SREI – blockchain registral – Colômbia

4 de maio de 201830 de julho de 2026 SJ NEAR, Registro Eletrônico, Registros Públicos e Notas Eletrônicos, SREI Blockchain, IPRA-CINDER, NEAR, ONR, proteção de dados, Qualificação registral, Registro de Direitos, Registro de Documentos, Registro de Imóveis, Registro Eletrônico, SINTER, Srei, Viaduto do Chá

Blockchain - registro de imóveis — *Blockchain – registro de imóveis*

Durante os dias 2 a 4 de maio de 2018, realizou-se na cidade de Cartagena das Índias, Colômbia, o XXI Congresso Internacional de Direito Registral – IPRA-CINDER.

Entre os vários temas debatidos, figurou na pauta o item 2 – As novas tecnologias e a reforma dos registros da propriedade (Blockchain e registro da propriedade).

A jornada encerrou-se com uma mesa-redonda sobre a tecnologia blockchain e sua aplicação ao Registro, moderada por JOSÉ MARÍA DE PABLOS, diretor do SSI do Colégio de Registradores.

Participaram os países com experiência prática nesse tema, Lituânia (IGMAR VALLI) e Dubai (SULTAN ALAKRAF), juntamente com países que estão estudando a tecnologia, como Holanda (JACQUES VOS), Brasil (SÉRGIO JACOMINO) e Espanha (TEÓFILO HURTADO).

Em sua intervenção, TEÓFILO HURTADO manifestou-se acerca dos benefícios e insuficiências do blockchain, para concluir que a tecnologia não poderá substituir as funções do registro de direitos. Nesta mesa final, a participação de congressistas foi tão massiva que foi necessária a ampliação do espaço inicialmente previsto.

Tive ocasião de apresentar uma breve exposição em que demonstrava que é possível inscrever dados falsos numa cadeia de blocos. Na exposição, meramente didática e sem pretensões maiores do que indicar as fragilidades do sistema, propus a venda do conhecido monumento de São Paulo, Capital, o nosso querido Viaduto do Chá.

Consulte:

https://revistaregistradores.es/xxi-congreso-internacional-de-derecho-registral-ipra-cinder/ [mirror]
SREI – blockchain registral. Trabalho apresentado por SJ.

Blockchain e Registro de Imóveis: o contentor e o conteúdo

Notas reconstituídas da exposição feita no XXI Congresso Internacional de Direito Registral IPRA-CINDER – Cartagena das Índias, Colômbia, maio de 2018^{^[1]}

Resumo. Este artigo reconstitui, em texto unitário, a exposição feita pelo autor no XXI Congresso Internacional de Direito Registral, realizado em Cartagena das Índias, e reúne teses que andavam dispersas em escritos publicados entre 2017 e 2018. Sustenta-se que a tecnologia de cadeia de blocos assegura a integridade do registro, mas nada afirma sobre a validade, a licitude ou a eficácia do registrado. A demonstração empírica – a inscrição, em cadeia de blocos, de uma escritura de compra e venda do Viaduto do Chá, em São Paulo, lavrada por tabelião inexistente, entre partes fictícias, com cadeia dominial apoiada em documento datado de 31 de setembro de 1866 – evidencia a indiferença do instrumento ao conteúdo que carrega. Daí a distinção, decisiva em direito comparado, entre registros de documentos e registros de direitos: onde o sistema se limita a arquivar títulos, a cadeia de blocos representa ganho apreciável; onde o sistema atribui direitos mediante qualificação jurídica, ela é elemento acessório e coadjuvante. Conclui-se pela adoção de modelagens federadas ou consorciadas no interior da infraestrutura do registro eletrônico brasileiro (SREI/ONR) e adverte-se que o risco real ao sistema registral não vem da descentralização prometida pela blockchain, mas da centralização de dados pessoais e patrimoniais em super-registros estatais.

Palavras-chave: blockchain; registro de imóveis; qualificação registral; registro de documentos e registro de direitos; registro eletrônico; SREI; ONR; proteção de dados.

O assunto da moda

Disrupção foi, por certo tempo, a palavra-chave de uma nova ordem. Nada havia que não pudesse ou devesse ser derruído por trombetas poderosas sopradas pelos arautos da boa nova. Prometia-se a fiéis e incréus uma nova Jerusalém eletrônica, capaz de resgatar-nos do pântano miasmático de leis, normas, regulamentos e formalidades no qual todos chafurdávamos em pranto e com ranger de dentes. A blockchain foi apresentada como a panaceia para as mazelas institucionais do país.

O lema de seus defensores – alguns ingênuos, outros adrede interessados – poderia ser resumido numa imprecação: vamos enforcar o último burocrata com as tripas do último cartorário.^[2] Ouvi de um orador respeitável, diante de plateia não menos respeitável, a convocação repetida com volúpia incontida: acabemos com os cartórios. Acabemos com os cartórios. Acabemos. E com eles, presumo, opacificam-se as transações, afrouxa-se o controle social, esvazia-se a fiscalização dos serviços pelo Poder Judiciário – entregues a autenticação e a contratação privada aos escaninhos da internet. Na mesma toada se poderia bradar: acabemos com os advogados, aderindo aos smart contracts; aposentemos os médicos, assinando os protocolos do Watson; destruamos as catedrais, que são espírito de outro tempo e já não servem senão de ambiência romântica para filmes de época.

Havia, porém, uma pergunta séria escondida sob a parolagem. Foi ela que levei a Cartagena das Índias, em maio de 2018, ao XXI Congresso Internacional de Direito Registral,^[3] e é dela que trata este artigo: a cadeia de blocos substitui o Registro de Imóveis? E se não substitui, o que exatamente ela faz?

O catálogo das promessas

Convém começar pelo inventário, tal como era formulado por seus defensores. A blockchain prometia: a substituição dos terceiros garantes – bancos, correios, notários, registradores – por relações diretas entre pares; o empoderamento do cidadão em face do estado intervencionista e das instâncias intermédias; a gestão transparente das transações; contratos inteligentes, autoexecutáveis, dispensando o juiz; a eficácia real de relações meramente obrigacionais; a identidade garantida por assinaturas digitais; e, coroando tudo, registros insuscetíveis de roubo, corrupção, dano ou fraude.

Tomado o catálogo em conjunto, percebe-se que o que ali se anunciava não era uma tecnologia. Era um registro universal: validade comprovada por certificação digital, singularidade dos atos, integridade, indelebilidade, imutabilidade, autenticidade e eficácia probatória; assinatura digital, selo temporal, geolocalização, prova pré-constituída; acesso universalizado a custos módicos para registrar, consultar e autenticar; auditagem e transparência ininterruptas. Em suma, prometia-se o que os sistemas registrais perseguem, com resultados desiguais, desde o século XIX – e prometia-se sem juristas.

A promessa merece exame. Nenhum registrador poderia desdenhar de um repositório presumivelmente íntegro, auditável e universalmente acessível. A questão é outra: saber se a cadeia de blocos entrega aquilo que anuncia, e o que ela de fato entrega.

Uma antevisão do inferno

Argumentos abstratos raramente convencem. Resolvi, por isso, fazer um experimento. Havia, à época, uma iniciativa amplamente noticiada de inscrição de dados imobiliários brasileiros em cadeia de blocos pública, conduzida por uma startup norte-americana em parceria com uma serventia do país, com o anúncio de que se baniriam os registros em papel, rumo a uma solução inteiramente computadorizada, e de que os registros armazenados na cadeia seriam imutáveis – logo, não suscetíveis a roubo, corrupção, dano ou fraude.^[4]

Aceitei a premissa e a levei a sério. Fiz lavrar – num instrumento a que chamei, com licença poética, escritura público-privada – uma compra e venda datada de 25 de novembro de 2017, lavrada na Capital de São Paulo, perante o tabelião Dr. Salafra El Say Nomore, autorizado por lei, dizia o instrumento, a lavrar atos públicos ou privados. Figuraram como partes, de um lado, na condição de vendedor, Gino Amleto Meneghetti, naturalizado brasileiro em decorrência de bons serviços prestados à pátria, e, de outro, como comprador, o Dr. Ferdinand Waldo Demara Jr.^[5] O objeto do negócio era o Viaduto do Chá – bem público de uso comum do povo –, descrito e caracterizado, com esmero notarial, em termo administrativo de cessão de direitos sesmariais lavrado em 31 de setembro de 1866, na Repartição Geral das Terras Públicas, criada pela Lei 601, de 1850, e firmado pelo Diretor-Geral, Dr. Coroliano Corifeu de Chamargo. Registre-se que 31 de setembro não existe.^[6]

O documento foi então submetido ao processo de autenticação. E funcionou. Perfeitamente. O resumo criptográfico foi ancorado na cadeia, com selo temporal, verificável por qualquer pessoa, a qualquer hora, em qualquer lugar do mundo, para sempre. Todos os atributos anunciados no catálogo da seção anterior estavam ali, íntegros e incontestáveis: singularidade, integridade, indelebilidade, imutabilidade, auditabilidade.

Obtivemos, em suma, o registro imutável, transparente e eternamente auditável de uma fraude grosseira – celebrada por tabelião inexistente, entre um ladrão e um impostor, sobre um viaduto que a nenhum particular pertence, com origem em documento datado num dia que jamais existiu.

A conclusão que dali se extrai é simples e, a meu ver, decisiva: é possível registrar qualquer coisa numa blockchain. A cadeia de blocos garante a integridade do registro; não garante a verdade do registrado – ou seja, a validade do título. Ela responde, com rigor admirável, a uma pergunta apenas – este dado não foi alterado desde tal instante? – e é absolutamente muda diante de todas as outras: este dado é verdadeiro? É lícito? É válido? É eficaz? Emana de quem podia dispor? Respeita a continuidade, a especialidade, a disponibilidade? A máxima da informática antiga vale aqui em versão agravada: entra lixo, sai lixo – e sai lixo para sempre.

O problema não é da tecnologia, que cumpre exatamente o que promete. O problema está no ponto de passagem entre o fato do mundo jurídico e o dado da cadeia. Esse ponto – a que os técnicos chamam, com alguma resignação, o problema do oráculo – permanece integralmente fora do alcance do protocolo. E é justamente ali que se aloja o Registro de Imóveis.

O contentor e o conteúdo

O equívoco que percorre boa parte do debate é uma sinédoque: toma-se a parte pelo todo, o contentor pelo conteúdo – a menos que nos fiemos literalmente na expressão derivada de McLuhan, segundo a qual o meio é a mensagem.

