páginas que, em linha de princípio, sou contra o claro processo de “administrativização” dos registros públicos que o SINTER representa – a perigosa tendência percebida pela acurácia de Benito Arruñada ao referir-se ao encanto ilusório da integração dos registros públicos em cadastros estatais.
A minha percepção é que este decreto eleva um grau na escalada administrativista. Conjuguem-se os decretos 8.764/2016, 8.777/2016 e o novo 8.789/2016 e já bastarão para que se obtenha uma antevisão da poderosa infra-estrutura regulamentar que se constrói para recolha de dados de caráter pessoal e patrimonial. Além disso, e principalmente, divisa-se, nesta rede, a reconversão dos dados registrais em dados meramente cadastrais.
Alçados à condição de “dados cadastrais” – sujeitos, portanto, à livre circulação entre os órgãos e entidades da administração pública federal – acham-se os elementos de matriz registral relativos às pessoas jurídicas (inc. II, § 1º, do art. 3º ) e aos da pessoa natural (inc. III).
Em relação especificamente ao Registro de Imóveis, é preciso sublinhar que os dados registrais, constantes de livros, documentos, papeis, títulos, mantidos em meios tradicionais ou eletrônicos (art. 16 c.c. art. 25 da Lei 6.015/1973), devem ficar sob a guarda, conservação, custódia e responsabilidade de registradores públicos (art. 24 da Lei 6.015/1973 e inc. I do art. 30 c.c. art. 46 da Lei 8.935/1994). O seu decaimento na categoria de “dados cadastrais” representa um risco de vulneração da privacidade e de desnaturação do próprio sistema registral de tutela pública de interesses privados. Os dados que originariamente ostentavam o caráter registral, mesmo quando compunham a DOI-RF, e que supúnhamos protegidos pelo manto do sigilo, agora se converteram em meros “dados cadastrais” (inc. I do § 2º do art. 3º) passíveis de utilização extrarregistral.
PS. Após a publicação desta nótula, veio a lume a Portaria do Ministério da Fazenda n. 457, de 8/12/2016. (DOU de 9/12, p. 102) que dispõe sobre a disponibilização de acesso, para terceiros, pelo Serviço Federal de Processamento de Dados, a dados e informações que hospeda, para fins de complementação de políticas públicas.
O fato digno de nota é que o SERPRO poderá ser “remunerado diretamente pelos terceiros, usuários da solução de disponibilização de dados e/ou informações, de modo a ressarcir os valores necessários à sustentabilidade dos sistemas informatizados envolvidos” (art. 3º).
Que “dados e/ou informações” serão estes? O leitor deve consultar o quadro regulamentar aqui referido e tirar as suas próprias conclusões.
“A demissão de um direito de propriedade imobiliária de que se é titular”
Madalena Teixeira
A renúncia ao direito de propriedade sobre imóveis não é questão que se encontre resolvida, por inteiro, no direito positivo português ou que receba uma orientação uniforme por parte da doutrina nacional.
Estabelecida a distinção entre abandono e renúncia abdicativa, considerando-se, brevitatis causa, que o abandono de imóveis se analisa, em regra, num comportamentonegativo do proprietário, que se desliga ou se desinteressa da coisa por completo e para sempre, com a intenção de abdicar do seu direito (negócio jurídico de atuação), sem o atribuir a outrem, e que a renúncia abdicativa comporta uma declaração de vontade proprio sensu, visando, como efeito negocial imediato, a extinção do direito na esfera jurídica do seu titular, sobra, em comum, a questão de saber se estas causas de extinção dos direitos reais se aplicam à propriedade imobiliária.
Conquanto se encontrem disposições legais dispersas, no Código Civil português, a consentir a renúncia liberatória, vale dizer, a extinção do direito real com um intuito de libertação da obrigação propter rem, e não custe a generalização do seu regime sempre que o proprietário vise libertar-se do peso das obrigações que lhe são impostas por via da titularidade do direito, permanece o problema de saber se essa faculdade de renúncia ao poder que se tem sobre a coisa imóvel também existe, não quando se pretenda a exoneração de uma determinada obrigação real conexa com o direito de propriedade, mas quando, simplesmente, se queira o despojamento ou a pura abdicação, sem destinatário, do direito de que se é titular.