A blockchain não é o Registro de Imóveis, assim como o selo de autenticidade não é aquilo que é autêntico. Um documento com firma reconhecida por tabelião é autêntico em virtude da atuação do notário e da disposição legal que lhe atribui fé pública, e não pela aposição do selo eletrônico que o acompanha.^[7] O selo prova que houve reconhecimento; não o produz. Do mesmo modo, a ancoragem de um resumo criptográfico prova que determinado arquivo existia em determinado instante e não foi alterado depois; não o torna verdadeiro, nem válido, nem eficaz.

Confundir as duas coisas é confundir o cofre com o que se guarda dentro dele. Um cofre inviolável guarda com igual fidelidade um título legítimo e uma escritura falsa. A inviolabilidade é atributo do cofre. A legitimidade é atributo do título – e é obra de quem o examinou antes de guardá-lo.

Dois modelos de registro

Aqui é preciso descer ao direito comparado, sob pena de conversarmos em línguas diferentes. Desde o século XIX distinguem-se, mundo afora, dois grandes modelos de organização dos sistemas registrais imobiliários.

De um lado, os registros de documentos, meros arquivos estáticos de títulos – contratos, papéis – firmados pelas partes; grosso modo, o modelo de matriz francesa. Uma compra e venda é recepcionada e o título é arquivado. A inscrição prova a existência do documento e a data de seu arquivamento, mas não atribui o direito de propriedade. Eventual controvérsia exigirá intervenção judicial ex post, com todos os custos inerentes à judicialização. Não por acaso, tais sistemas são reputados menos eficientes e bem mais custosos.

De outro, os registros de direitos, vigentes na Alemanha, Suíça, Áustria, Espanha, Portugal, Reino Unido e Brasil. Neles o depósito do documento é acessório. O fundamental é a atribuição do direito por atuação direta de um jurista: em cada etapa opera-se um juízo de admissibilidade do pedido de registro e, com o seu deferimento, nasce o direito. O essencial é a análise jurídica de cada caso, que impede, de partida, o ingresso de títulos capazes de gerar controvérsias futuras – diminuindo, assim, os custos de definição de direitos.

Feita a distinção, o mal-entendido se desfaz sozinho. A ideia de aplicar a cadeia de blocos ao registro imobiliário nasceu, e faz todo sentido, em jurisdições cujo sistema não privilegia o encadeamento das informações nem a apreciação prévia da legalidade – e, com ainda mais razão, em países desprovidos de infraestrutura registral robusta, onde o problema real é a inexistência de qualquer memória oponível das titularidades.

Transplantar essa solução para um registro de imóveis como o brasileiro é erro de categoria. Utilizar a cadeia de blocos como repositório dos títulos converteria o Registro de Imóveis – que é registro de títulos em sentido material (“de direitos”) – em mero arquivo digital de documentos, contrariando a modelagem institucional do nosso sistema e enfraquecendo-o. Seria uma reforma involutiva: pagaríamos com tecnologia de ponta o preço de regredir dois séculos em desenho institucional.

A qualificação registral como ato cognitivo

O núcleo da atividade registral brasileira não é arquivístico. O que a singulariza é a atuação do registrador que sanciona o ingresso do título no sistema, conferindo o direito aos contratantes. O direito nasce em regra com o registro; não há propriedade sem prévio exame de legalidade e de conformidade com o ordenamento e com o próprio sistema registral. Esse mecanismo de transubstanciação – do título ao direito – é resultado de uma atividade própria de juristas.

O que entra no sistema depende de circunstâncias de caráter fático e jurídico apreciadas, a cada momento, pelo registrador. Continuidade, especialidade, disponibilidade, legitimação, capacidade, licitude do objeto, validade da representação, correspondência entre o descrito e o existente – nada disso é verificável por consenso distribuído entre nós de uma rede. Nenhum algoritmo de consenso apura se o alienante é o mesmo do registro anterior, se o imóvel descrito no título é o imóvel matriculado, se a condição pactuada é lícita, se a hipoteca precede ou sucede.

A fantasia dos smart contracts autoexecutáveis – do juiz como serviço (judge as a service) – esbarra na mesma pedra. Enquanto se trata de disparar a execução de uma cláusula a partir de um evento verificável dentro da própria rede, tudo funciona. Quando o evento é do mundo sensível, o código é mudo.

Até que a máquina substitua juízes, advogados e registradores, a base medular do sistema não será afetada pela tecnologia da cadeia de blocos. O experimento do Viaduto do Chá levantou essa lebre: se conseguimos registrar qualquer coisa numa blockchain, então é necessária a intervenção de um jurista no processo de registro.

O que a blockchain pode, de fato, fazer

Nada do que se disse até aqui recusa a ferramenta. A blockchain é tecnologia inovadora e utilíssima, capaz de agregar confiabilidade e certeza a determinadas coleções de dados digitais. O que se recusa é a sinédoque. Delimitado o seu ofício, ele é considerável:

a) Selo temporal e prova de integridade. Ancorar resumos criptográficos de lançamentos, títulos digitalizados e certidões permite demonstrar, a qualquer tempo e perante qualquer pessoa, que determinado documento existia em determinado instante e não sofreu alteração posterior. É prova pré-constituída de excelente qualidade.

b) Controle interno e correcional da trama registral. A cadeia pode ser constituída para efeitos de auditoria permanente, com registro indelével de todos os lançamentos feitos em todas as matrículas. É, talvez, a aplicação mais promissora e a menos alardeada: não substitui o registrador – fiscaliza-o, e fiscaliza sobretudo quem, no futuro, quisesse alterar o passado.

c) Contingência e recuperação. Registros distribuídos funcionam como camada adicional de segurança contra destruição, extravio ou sinistro do acervo. Nesse aspecto, a blockchain é tão importante quanto qualquer boa política de cópias de segurança – e nem mais, nem menos.

d) Rastreabilidade e transparência para terceiros. Publicidade de estados – e não de conteúdos – pode ser oferecida ao mercado sem exposição de dados pessoais, quando se ancora o hash, e não o dado.

Não por acaso, nos países que adotaram a cadeia de blocos no registro imobiliário a sua aplicação é meramente acessória e coadjuvante.^[8] Ninguém, em sistema registral maduro, entregou ao protocolo a decisão sobre quem é titular de direitos.

Modelagem: pública, federada, privada

Definido o ofício, resta a arquitetura. As cadeias públicas e sem permissão – modelo do bitcoin – são inadequadas ao serviço registral por razões estruturais, e não ideológicas. Nelas a validação repousa em mineradores anônimos remunerados por taxas; com a extensão da cadeia, a validação encarece e a remuneração decresce, o que pressiona os preços para cima e já hoje impõe a cobrança de valores adicionais para obter prioridade. Ademais, quem governa a rede é quem detém poder computacional – arranjo dificilmente conciliável com um serviço público delegado, submetido à fiscalização do Poder Judiciário e a deveres de conservação, sigilo e responsabilidade pessoal do delegatário.

A modelagem plausível é outra: a cadeia federada, ou consorciada – permissionada, com nós de validação titularizados pelas próprias unidades registrais e pelo órgão coordenador do sistema, sob supervisão correcional. É modelagem que se ajusta como luva à natureza do Registro de Imóveis brasileiro, e por uma razão curiosa: o sistema já é, estruturalmente, uma rede distribuída.

Os cartórios de registro de imóveis compõem, desde a sua primeira dentição, com o Registro Hipotecário de 1846, um sistema descentralizado: milhares de unidades criadas por lei, espalhadas pelo território, tendo à frente um Oficial com delegação de funções, sob cuja estrita responsabilidade títulos, documentos, papéis, dados e registros devem permanecer.^[9] Os dados registrais acham-se, portanto, distribuídos entre milhares de serventias. Seria quase uma blockchain analógica, avant la lettre – não fosse o fato de que esses dados, embora componham ontologicamente uma coleção unitária, não são compartilhados num livro-razão comum.

E talvez resida aí, precisamente, o segredo da não vulneração da privacidade patrimonial dos brasileiros. O que parece deficiência do desenho é, sob outra luz, a sua virtude.

O risco inverso: não a descentralização, mas a centralização

Convém aqui inverter o eixo do debate. Discute-se longamente se a descentralização prometida pela cadeia de blocos ameaça o Registro de Imóveis. A meu ver, a ameaça real vem do lado oposto.

O fenômeno da blockchain revelou, por contraste, a fragilidade dos sistemas de dados centralizados – os grandes acervos da administração fiscal, previdenciária, das operadoras de telefonia –, que podem ser atacados e frequentemente o são. Proliferam sítios que exibem dados pessoais e patrimoniais de cidadãos brasileiros sem qualquer consentimento formal. Fala-se, com naturalidade, de um mercado em que dados armazenados e geridos pela administração pública são vendidos à própria administração pública.

Os Registros de Imóveis, justamente por não concentrarem numa central nacional os dados sobre as titularidades, protegeram bem os cidadãos da bisbilhotice digital quando o assunto é inventário patrimonial. É verdade que a Lei de Registros Públicos autoriza que qualquer pessoa obtenha certidões sem declarar motivo ou interesse – dispositivo que reproduz, ipsis litteris, redação de 1939, quando as tecnologias não ofereciam as potencialidades atuais. O que a lei sempre teve em mira foi facilitar a obtenção da certidão de um determinado registro, para instruir uma transação, e não permitir a construção instantânea do inventário patrimonial de qualquer cidadão. Hoje basta organizar a informação numa base eletrônica para que se apure, em segundos, o acervo de qualquer um.

É por isso que projetos de centralização de dados registrais na própria administração merecem escrutínio severo. A lei é clara ao determinar que os serviços de registros públicos disponibilizem ao Judiciário e ao Executivo federal, por meio eletrônico e sem ônus, o acesso às informações constantes de seus bancos de dados.^[10] Dar acesso não significa construir sistema paralelo, redundante e vulnerável. Quando a regulamentação opta pela via da centralização, cria-se na prática um super-registro estatal – o que prefiro chamar de modelo neorregistral –, redundante e exposto, com todos os riscos que a Europa procurou conjurar ao tratar a proteção de dados pessoais como direito fundamental.^[11]^[12]

A ironia é evidente: em nome de uma tecnologia celebrada por dispensar o ponto único de falha, constroem-se pontos únicos de falha.

O arco registral

Nada disso significa que o sistema deva permanecer como está. A atomização protege a privacidade, mas cobra o seu preço em dispersão, assimetria e custo.

Hoje, para negociar um imóvel com segurança, os contratantes precisam vencer uma multidão de agentes – corretores, advogados, registradores, avaliadores, juízes, reguladores – e fontes de dados espalhadas por múltiplos estamentos: cadastros, órgãos municipais e estaduais, distribuidores judiciais, cartórios. Ainda que parte disso esteja na internet, o interessado peregrina por portais e canais diversos para pesquisar o mesmo bem e o mesmo vendedor. O processo é custoso, moroso e burocrático. Nada é orgânico e interoperável. É, para dizer sem eufemismo, infernal.

As centrais estaduais, criadas com boas intenções, ficaram a meio caminho: não se acham coordenadas entre si, não observam padrões comuns de interoperabilidade e acabaram por agravar a dispersão, agregando custos de portagem. E aqui retorna o jogo das sinédoques: as centrais estaduais não são o Registro de Imóveis, assim como o organismo vivo é sempre maior do que a soma de seus órgãos.

A saída não é tecnológica; é institucional. Era necessário um órgão com finalidades definidas em lei, encarregado de estabelecer padrões de operação e de universalizar, em meios eletrônicos, o acesso ao Registro de Imóveis – vencendo a atomização sem destruir a descentralização. Esse foi o sentido do SREI, o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis previsto desde 2009 e desenhado em farta documentação técnica produzida no âmbito do Conselho Nacional de Justiça,^[13] e do ONR, o Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico.^[14] Não existe internet estadual; tampouco pode existir registro eletrônico estadualizado.

É nesse arco – nesse círculo registral que interconecta cada unidade – que a cadeia de blocos encontra o seu lugar próprio: como componente de uma arquitetura, e não como a própria arquitetura. Ancorar, na camada distribuída do sistema, a integridade dos lançamentos praticados em todas as unidades é medida tecnicamente simples, juridicamente segura e institucionalmente valiosa. Substituir a qualificação registral pelo consenso de nós é bem outra coisa. Erigir um oráculo eletrônico e impessoal significa aniquilar o juízo do jurista encarregado do registro.

O que exige e o que não exige lei

Pergunta-se com frequência qual seria o marco regulatório necessário. Convém separar as hipóteses.

Não houve necessidade de lei autorizando a substituição da manuscrição pela máquina de escrever, nem regulamentação específica para o uso de carimbos no século XIX, nem novo marco legal para a adoção de processos computacionais nos anos 1970. O processo registral se moderniza naturalmente com o avanço das técnicas, porque o elemento central do sistema continua sendo a atuação pessoal de um jurista. A adoção da cadeia de blocos como elemento acessório de autenticação e de auditoria dos atos praticados não depende, portanto, de alteração do quadro normativo. Será tão relevante – e tão pouco polêmica – quanto a adoção de rotinas de contingência.

Coisa diversa é a substituição dos livros tradicionais por suportes inteiramente eletrônicos. Essa, sim, depende de mudança do marco legal e regulatório – e o primeiro passo foi dado em 2009.^[15] Note-se a assimetria: o que a retórica disruptiva anuncia como revolução jurídica não exige uma linha de lei nova, ao passo que a reforma efetivamente necessária – a que abandona o livro de papel – exige, e vinha sendo adiada.

Anoto, de passagem, que é falsa a narrativa de que a titulação e o registro sejam, entre nós, processos caros. Comparado aos países da América Latina, do Caribe e mesmo da OCDE, o Brasil se posicionava bem nos indicadores internacionais de custo de registro de propriedades.^[16]

Conclusões

Reduzo o argumento a cinco proposições, que foram as que submeti ao congresso de Cartagena:

1. Não é possível manter uma infraestrutura de dados coerente e uniforme, destinada a revelar a situação jurídica dos imóveis, sem o controle e a responsabilidade de um terceiro imparcial.

2. A atuação do registrador é singular e própria de um jurista. Seu mister é indelegável. O que ingressa no sistema depende de circunstâncias fáticas e jurídicas apreciadas, a cada momento, por quem tem competência e responsabilidade para apreciá-las.

3. O Registro de Imóveis não é mero depósito de documentos e dados. O arquivo é elemento acessório; o essencial é o juízo que precede o assento.

4. É tecnicamente possível confiar o registro de imóveis a uma empresa privada, ou a várias. Cabe perguntar se é desejável – e se a sociedade está disposta a submeter-se a organizações cuja existência e permanência são incertas e que não se sujeitam à fiscalização rigorosa que hoje recai sobre o serviço público registral.

5. A blockchain é uma ferramenta importante. Mas não é o Registro de Imóveis – nem o Registro de Imóveis pode reduzir-se a um arquivo ordenado de documentos – sejam cartáceos ou eletrônicos.

Pandora ou cornucópia da modernidade? Nem uma coisa nem outra. Toda tecnologia inovadora traz potencial disruptivo, proclamam os arautos do admirável mundo novo – donde se segue que a própria cadeia de blocos poderá ser disruptada a qualquer momento, antes mesmo de se tornar o futuro do mercado imobiliário. Descontado o hype que dá fôlego a bolhas, resta uma ferramenta boa, que faz bem aquilo que faz, e que nada faz daquilo que não faz.^[17]

Ao registrador cabe conhecê-la, empregá-la onde serve e recusar-lhe o ofício que não é o seu. Nem a catedral se demole porque inventaram o concreto armado, nem se deixa de usar concreto armado por respeito à catedral.

Referências

BRASIL. Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Dispõe sobre os registros públicos.

BRASIL. Lei 8.935, de 18 de novembro de 1994. Regulamenta o art. 236 da Constituição Federal.

BRASIL. Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, arts. 37 a 41.

BRASIL. Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, art. 76 e parágrafos.

BRASIL. Decreto 8.764, de 10 de maio de 2016 – SINTER; Decretos 8.777 e 8.789, de 2016.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Recomendação 14, de 2 de julho de 2014; Provimento 47, de 18 de junho de 2015, da Corregedoria Nacional de Justiça.

IPRA-CINDER. XXI Congreso Internacional de Derecho Registral. Cartagena de Indias, Colombia, 2 a 4 de mayo de 2018 – Libro de ponencias.

IRIB; ABDRI. Blockchain e o futuro do Registro de Imóveis Eletrônico. Workshop. São Paulo, 31 de março de 2017.

JACOMINO, Sérgio. Blockchain – return again. Entrevista. Bites Economia Digital, 8 de junho de 2017.

JACOMINO, Sérgio. Blockchain – pandora ou cornucópia da modernidade? Observatório do Registro, 20 de novembro de 2017.

JACOMINO, Sérgio. Registro de Imóveis, blockchain, ONR, SINTER – verdades e mentiras. Observatório do Registro, 20 de junho de 2018.

PARLAMENTO EUROPEU E CONSELHO. Regulamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016.

STINCHCOMBE, Kai. Blockchain is not only crappy technology but a bad vision for the future. Medium, 5 abr. 2018.

TAPSCOTT, Don; TAPSCOTT, Alex. Blockchain Revolution: how the technology behind Bitcoin is changing money, business, and the world. Nova York: Portfolio/Penguin, 2016.

[1] Nota preliminar. O texto que acompanhava a apresentação de Cartagena se perdeu. O que aqui se lê é reconstituição, feita a partir dos slides sobreviventes e de escritos esparsos que publiquei, entre 2017 e 2018, no Observatório do Registro e em periódicos especializados. Conservou-se a ordem argumentativa da exposição original; a redação foi refeita. Não há aqui pretensão acadêmica – apenas o propósito de reunir, num só lugar, o núcleo de um pensamento que andava disperso. Casa Amarela, inverno de 2026.

[2] A frase é decalque da conhecida imprecação atribuída a Jean Meslier e versificada por Diderot: “com as tripas do último padre, enforquemos o último rei”. O anticlericalismo mudou de altar.

[3] XXI Congresso Internacional de Direito Registral IPRA-CINDER, Cartagena das Índias, Colômbia, 2 a 4 de maio de 2018, organizado pelo Governo da Colômbia por meio da Superintendência de Notariado e Registro e do Colégio de Registradores da Colômbia. O tema da blockchain integrou a segunda questão da agenda científica do congresso.

[4] O programa-piloto anunciado previa a inscrição, na cadeia de blocos, de resumos criptográficos (hashes) de informações detalhadas do imóvel – endereço, proprietário, número da parcela, classificação de zoneamento. Seus artífices sustentavam que a blockchain permitiria tratar disputas de propriedade e de título de modo justo e transparente, servindo ainda de cópia de segurança na hipótese de destruição ou extravio do original.

[5] Gino Amleto Meneghetti, ladrão ítalo-brasileiro que se tornou lenda paulistana na primeira metade do século XX; Ferdinand Waldo Demara Jr., o Grande Impostor, que exerceu, sem habilitação alguma, os ofícios de cirurgião, monge, professor e diretor de presídio. Os nomes foram escolhidos a dedo.

[6] O Viaduto do Chá, sobre o vale do Anhangabaú, é bem público de uso comum do povo. A escritura fictícia atribuía-lhe origem em carta sesmarial dos sucessores de Pero Lopes de Sousa e apoiava-se em termo administrativo de cessão de direitos sesmariais lavrado, segundo o instrumento, em 31 de setembro de 1866.

[7] Sobre a natureza do selo e da autenticidade, v. art. 411, inc. I, do Código de Processo Civil: o documento é autêntico porque o tabelião reconheceu a firma, e não porque nele se apôs um selo.

[8] Suécia (projeto-piloto do Lantmäteriet, iniciado em 2016) e Geórgia (National Agency of Public Registry) são os casos mais citados. Em ambos, a cadeia de blocos opera como camada de verificação e de rastreabilidade anexa ao registro, e não como o registro.

[9] Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973, arts. 22 e seguintes; Lei 8.935, de 18 de novembro de 1994, art. 46.

[10] Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, arts. 37 a 41. O art. 39 fixou prazo de cinco anos para a implantação do registro eletrônico, termo expirado em 2014.

[11] Decreto 8.764, de 10 de maio de 2016, que instituiu o SINTER, lido em conjunto com os Decretos 8.777 e 8.789, ambos de 2016.

[12] Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016. No Brasil, o marco veio depois, com a Lei 13.709, de 14 de agosto de 2018.

[13] Provimento 47, de 18 de junho de 2015, da Corregedoria Nacional de Justiça, e Recomendação 14, de 2 de julho de 2014, do CNJ, esta última amparada na documentação técnica do projeto SREI, desenvolvido em convênio com o LSITec.

[14] Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, art. 76 e parágrafos, com a criação do ONR – Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico, ao qual ficam vinculados os oficiais que integram o SREI (§ 5º).

[15] Lei 11.977, de 7 de julho de 2009, arts. 37 a 41 – v. nota 10, supra.