A este propósito, a doutrina civilística continua a repartir-se entre a afirmação da livre renunciabilidade do domínio sobre imóveis como faculdade que cabe no conteúdo da propriedade, do qual se extrai o direito de dispor do direito (art. 1305.º do CC) e, portanto, toda e qualquer forma negocial de perda relativa ou absoluta do direito, e o entendimento de que tal faculdade não encontra respaldo no plano do direito constituído [1].
Assim, em abono da possibilidade de renúncia ao direito de propriedade sobre prédios (ou do seu abandono), tem-se aduzido o princípio da autonomia privada, bem como o argumento de que a propriedade não é um encargo, mas um direito subjetivo, pelo que, sendo a renúncia ou o abandono a última defesa do particular perante o avolumar das exigências legais, só o proprietário deve ser juiz da conveniência ou inconveniência da manutenção dessa situação [2].
Já para outro setor da doutrina pesam outras inferências interpretativas, que sugerem precisamente a exclusão de um princípio geral de renunciabilidade dos direitos reais, como são a que se retiram do facto de nenhuma disposição do Código Civil português, para além da hipótese especial configurada no art. 1397.º (abandono de águas originariamente públicas), se referir ao abandono ou à renúncia abdicativa como causa de extinção do direito de propriedade (ou da generalidade dos direitos reais), ou como são as que resultam da opção do legislador pela previsão, expressa e específica, da renúncia abdicativa como causa de extinção de certos direitos reais menores (por exemplo, do usufruto e da servidão) no âmbito da regulamentação própria de tais direitos reais [3].
Outros argumentos, fundados no direito civil positivo e que servem de alicerce à exclusão da extinção do direito de propriedade sobre imóveis por renúncia abdicativa ou pela via do abandono, poderão resumir-se nos seguintes termos:
– A consagração da figura jurídica da renúncia liberatória não favorece a tese da livre renunciabilidade do direito de propriedade sobre imóveis, porquanto aquela se encontra ligada ao regime das obrigações ob rem e, mesmo quando implica a perda do direito do renunciante, a coisa não passa a ser nullius, antes é adquirida pelo destinatário da renúncia;
– A renúncia abdicativa e o abandono tornam as coisas nullius, enquanto a coisa não for adquirida pelo Estado ou por terceiro, por usucapião, a menos que se aceite a tese da reversão automática a favor do Estado;
– A previsão legal do abandono limitada às coisas móveis patenteia uma intenção contrária à aceitação da renúncia abdicativa do direito de propriedade sobre imóveis;
– A renúncia abdicativa compromete a utilidade da coisa e, dessa forma, a função social da propriedade [4].
Entretanto, o direito público segue o seu curso conformador da propriedade imobiliária, encontrando-se, no art. 24.º da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio), uma referência expressa à renúncia como causa de ingresso dos imóveis na titularidade pública.
É, pois, neste quadro de considerações que a questão da renúncia abdicativa do direito de propriedade sobre coisa imóvel vem sendo analisada entre nós, pelo que, não se oferecendo ao aplicador do direito uma communis opiniodoctorum capaz de o orientar num único sentido, sobra-lhe a sabedoria prática e a capacidade de raciocinar e de encontrar a exata solução, a partir dos subsídios legais e doutrinários existentes.
Notas
[1] Partindo do princípio comum de que é o interesse privado que primariamente justifica o reconhecimento da propriedade privada, o diferendo doutrinário surge “apaziguado” pela admissibilidade da renúncia abdicativa do direito de propriedade sobre coisa imóvel no plano do direito a constituir. Porém, no plano do direito constituído, a discussão mantém-se.
[2] Aderindo à tese da livre renunciabilidade, entre outros, Oliveira Ascensão, Direito Civil. Reais, 5.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, pp.406/407, e Francisco Manuel de Brito Pereira Coelho, A Renúncia Abdicativa no Direito Civil, Studia Iuridica n.º 8, BFDUC, Coimbra Editora, Coimbra, p. 17.
[3] São estas as razões fundamentais alinhadas por Henrique Mesquita, Obrigações Reais e Ónus Reais, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 371/378.
[4] Vd. Luís A. Carvalho Fernandes, “Da renúncia dos direitos reais”, O DIREITO, Ano 138.º, 2006, III, Almedina, Coimbra, pp. 477 e ss.
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Madalena Teixeira é Conservadora da Conservatória dos Registos Predial e Comercial de Loulé (Algarve), integra o Conselho Consultivo, seções de registos predial, comercial e de bens móveis do Instituto dos Registos e do Notariado de Portugal.