[16] O que efetivamente encarece a cadeia entre nós é o custo marginal dos tributos em cascata que aderem ao preço da titulação e do registro.

[17] STINCHCOMBE, Kai. Blockchain is not only crappy technology but a bad vision for the future, 2018. A boutade do autor – de que não há no mundo uma única pessoa que, tendo um problema concreto, tenha descoberto que a melhor solução para ele seria uma solução baseada em blockchain – resume bem o inventário de promessas não cumpridas.

Blockchain – return again

8 de junho de 201723 de julho de 2026 SJ Cartórios, Registros Públicos e Notas Eletrônicos Bitcoin, Bites Economia Digital, Blockchain, criptomoedas, custos de transação, Doing business, Don Tapscott, Geórgia, IPRA-CINDER, Lei 11.977/2009, Qualificação registral, Registro de Documentos, Registro de Imóveis, Registro de Imóveis Eletrônico, Registro Eletrônico, Registros de Direitos, Smart Contracts, Suécia, tecnologia disruptiva

A entrevista abaixo foi concedida por mim para um periódico especializado em novas tecnologias. O texto compôs matéria que figurou em boletim privado que é distribuído somente para seus assinantes.

A reportagem versou sobre o blockchain e se baseou em entrevistas (inclusive comigo) publicadas pela Bites Economia Digital, newsletter com edição semanal e com três atualizações diárias. Reproduzo-a aqui, na íntegra e sem edições, para os leitores de nossa comunidade registral.

Agradeço à jornalista Ângela Pimenta a autorização para divulgação.

Como podemos explicar o que é blockchain para um público ainda não familiarizado com o termo?

Não se explicam muitas coisas com as quais estamos nos habituando no dia a dia, especialmente na área das novas tecnologias. Por exemplo, não é necessário compreender como funcionam as etiquetas que nos permitem ultrapassar os pedágios sem parar ou como somos autenticados na navegação da internet, ou como assinamos com um certificado digital. Basta que funcionem. A IoT está se insinuando nas atividades humanas e não é necessário que se compreenda exatamente o seu background tecnológico. São mecanismos que operam de modo transparente ao homem comum do povo. O BC é um instrumento que estará na base de muitas transações, com os atributos e garantias que a comunidade científica reputa fiáveis.

Quais são as oportunidades de negócio e afins que o blockchain oferece?

No livro de Don Tapscott et al. (BLOCKCHAIN REVOLUTION: How the Technology Behind Bitcoin is Changing Money, Business, and the World. p. 7 – ISBN-13: 978-1101980132) há um rol bastante impressivo, não exaustivo, de atividades que poderão ser baseadas na tecnologia do BC. Segundo os autores, esta nova tecnologia pode ser utilizada para “registrar virtualmente qualquer coisa de valor e importância para a humanidade”. Na sua opinião, o cenário que se desdobra é imenso e pode criar ambiente favorável para o florescimento de novos negócios – alguns que nem podemos hoje antever. Nesse sentido, o BC pode vir a ser uma tecnologia disruptiva e logicamente uma oportunidade de novos negócios.

Quais seriam os gargalos para sua implantação no Brasil, inclusive os regulatórios?

Tudo dependerá da área em que essa ferramenta poderá ser utilizada. Pode servir de suporte para atividades de caráter estritamente privado e aí não há quaisquer obstáculos regulatórios ou fiscalizatórios. Outras requererão o atendimento de requisitos de compliance com instâncias regulatórias e de fiscalização – como é o caso dos bancos e dos cartórios. No exemplo dos famosos smart contracts, nem mesmo as referências legais são claras. Quais serão, neste caso, os obstáculos? Em muitos casos, law is code e tollitur quaestio!

Qual seria o timing para sua adoção no Brasil – parece que até o Serpro, do governo federal, está estudando seu uso? São Paulo deve ser a primeira cidade no país a adotar essa tecnologia?

Essa tecnologia já vem sendo experimentada em várias startups e eu não vejo razões pelas quais o blockchain não possa ser plenamente utilizado nos dias que correm. Já é um clássico no suporte das transações de criptomoeda (bitcoin). Tenho a impressão, todavia, de que o blockchain ainda é, para muitos, um “estado de espírito”, um hype, não uma realidade concreta em vários setores da economia digital. Que se tornará útil é esperável, mas o processo de assimilação e concretização em iniciativas do governo federal, p. ex., ainda levará um certo tempo. Temos uma excelente resposta para perguntas que ainda não foram bem formuladas.

Durante um recente evento da Febraban, analistas disseram que o setor mais apropriado para o início da adoção de blockchain no Brasil seria o registro de imóveis. Confere? Por quê?

Aqui precisamos aprofundar um pouco. Há dois grandes modelos de organização dos sistemas de registro de imóveis que se distinguem mundo afora desde o século XIX. De um lado, os chamados registros de documentos, que são meros depósitos de títulos (documentos, contratos, papéis) firmados pelas partes contratantes, conhecidos como modelo francês. Uma compra e venda de imóveis, por exemplo, é recepcionada e o contrato arquivado no cartório. Essas inscrições cartoriais provam a existência do documento, data de seu registro, mas não atribuem o direito de propriedade e por essa razão os Registros são reputados menos eficientes e muito mais custosos. Eventual controvérsia ou litígio exigirá a intervenção judicial ex post e todos sabemos os custos inerentes a uma judicialização de uma controvérsia.

De outro lado existem os chamados registros de direitos, que ocorrem na Alemanha, Suíça, Espanha, Áustria, Portugal, Reino Unido e Brasil. Nesses sistemas o depósito do documento é desnecessário, representa um elemento secundário, acessório. O fundamental, nesses sistemas, é a atribuição do direito de propriedade por atuação direta do jurista encarregado de realizar o registro. Nas várias etapas de registro, ocorre um juízo de admissibilidade do pedido de registro a cargo de um jurista e, com o seu deferimento, nasce o direito de propriedade. O mais importante nos Registros de Direitos é a análise jurídica de cada caso, evitando, de partida, o ingresso de títulos que possam redundar em controvérsias e litígios posteriores, diminuindo, dessa maneira, os custos com a definição de direitos.

O núcleo da atividade registral no Brasil não é arquivístico; o que a singulariza é a atividade desempenhada pelo registrador que sanciona o ingresso do título no sistema registral, conferindo o direito aos contratantes. O direito nasce com o registro; não há direitos de propriedade sem um prévio exame de legalidade, de conformidade com o próprio sistema registral e com o ordenamento jurídico. O mecanismo de transubstanciação de direitos, que se opera com a registração, é uma atividade cognitiva. Até que a máquina substitua juízes, advogados e registradores, a base medular do sistema não será afetada pela tecnologia do BC.

Voltando agora especificamente à sua pergunta, a adoção do blockchain é percebida como elemento acessório, eventualmente uma ferramenta de apoio na promoção de autenticação da sucessão de atos praticados, mas nunca de molde a substituir o homem na atividade basal da chamada qualificação registral (como é chamada a atuação jurídica do registrador). Nos países em que se adotou o blockchain no Registro de Imóveis a sua aplicação é meramente acessória e coadjuvante (Suécia, Geórgia). Para um aprofundamento da matéria, sugiro a leitura da revista por nós editada [IPRA-CINDER International Review, 2017].

No caso do setor imobiliário, há leis específicas. Para a implantação de blockchain nessa área, seria necessária uma nova legislação?

Não houve necessidade de lei autorizando a substituição da manuscrição pela máquina de escrever, nem regulamentação específica para utilização de carimbos no século XIX. Nem mesmo para a adoção de processos computacionais nos anos 70 foi necessário um novo marco regulatório. O processo de registro se moderniza naturalmente com o avanço de novas tecnologias, pois o elemento central do sistema continua sendo a atuação pessoal do registrador. Essa é uma típica atividade humana, a cargo de um jurista. A adoção do blockchain como mero elemento acessório de autenticação dos atos praticados não depende de alteração do quadro normativo e regulatório. Será tão importante como a adoção de processos contingenciais, como backups. Entretanto, a substituição dos livros tradicionais por suportes inteiramente eletrônicos (livro eletrônico) isso sim dependerá de uma mudança do marco legal e regulatório. Aliás, o primeiro passo foi dado pela Lei 11.977, de 2009 (v. artigos 37 e seguintes). O Registro de Imóveis brasileiro está, neste exato momento, experimentando uma transição rumo aos meios eletrônicos, abandonando o modelo descentralizado e atomizado por uma infraestrutura “molecularizada”. Esse é o fator mais relevante na modernização dos processos de registração em apoio às transações imobiliárias. No fundo estamos lidando com maior segurança jurídica nas transações, o que se traduz por menores custos transacionais, transparência e agilidade.

Há uma estimativa de quanto taxas cartoriais para escritura pública e de tabelionato para registro costumam custar do valor total de um imóvel em São Paulo, por exemplo? E há ideia de quanto dinheiro cartórios e tabelionatos movimentam só em São Paulo?

O relatório Doing Business do Banco Mundial posiciona o Brasil muito bem num ranking comparativo entre os países da América Latina e Caribe e da OCDE. Aqui os custos de titulação e de registro são menores. O importante a ser ressaltado é que o processo de consagração dos direitos imobiliários no Brasil revela custos menores em comparação com outros países. Portanto, é uma narrativa fake afirmar que a titulação e o registro (atribuição dos direitos) são processos caros. Outro aspecto importante a ser ressaltado é o custo marginal representado por tributos em cascata que aderem aos preços de titulação e de registro. Isso faz com que os valores envolvidos numa transação imobiliária saltem além das órbitas estritamente necessárias, encarecendo toda a cadeia produtiva.

SÉRGIO JACOMINO. Registrador em São Paulo, Capital. Doutor em Direito Civil pela UNESP. Especialista em Direito Registral pela Universidade de Córdoba, Espanha. Membro honorário do Centro de Estudos Notariais e de Registro da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Presidente do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil. Presidente da ABDRI – Academia Brasileira de Direito Registral Imobiliário.

Registros de Documentos – Crônica de Uma Morte Anunciada

9 de dezembro de 201321 de junho de 2026 SJ Registro de Imóveis Administrativização, Ancien Régime, Conservateur des Hypothèques, Decreto 482/1846, Desmaterialização, DGFIP, DGI, Direção Geral de Finanças Públicas, Direito Comparado, direito registral, Escola Paulista da Magistratura, Fé pública registral, História do Registro de Imóveis, José Thomaz Nabuco de Araújo, Lei de 1771, Luis XV, privatização, Publicidade registral, Qualificação registral, Registro de Direitos, Registro de Documentos, Registro de Imóveis, Registro Eletrônico, Registro Hipotecário Belga, Registro Hipotecário Francês, Sérgio Jacomino, SINTER, Sistema Registral Belga, sistema registral brasileiro, Sistema Registral Francês

Vimos discutindo o tema da depressão da qualificação registral sob a sombra de decisões virtualmente ilegais e sob a ameaça terrível e atual do SINTER.

O tema merece um debate maduro e qualificado de todos os registradores brasileiros. O assunto repercutiu entre os alunos da pós-graduação da Escola Paulista da Magistratura de São Paulo. Um juiz de direito, muito preparado aliás, nos questionou nos seguintes termos:

1) pode a Corregedoria “suavizar rigor dos princípios registrários”?

2) “Rigor dos princípios registrários”? Não está implícita, nessa dicção, uma certa acusação contra o registro, “rigoroso” num mau sentido – tanto que se haveria de dispensar esse “rigor”?

3) A batalha que se trava no campo das inscrições ligadas a títulos judiciais e a ordens judiciais não é uma luta pela admissão ou não de meia dúzia de inscrições; é uma luta pela própria concepção que se quer ter do registro e do que será seu destino: seria preciso ter isso bem claro…

Disse aos alunos, en passant, que os registradores imobiliários franceses foram absorvidos pela Direção Geral de Finanças (Direction générale des impôts – DGI).

Criado por Luís XV (Lei de 17.6.1771), os serviços registrais (a cargo de conservadores de hipotecas) tiveram uma extraordinária importância no século XIX, quando os modernos sistemas registrais foram criados – como é o caso do sistema brasileiro (1846).

A França sempre foi uma referência para os nossos legisladores decimonômicos – ainda quando fosse para criticar o modelo ou transformar o sistema singular da França e Bélgica, dotando o registro de certas virtudes que no sistema gaulês inexistiam (fé pública registral ou legitimação). Esse é, exatamente, o nosso caso. Pelo gênio de José Thomaz Nabuco de Araújo, que honrou sobremaneira o regime imperial monárquico, tivemos um registro distinto do francês.

Viragem paradigmática

No caso francês, a desmaterialização de processos levou à percepção de que o sistema hipotecário francês era dispendioso, burocrático e ineficiente. Afinal, qual razão justificaria manter as 350 conservatórias que pouco ou nada acrescentariam aos dados colhidos em seus registros, já que não se exercita a qualificação registral tal e qual nós conhecemos em nosso sistema?

As regras que regiam os registros hipotecários franceses “ne sont plus adaptées et leur obsolescence est depuis longtemps dénoncée”. Suppression du corps des conservateurs des hypothèques, Le Quotidien, juin 2009, disponível: aqui [arquivo]. Em tradução livre:

“O Ministro do Orçamento, Contas Públicas e Função Pública apresentou em 10 de junho de 2009 uma comunicação ao Conselho de Ministros sobre a supressão do status de conservador [Registrador] de hipotecas. Os conservadores de hipotecas dirigem as 350 conservatórias de hipotecas espalhadas por todo o território e garantem o serviço público de publicidade imobiliária, principalmente mantendo o registro oficial de propriedades imobiliárias e de certos direitos a elas vinculados, bem como uma atividade fiscal relacionada ao setor imobiliário.

As regras que regem os conservadores de hipotecas, criadas por um édito de Luís XV, não são mais adequadas e sua obsolescência é denunciada há muito tempo. A título de exemplo, os conservadores de hipotecas são remunerados pelos usuários com base nos preços observados nas transações imobiliárias.

Esta reforma se insere no âmbito da revisão geral das políticas públicas (RGPP) e da criação da Direção Geral de Finanças Públicas (DGFIP) em abril de 2008, que fundiu a Direção Geral de Impostos (DGI) e a Direção Geral de Contabilidade Pública (DGCP)”.

O Ministro tomou as seguintes providências:

a partir de 2012, não haverá mais nomeações de conservadores de hipotecas;
os responsáveis pelas conservatórias de hipotecas terão um status renovado e clarificado que obedecerá às regras gerais da função pública;
e a remuneração dos chefes dos serviços de publicidade imobiliária será baseada em tabelas salariais como para o restante da função pública, bem como em uma parcela vinculada ao desempenho, principalmente em relação à qualidade do serviço prestado aos usuários (fonte: comunicado do Minefe de 10 de junho de 2009).

O tiro fatal terá sido a “desmaterialização” de processos (rectius: registro eletrônico) e o custo emolumentar. Parece-lhes que uma atividade pública deva ser exercida pelos funcionários públicos, especialmente lhes mobiliza a alta remuneração dos oficiais de registro.

Assim, a partir de 1.1.2013, o Registro Hipotecário francês, criado em 17.6.1771, tombou sob a justificativa republicana de que o serviço deveria ser prestado diretamente pelo estado, sem o custo emolumentar que ainda resistia como resquício do ancien régime.

Mas a razão fundamental – não nos iludamos! – é a inteira irrelevância de um modelo de registro de mero arquivamento de documentos e baixa qualificação registral.

Addenda

Depois de redigir o texto acima, deparei-me com a ressuscitação do SINTER, noticiado no artigo que pode ser acessado aqui: https://wp.me/p6rdW-3zo.

À parte as preocupantes reformas ocorridas no sistema francês, verifiquei que o sistema belga, de certo modo paradigmático para nós, igualmente foi modificado. Assim, conforme noticia o portal News Belgium, a função de registrador de hipotecas desaparece – La fonction de conservateur d’hypothèques disparaît…

Assim, a 30 de julho de 2018 entrou em vigor a lei que aboliu a função de registrador de hipotecas. Segue a matéria:

“As suas competências e responsabilidades serão assumidas pela Administração Geral de Documentação do Património (AGDP). Com a destituição do Registrador de Hipotecas, a administração fez história, pois o cargo existe, literalmente há séculos – mais de 200 anos para ser mais preciso. No entanto, este é um passo necessário para poder digitalizar com maior velocidade, tornar as operações mais eficientes, prosseguir uma política de pessoal mais moderna e melhorar a prestação de serviços”.

A organização do sistema de publicidade hipotecária belga foi criado em 1790. Os registros de propriedade e hipotecário foram fundidos e completamente integrados e digitalizados, levando a redução de custos e a um processamento mais rápido e, portanto, a uma atualização acelerada da documentação.

Tomba mais um sistema paradigmático. Desde o século XVIII o sistema belga manteve-se fiel aos postulados que inspiraram o surgimento de sistemas análogos em todo o mundo. Administrativiza-se o Registro, risco análogo que corremos os registradores brasileiros, confrontados com a ameaça da privatização representada pelas entidades registradoras e pela administrativização da atividade pela assimilação da função pela administração pública fazendária.

Fonte: http://La fonction de conservateur d’hypothèques disparaît. mirror.

Entrevistas – Fernando Méndez González fala aos registradores brasileiros

16 de agosto de 201321 de junho de 2026 SJ Registro de Imóveis Assinatura Digital, Autonomia Privada, Banco Mundial, Big Data, Cédulas Hipotecárias, CIDDRIM-UB, Cinder, Controle Ex Ante, Crédito Imobiliário, Crise Financeira, Direito Comparado, direito registral, Direito Registral Espanhol, Direitos reais, Doing business, ELRA, Fé pública registral, Fernando Méndez González, Gatekeeper, Hernando De Soto, Iura in Rem, Ley 41/2007, Mercado Hipotecário, MERS, Notarização Eletrônica, Princípio da Territorialidade, Qualificação registral, Registro de Direitos, Registro de Documentos, Registro de Imóveis, Registro Eletrônico, reserva de prioridade, Sérgio Jacomino, Securitização, Segurança Econômica, segurança jurídica, Subprime, Universidad Pompeu Fabra

Viajamos à China no mês de maio de 2013 à China, a convite do Governo daquele país, a fim de participar de encontro acadêmico promovido pelo CINDER – Centro Internacional de Direito Registral e o Governo Chinês, quando, então, tivemos oportunidade de conversar sobre inúmeros problemas hoje enfrentados pelos registradores brasileiros.

Registro eletrônico, captura de atribuições e funções registrais por outros agentes de mercado ou de corporações jurídicas, aspectos econômicos do sistema registral e muito mais.

Um pequeno extrato dessas conversas v. encontra aqui.

Sérgio Jacomino – A questão da demora na realização do registro vem sendo apontado como um entrave na concessão e circulação dos créditos. Ao lado dos prazos legais de exame dos títulos, ocorre outra crítica acerba: a qualificação registral representa um custo excessivo na cadeia econômica – a ponto de se alvitrar a substituição da segurança jurídica, promovida pelos Registros Jurídicos, pela mera segurança econômica (promovida pelos agentes financeiros). O que pensa disso?

Fernando P. Méndez González – Esta é uma maneira de dizermos que o ideal seria que não houvesse de nenhum modo a qualificação registral. Com efeito, isto é o que defenderiam as instituições financeiras e mesmo alguns operadores do direito. O problema que se coloca, no entanto, é o seguinte: se não há qualificação registral, se o procedimento registral não pode oferecer garantias suficientes, nesse caso o Judiciário não respaldará os pronunciamentos registrais porque o Registro não oferecerá segurança e fiabilidade. Não oferecendo segurança e fiabilidade, a consequência inevitável será a produção de um custo cuja magnitude é apreciável, pois o Registro não poderá cumprir com uma de suas funções primordiais: poupar aos cidadãos e empresas dos custos transacionais, presentes e futuros. Com efeito, se os juízes não respaldarem os pronunciamentos registrais, deixando de ser, portanto, inputs praticamente inquestionáveis na prática judicial, deixarão de ser também na seara contratual, pois as partes buscam soluções que possam ser respaldadas pelo Judiciário e, se não as encontram, asseguram-se de qualquer outra forma. Isso implica soluções mais caras que, além de tudo, são meros supedâneos, pois se a segurança jurídica implica sempre segurança econômica, o inverso não é verdadeiro. Parafraseando Kant, diria que os pássaros se queixam da resistência que o ar lhes oferece, sem saber que, sem ele, simplesmente não poderiam voar…

Por outro lado, como tive ocasião de expor em recente congresso do CINDER (centro Internacional de Direito Registral), celebrado em Amsterdam, provavelmente a origem deste tipo de equívoco metodológico deita raízes no enfoque creditado a Hernando De Soto, no que reputa e denomina de “formalidade”, isto é, o sistema legal e institucional gerado e tutelado pelo Estado, fator imprescindível para que os mercados possam expandir-se além do círculo estrito de amigos e conhecidos. Por um lado, Soto destaca a importância da formalidade; de outro, sublinha como o custo de acesso à esta acaba por condenar à pobreza amplos setores da população dos países menos desenvolvidos. Donde se deduz que o custo de acesso à formalidade deve ser o mais baixo possível, o que me parece correto.

Como assim?

Para ilustrar esta ideia, Soto nos fornece alguns exemplos de diferentes países mostrando o número de etapas, de trâmites, de dias consumidos para formalizar um negócio. Estas cifras alcançam índices escandalosos em alguns países. Ele não desconhece que nem todas as instituições têm um mesmo valor agregado e, concretamente, observa como, no Ocidente, tendemos a proteger especialmente as transações, em vez dos títulos de domínio, a fim de que os imóveis possam desempenhar sua função paralela como capital. Ele centra sua atenção no número de etapas e trâmites, nos dias consumidos para alcançar a dita “formalidade”, o que, de fato, deu lugar a que este aspecto fosse considerado o único relevante e, via de consequência, levou-nos a ignorar o outro aspecto essencial, qual seja: o relativo a custos alternativos evitados. Tudo isso deu lugar à valorização de scoreboards que analisam unicamente os custos. Isto significa que, de fato, se considera que os benefícios permanecem invariáveis, sejam quais forem as soluções institucionais de que se trate. É possível que o scoreboard mais conhecido seja o Doing Business, elaborado pelo Banco Mundial, ranking que é objeto de severas críticas precisamente por incorrer em equívocos metodológicos do tipo que acabo de apontar. Dentre outros…

Estamos vivendo o ocaso da segurança jurídica e o surgimento de uma nova onda da segurança econômica?

A crise financeira que despontou nos Estados Unidos, e que depois se alastrou por toda a Europa, tem suas raízes, precisamente, em um déficit de segurança jurídica ex ante. As agências de rating qualificaram com o “tríplice A” (credit rating) aos produtos financeiros que são, realmente, ininteligíveis para um cidadão mediano e dificilmente discerníveis para um experto. Tais agências qualificaram com nota máxima tais produtos basicamente por duas razões: (1) cobravam comissões pela venda e (2) os emitentes eram, muitas vezes, os acionistas das próprias agências. Como se sabe, a autonomia privada não tem o mesmo alcance na criação de direitos reais como teria em relação aos direitos obrigacionais. Os derivativos financeiros são, na realidade, como que direitos reais que circulam mediante a transmissão dos títulos aos quais se incorporam. Sem dúvida, seu conteúdo não se submete às restrições dos direitos reais, não é um conteúdo standard, nem estereotipado pela lei – como sucede nos casos da propriedade, do usufruto e dos demais iura in rem. Trata-se de direitos obrigacionais de duvidosa admissibilidade legal, cuja comercialização tornou-se possível exclusivamente pelo fato da autoridade de reputação de quem recomendava sua aquisição – as famosas agências de rating, que ocultaram a sua falta de independência e seus incentivos perversos. Essa é a causa de intoxicação de todo o sistema financeiro.

Estes direitos de créditos titularizados, como disse, podem ser considerados, em certo sentido, como direitos reais, pois pretende-se que o possuidor legítimo do documento – bem móvel – seja o titular proprietário. Trata-se, portanto, de uma propriedade mobiliária cujo disfrute consiste em obtenção de uma determinada quantidade de dinheiro.

A comercialidade deveria ter operado como um freio mas, em face do fato de que, em um ambiente de dinheiro barato, em que se vendia de tudo, pouco importando a inadimplência, e porque havia um processo de alta sustentada dos preços dos imóveis, a ausência de dificuldades para a comercialização de qualquer produto relacionado com os bens deu lugar à elaboração de produtos financeiros complexos, realmente incompreensíveis ao homem mediano, o que veio a demonstrar-se claramente na restrição do crédito que ocorreu no outono de 2008. De fato, era mesmo difícil determinar que tipo de direitos o título incorporava.

De que direitos, efetivamente, se tratava…

Em muitos casos se tornava difícil determinar a titularidade da própria hipoteca…

A ausência de embaraços na comercialidade facilitou o surgimento de novos iura in rem que, não obstante, uma vez assim configurados, se generalizavam, pois eram incorporados rapidamente às práticas comerciais dos agentes de mercado, entre os quais havia – e há – uma grande disputa e concorrência. A combinação de feroz concorrência e de fácil comercialidade facilitou a criação de novos iura in rem de conteúdo indefinido, obscuro, o que acabou potencializando o desastre quando a restrição de crédito se tornou uma dura realidade.

Este é o melhor exemplo recente de que como a falta de segurança jurídica ex ante pode conduzir à mais absoluta falta de segurança econômica…

Essas operações ocorreram tão só pela falta de controle?

Estas operações se tornaram possíveis em decorrência da falta de controle ex ante por autoridades tecnicamente competentes e organizativamente independentes, cuja existência representaria um obstáculo dificilmente superável para perpetrar este gigantesco estelionato. É óbvio que as empresas financeiras sempre intentarão evitar a realização de controles ex ante. Que possam consegui-lo, ou não, tudo dependerá da fortaleza do Estado. Analogamente, devemos recordar que o direito administrativo foi uma “invenção” do século XIX para que se evitasse que os governantes – leia-se “políticos” – pudessem burlar a confiança dos administrados, abusando de seu poder e/ou malversando fundos. Criaram-se, pois, procedimentos rígidos e controles severos sobre a atuação da administração. Com a queda do Muro de Berlim, gerou-se uma forte opinião contrária a procedimentos de controle prévio, por serem rígidos e ineficientes. O resultado acabou representando um incremento, sem precedentes, de episódios de corrupção em todos os países. Todos esses produtos devem submeter-se a regras muito semelhantes, como as que regem os iura in rem, pois, do contrário, acabaremos por não confiar em nenhum “papel”, nem em cartões de crédito, cédulas de identidade… e, se isso ocorrer, a convivência e o progresso serão simplesmente impossíveis.

Vivemos a era da precificação da patologia jurídica e sua dispersão em taxas de juros?

Não creio. Sempre haverá grupos que o pretendam, mas a segurança jurídica ex ante é sempre preferível. Devemos nos lembrar de que o Oversight Report do Congresso Norte-Americano recomenda a intensificação dos controles prévios para que não voltemos a experimentar o que ocorreu com o fenômeno do subprime[1]. O mesmo se decidiu em relação aos retumbantes casos da ENROM e do Worldcom, criando-se uma espécie de supervisão das auditorias.

No Brasil experimentamos a tendência de jurisdicionalização das relações jurídicas com a solução de conflitos “ex post”. Esta seria uma alternativa mais interessante, economicamente falando?

A crescente globalização implica o surgimento de atores de expressiva importância e magnitude. Pequenos abusos, que por eles são cometidos, acabam gerando grandes benefícios econômicos. Aos cidadãos, considerados individualmente, não lhes compensa formular uma reclamação formal. Tão só por esse motivo, desinteressam-se de controles ex ante. Mas tais controles, são, sem dúvida, imprescindíveis. Se desaparecem, seremos convocados a uma espécie de “mediavalização” das relações jurídicas: grandes atores (senhores feudais) sem um governo mundial (rei), com poder de influir na decisão de juízes nacionais e, inclusive, com garantia de não se sujeitarem a sua jurisdição. Os casos ENROM, Worldcom e tantos outros e, finalmente, o escândalo das hipotecas subprime tornaram manifesta a imprescindibilidade de tais controles públicos independentes realizados ex ante. O fato de que não tenham funcionado a contento – nos casos das hipotecas podres, por exemplo – trouxe, como consequência, a intoxicação do sistema financeiro dos países desenvolvidos e sua queda em uma crise cujo desenlace não se vê claramente. Enfim, algo que não deveria voltar a suceder.

As transações eletrônicas vão substituir os tradicionais registros públicos?

A utilização de novas tecnologias e dos meios eletrônicos representam evidentes vantagens para as transações. Cada vez mais as pessoas podem contratar, mesmo quando situadas em lugares distantes. Podem redigir seus contratos no computador e assiná-los digitalmente com o uso dos certificados digitais. Nesses casos, o contrato eletrônico já nasce autêntico. Posteriormente, sem necessidade de locomoção, podem enviá-lo, por meio de um canal seguro, a um registro público ou a qualquer outro ponto que se deseje. A firma digital (ou eletrônica) será o procedimento técnico de autenticação dos documentos eletrônicos, similarmente à intervenção do notário ou do funcionário público competente em qualquer procedimento de autenticação de documentos em suporte papel. Em um ambiente eletrônico – num mundo sem papel –, as entidades prestadoras de serviços de certificação digital serão os notários desse admirável mundo novo, razão pela qual, em vários países, já não se fala mais em firma eletrônica, mas de notarização eletrônica. A firma eletrônica é o procedimento de autenticação de documentos eletrônicos e, portanto, sua utilização concorre com a função do notário, não com a dos registros públicos.

Como ficam os registros com a contratação eletrônica?

Pois bem, na medida em que se generalize a contratação eletrônica – hipotecas, alienações fiduciárias, compras e vendas – o registro de imóveis deverá se preparar para poder receber documentos eletrônicos, proceder aos registros correspondentes, admitir pedidos de certidão em meios eletrônicos e emitir informações e certidões em suporte inteiramente eletrônico.

Os próprios atos de registro deverão ser inteiramente eletrônicos?

Esta é uma questão assaz importante – saber se os próprios atos de registro devem ser praticados em meios totalmente eletrônicos… A minha opinião é que ainda não devemos avançar a este ponto, pois a tecnologia digital ainda não garante a conservação de tais atos a longo prazo. A técnica de conservação mais promissora é a chamada migração periódica que consiste na trasladação dos dados eletrônicos a cada período de cinco anos, aproximadamente, a um novo suporte ou medium eletrônico. Mas isso representa graves inconvenientes: (1) a migração é muito cara; (2) não se pode garantir que não tenha ocorrido alteração ou mesmo perda de dados. Por essa razão, creio que os atos registrais devem seguir sendo praticados em suporte papel, sem prejuízo de se elaborarem cópias digitalizadas que facilitem o trabalho, mas sem valor legal.

Voltando às transações eletrônicas… Como enfrentar os desafios do big data? As transações eletrônicas vão substituir os registros públicos?

As transações eletrônicas não podem substituir os registros públicos, sejam eles registros de documentos ou de direitos. Trata-se de simples contratos, autenticados ou não em razão de que se tenha utilizado (ou não) a firma eletrônica. Os registros têm uma finalidade distinta em relação às transações: diminuir (no caso de registro de documentos), ou eliminar (no de direitos) as assimetrias informativas inerentes à contratação impessoal, próprias à lógica do mercado. O registro de direitos evita que os adquirentes possam se ver privados de seus direitos por causas que impliquem a ineficácia de negócios jurídicos anteriores referentes ao mesmo bem, e que não as tenham podido conhecer por meio do registro. O registro de direitos, mediante a qualificação registral, desempenha outra importante função que é evitar que as partes possam dar eficácia real a pactos meramente obrigacionais. Isto é algo muito importante. Pensemos que no ancien régime os nobres, o clero, etc., conceberam instituições como os mayorazgos[2] com o que impediam a disposição dos bens o que, a par de sua impenhorabilidade, garantiam a sua permanência no seio de determinada família. A engenharia jurídica milita diariamente para conseguir resultados nessa mesma direção. A liberdade de circulação de bens e direitos patrimoniais é fator imprescindível para o desenvolvimento econômico e o bem-estar social. Mas, para isto, é necessário um nível ótimo de estandardização dos direitos reais e, ao mesmo tempo, o estabelecimento de mecanismos que impeçam que os direitos não reais, que convêm unicamente às partes, possam afetar terceiros. A qualificação registral é insubstituível nesta função e, por essa razão, é inimiga declarada dos novos “senhores feudais”.

O princípio da territorialidade cederá terreno para um registro integrado?

No âmbito dos registros imobiliários, o princípio de territorialidade se justifica ao menos por três razões: (1) por razões de economia de produção conjunta, pois a contiguidade dos prédios aconselha um tratamento similar e, além disso, acarreta que os imóveis estejam submetidos a poderes públicos também governados pelo mesmo princípio; (2) como meio de garantir a neutralidade e independência do registrador. A territorialidade leva a considerar que a cada prédio lhe corresponda o seu “registrador natural”, sem que este possa ser eleito e, desta maneira, estar sujeito a influências na tomada de decisão. Note que a decisão do registrador não afeta somente as partes, mas alcança, sobretudo, terceiros, isto é, todos os demais cidadãos na polis. Por essa razão deve ser natural e independente. E (3) por razões de proximidade, de modo que os cidadãos possam ter o registrador a seu alcance, para dele obter uma opinião especializada em relação aos atos ou negócios de transcendência real.

E as chamadas “ventanillas” únicas?

Os guichês únicos já mostraram que não só são inúteis, mas representam fatores de retardamento da tramitação, salvo quando se articulem como atendimento informativo, orientando o cidadão e indicando-lhe aonde deve dirigir-se em função do serviço que busque. Quando integra serviços distintos, impede a produção especializada e, portanto, faz com que sejam de pior qualidade.

Em meio à padronização dos contratos do crédito imobiliário a qualificação registral não estaria a representar um modelo arcaico de controle “ex ante”? Não seria mais lógico e razoável “qualificar” na partida o contrato de adesão e implementar um registro de cláusulas gerais de contratação?

Certamente, o crédito imobiliário, concedido por entidades financeiras, consubstancia-se em contratos de adesão e, como tais, se apoiam nas chamadas cláusulas gerais de contratação. Isto não significa, porém, que sejam contratos completamente estereotipados. Podem sê-lo no que respeita às cláusulas gerais, mas não em relação às demais disposições pactuadas, pois os contratos se adéquam a seus clientes. Além disso, a situação jurídica dos prestamistas, ou a dos bens imóveis dados em garantia, são muito distintas em cada caso. As cláusulas gerais de contratação, por sua natureza, requerem um tratamento uniforme. Uma solução vigente em alguns países consiste em se criar um registro de condições gerais, no qual se inscrevem as sentenças judiciais proferidas sobre tais cláusulas[3]. Os registros públicos devem ater-se estritamente ao estabelecido por tais pronunciamentos jurisdicionais ao tempo da qualificação registral. Especialmente no âmbito do financiamento imobiliário, a qualificação registral é imprescindível.

Por que especialmente no âmbito do crédito imobiliário?

Em primeiro lugar, porque, em razão de economia de escala, tem-se um terreno fértil para a prática de introdução de pequenas irregularidades jurídicas, generalizadas, o que representa um fator de rentabilidade para os credores e que não são impugnadas pelos devedores porque, individualmente, não lhes compensará arrostar. Em segundo lugar, porque as hipotecas (ou alienações fiduciárias, no caso brasileiro) servem para garantir todo tipo de obrigações e o setor financeiro está inovando constantemente. Isto significa que os registros se deparam com desenhos jurídicos que os tribunais somente perceberão decorridos muitos anos. Os registros são os primeiros a decidir sobre a admissibilidade (ou não) de acesso de tais títulos – ainda que o exame se restrinja a aspectos registrais.

Mas tal prática não ensejaria uma profusão de decisões contraditórias entre os registradores?

É lógico e compreensível que, a princípio, deparemo-nos com decisões díspares, porque sua admissibilidade sempre oferece dúvidas, mas os recursos acabam por estabelecer um padrão de entendimento homogêneo. Esta litigância marginal – reduzida aos aspectos mais inovadores – é proveitosa porque representa um bom procedimento de tomada de decisões e tende a evitar uma permissividade excessiva – o que daria lugar à admissão de transações que vulneram normas imperativas e cogentes –, bem como um rigor excessivo, que daria ensanchas ao descarte de transações que são socialmente benéficas, suposta uma boa regulamentação das normas que disciplinam ditas operações.

A qualificação registral não representaria um “bis in idem” em face da qualificação notarial ou o exame da documentação realizado pelos advogados de bancos?

São os profissionais das instituições financeiras e os próprios notários que sustentam tais afirmações e é lógico que assim seja. Eles têm um concorrente formidável nas entidades de certificação digital, que são os “notários” dos documentos eletrônicos. Isto significa que progressivamente a documentação autenticada notarialmente – em suporte papel – cederá passo à documentação autenticada eletronicamente, com possibilidade de substituir o próprio instrumento notarial no procedimento registral. Diante deste perigo, certos agentes tendem a buscar garantir para si uma reserva de atividade na captura da qualificação registral, alegando que já velam pela legalidade das operações em que intervêm, resultando desnecessário que o registrador volte a fazer o mesmo. Desta mesma opinião partilham os advogados das instituições financeiras, seja em favor de si mesmos, seja em favor de outros. Certamente alguns advogados de entidades financeiras têm qualificação profissional suficiente para desempenhar uma função qualificadora de alto nível, mas não é esta a questão. Pensemos que com base neste mesmo raciocínio se poderia afirmar que um contador, que já tivesse se ocupado do exame de legalidade e da exatidão das declarações de renda de seu cliente, pudesse justificar e pretender que o agente da Receita Federal não a reexaminasse, sob a justificativa de que, teoricamente, o seu trabalho seria redundante em relação ao desenvolvido por si, contador, reconhecidamente qualificado para o exercício de seu mister… O problema, portanto, não é de expertise, é de função.

Esta é a razão pela qual as partes não podem escolher o registrador ou juiz…

Ora, o instrumento notarial documenta contratos e estes só produzem efeitos entre as partes contratantes; por essa razão, é plenamente justificável que os notários sejam livremente escolhidos pelas partes. Já a inscrição registral supõe o reconhecimento de titularidades imobiliárias pelo próprio Estado, não de um modo definitivo, é certo, pois cabe eventualmente recursos, mas sempre produzirá um efeitos erga omnes. Por essa justíssima razão, o registrador não pode ser livremente escolhido pelas partes. A título de argumentação, pensemos no seguinte: para que se pudesse justificar a escolha do registrador pelas partes, deveriam, teoricamente, participar do negócio jurídico, não só as partes contratantes, mas todos os afetados pela inscrição — vale dizer, todos os cidadãos.

Ora, isto é simplesmente impossível!

Mas é claro! O registrador comprova que as partes, ou seus assessores jurídicos não tenham violado normas imperativas no processo de aquisição de uma titularidade imobiliária – o que é essencial, porque a propriedade é um consenso social sobre a atribuição e aproveitamento econômico dos bens, consenso que somente pode ser mantido se a propriedade se adquire respeitando-se, escrupulosamente, o procedimento pré-estabelecido. Os advogados podem assessorar seus clientes, pois essa é a sua função, e serão muito melhores na medida em que seus conselhos jurídicos satisfaçam os interesses das partes, sem violar normas imperativas, e que possam, então, superar a supervisão registral. Assim procedendo, a reputação profissional do notário ou do advogado será incrementada, aumentando a clientela. Quando o registrador exercita a qualificação registral, não está a representar os interesses das partes, mas os de toda a sociedade, vigiando para que não se violem normas imperativas na aquisição imobiliária. Nesse caso, deferindo o registro, dá-se o reconhecimento da titularidade pelo próprio Estado.

É compreensível que haja resistências à qualificação registral…

Como se vê, apesar dos casos ENROM, Wordcom, hipotecas podres (subprime), MBS, etc., as instituições financeiras e os profissionais que as servem buscam evitar qualquer tipo de controle. Se fosse possível a inscrição sem um controle independente, esses agentes econômicos estariam em uma posição parecida com a dos senhores feudais que, em seus conflitos com os servos da gleba, submetiam a lide a juízes por eles mesmos nomeados. Este seria o mundo ideal para tais grupos econômicos. Experimentamos ainda as consequências da falta de controles eficazes, tanto na Europa, quanto nos EEUU. Recentemente, o jornal El País (Espanha) indicava como a situação de muitos devedores hipotecários hoje seria muito pior se os registradores não tivessem denegado, a seu tempo, a inscrição de contratos que traziam, em seu bojo, cláusulas que as entidades financeiras embarcaram em seus contratos de financiamento e que foram reproduzidos nas escrituras. Afortunadamente, os registradores são independentes e puderam realizar muito bem o seu trabalho. As entidades recorreram (suscitaram dúvida) em face da recusa, mas, afinal, os tribunais acabaram confirmando a denegação do registro.

Como justificar a atuação do registrador em face do dirigismo contratual? Afinal, as cláusulas contratuais não estão estereotipadas na própria lei ou normas administrativas regulamentares?

O fato de haver um intervencionismo estatal cada vez maior na contratação privada implica a ideia de que esta se move em um terreno em que proliferam, cada vez mais, as normas imperativas e cogentes. Isso, contudo, longe de debilitar o conteúdo da função registral, reclama-a, transformando-a e fazendo com que evolua e se aperfeiçoe a atividade do registrador. Em um contexto em que não houvesse intervenção administrativa na contratação, os limites da autonomia da vontade seriam aqueles genericamente demarcados no ordenamento. Quando ocorre a intervenção administrativa, impõem-se vedações específicas cujo cumprimento deve ser aferido pelo registrador. Isso significa que o registrador também evolui, não é um mero “qualificador”, é também um gatekeeper. A primeira vertente de sua função é nuclearmente jurídica, pois implica uma maior capacidade de valoração; a segunda já será menos, pois implica maior comprovação de fatos concretos. Ambas as vertentes são igualmente importantes. Pensemos que quanto mais normas de caráter imperativo houver, mais sofisticada será a engenharia jurídica estruturada pelas partes para elidi-la, pois cada norma imperativa representa um custo adicional. A intervenção administrativa certamente torna os contratos standard, seja pela via negativa (estabelecendo o que não se pode fazer), seja pela positiva (o que se deve fazer). Neste segundo aspecto, apenas de um modo parcial. Devemos pensar que uma moderna sociedade de serviços reclama a customização ou personalização de todo o serviço, representando um grande valor agregado. Estes fatos não têm porque transformar o regime econômico dos registros. A função registral não só conserva o seu valor agregado, como o incrementa, pois a qualificação garante, cada vez mais, a efetividade de normas imperativas sem aumentar os custos, evitando que a administração tenha que criar organismos paralelos e dirigidos especificamente à garantia de efetividade de tais regras. Por outro lado, se queremos que, no delicado âmbito em que operam os registros, as coisas funcionem bem e os interesses de terceiros – que somos todos nós – estejam devidamente protegidos, requer-se que se respeite o princípio de “igualdade de armas” (North), pois, do contrário, a relação de forças penderá no sentido daqueles que pretendem atrair os pronunciamentos registrais em benefício próprio e em prejuízo de todos os demais.

A reserva de prioridade será uma solução para o mercado imobiliário?

A reserva de prioridade visa a resolver um problema – o do gap (intervalo) existente entre a assinatura do instrumento e sua apresentação ao registro de imóveis, período no qual pode ser prenotado algum título contraditório que poderia, em tese, prejudicar algum adquirente. A reserva de prioridade pode resolver eventualmente esse problema mas, a meu juízo, acaba criando outros, mais graves. Por exemplo, se alguém sabe que vai sofrer uma penhora, com sua consequente averbação no registro de imóveis (para presunção absoluta de conhecimento de terceiros), dirige-se, então, a um notário e roga a reserva de prioridade, enquanto busca um comprador – real ou simulado. Realmente, a reserva de prioridade é um instrumento que pode ser utilizado com fins fraudulentos. Além disso, a figura pode criar graves incongruências jurídicas. O problema que o instituto trata de resolver pode ser enfrentado por outros meios, sem os referidos efeitos colaterais negativos: pode-se admitir que as partes contratem diretamente no registro de imóveis ou que o notário esteja obrigado a solicitar uma certidão, aberta ou continuada, isto é, uma certidão pela qual o registrador deve informar, em um prazo exíguo, a existência de qualquer título intercorrente que tenha sido apresentado, tendo por objeto o imóvel matriculado. Ou que o notário deva remeter, eletronicamente, o documento ao registro de imóveis tão logo a escritura tenha sido lavrada. Se ambos – notaria e registro (ou advogado e registro) – estiverem tecnicamente equipados, poderão consultar a situação jurídica do imóvel no instante mesmo da celebração do negócio, remetendo ao registro, eletronicamente, o contrato logo após firmado pelas partes[4].

As empresas que atuam no mercado de informações relativas a gravames (ônus) são contendores importantes dos registros públicos e contam com investidores internacionais. Será possível um registro de imóveis eletrônico a cargo exclusivamente de entidades financeiras?

O registro de imóveis desempenha uma função estatal, e, como já disse anteriormente, assinala, ex ante, titularidades imobiliárias protegidas por uma regra de propriedade. Trata-se de um registro de direitos, que é uma função exclusiva do Estado. Nenhum agente privado poderá substituí-lo nesta função. Pois bem, num mercado impessoal, aberto e competitivo, o registro deve ser cada vez mais eficiente na prestação do serviço que lhe é delegado. Isso pressupõe dotá-lo das mais modernas técnicas organizativas, com base em recursos tecnológicos, sem incorrer, todavia, em riscos desnecessários, pois a segurança física e jurídica do legado que recebe e administra é essencial. Contudo, se o registro não se moderniza, o mercado acabará por impor soluções alternativas, como o registro de documentos, no qual não há titularidades reais proclamadas ex ante, abrindo-se um campo de atuação para as companhia de seguros. Mas, se o registro se moderniza, a função registral terá uma importância crescente e vai se constituir num dos maiores ativos com que pode contar um país para oferecer confiança aos investidos.

A transnacionalização dos negócios imobiliários não estará a militar a favor de constituição de empresas ou consórcios supraestatais regulando o registro de segurança jurídica em escala global?

Na medida em que o mercado imobiliário se globalize, é possível que ocorram acordos supraestatais que tendam a homogeneizar a regulação registral imobiliária. Porém, não creio que estejamos perto disso. Pensemos que nos EEUU nem sequer a regulação interna a respeito do tema é homogênea… Neste momento, o que se está gerando, em escala internacional, é uma certa doutrina registral, no sentido de que o registro de direitos é preferível ao registro de documentos, de que o registrador deve ser independente, etc. São declarações importantes, mas muito genéricas. Hoje em dia a realidade demonstra que as técnicas de organização e gestão dos registros, nos diversos países, são muito diferentes e dispersas. Por outro lado, as empresas que buscam informações jurídico-imobiliárias para possíveis investidores, necessitam de que, nos vários países existam registros eficientes e eficazes, mas as companhias de seguros preferem que não sejam… Em suma, o futuro não está escrito em letras de bronze; haveremos de conquistá-lo!

O registro das transações decorrentes de securitização (representação dos créditos imobiliários por títulos negociáveis em bolsa) tem migrado dos registros tradicionais para registros eletrônicos custodiados pelos próprios bancos. Como os registradores espanhóis têm enfrentado o problema?

Este é um problema característico dos EEUU, país que padece de uma legislação de baixa qualidade regulando a matéria, pois não está claro se as notes são ou não valores. Parece que não. Na Espanha se distingue entre o mercado hipotecário primário e o secundário. O primeiro está constituído pelas hipotecas inscritas e pelos créditos que estas garantem. Se tais créditos são cedidos, tal cessão deve ser inscrita, porque a inscrição, em matéria de hipotecas, é constitutiva. Não inscrita a cessão, o cessionário, no caso de inadimplência, não poderá postular em juízo. Já o mercado hipotecário secundário está integrado por títulos-valores, cédulas, bônus ou participações hipotecárias, garantidos por créditos hipotecários regularmente inscritos. Desde o ano de 2007 (Ley 41/2007), já não é necessário averbar a afetação das hipotecas que garantem a emissão de cédulas hipotecárias. São apontadas em um registro contábil especial. É o que dispõe a referida lei[5]. Em conclusão, os títulos hipotecários, isto é, aqueles garantidos por hipotecas inscritas, vivem à margem do registro de imóveis. Tais títulos somente podem ser emitidos pelas entidades de créditos. Pode ser que isto represente uma boa solução. Nos EEUU, criou-se um grave problema ao não se distinguir entre o crédito hipotecário e os títulos-valores respaldados pelo crédito hipotecário. O MERS[6] pretendeu substituir o sistema registral em vez de se constituir como um registro contábil de títulos hipotecários do mercado secundário.

Fernando P. Méndez González é registrador da propriedade desde 1981, atuando como titular do Registro da Propriedade de Castelldefels (Barcelona), desde outubro de 2006. Professor da Universidade Pompeu Fabra, de Barcelona, foi fundador, juntamente com Alfonso Hernández Moreno, do Centro para la Investigación y Desarrollo del Derecho Registral Inmobiliario y Mercantil na Universidad de Barcelona (CIDDRIM-UB). Em 1996, fruto de sua produção acadêmica e corporativa, palestras e conferências proferidas nacional e internacionalmente, foi chamado pelo Subcomitê de Bens Imóveis da Duma Estatal Russa, a fim de colaborar com a elaboração da Lei de Registro de Direitos e de suas Transações na Federação Russa. Em 2003, deu impulso à Associação Europeia de Registradores da Propriedade (ELRA – European Land Registry Asociation), tendo sido eleito o seu primeiro presidente. Em 2006, foi agraciado com a Medalha “Júlio Chagas” pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, por seu trabalho publicado no Brasil.

A Função Econômica dos Sistemas Registrais

24 de junho de 20125 de agosto de 2026 SJ Cartórios Ademar Fioranelli, análise econômica do direito, Benito Arruñada, crédito territorial, custos de transação, Douglass North, Espanha, Fé pública registral, Fernando P. Méndez González, Lei Hipotecária de 1861, Registro de Direitos, Registro de Documentos, Segurança Jurídica Preventiva

Ademar Fioranelli e Fernando P. Méndez González em palestra em São Paulo — Ademar Fioranelli e Fernando P. Méndez González em palestra proferida em São Paulo

1. Introdução

A existência de instituições que garantam eficaz e eficientemente a segurança das transações é considerada, de forma cada vez mais geral, um requisito essencial para o funcionamento da vida econômica. Além disso, a relação existente entre segurança jurídica preventiva, mais precisamente entre o sistema registral e o crescimento econômico, é hoje universalmente reconhecida.

Dessa forma, o Banco Mundial, por exemplo, em seu relatório de 1996 – From plan to market, World Development Report – afirma taxativamente: “Um registro da propriedade torna-se fundamental e essencial para o desenvolvimento de uma economia de mercado funcional. Melhora a segurança da titularidade e da posse, diminui os custos das transferências de bens e proporciona um mecanismo de baixo custo para resolver as eventuais disputas sobre os bens”.

Portanto, a contribuição decisiva da segurança jurídica cautelar em geral e no âmbito que nos cabe, dos sistemas registrais de segurança jurídica, em particular ao crescimento econômico, parece não admitir dúvidas. Como consequência, pode-se afirmar que quanto mais eficientemente um sistema registral prestar sua função, em maior medida poderá contribuir ao crescimento econômico.

Na presente intervenção, realizarei em primeiro lugar uma aproximação teórica – dentro dos limites de uma intervenção desse tipo – às razões pelas quais um sistema registral de segurança jurídica preventiva é essencial ao crescimento econômico. Em segundo lugar, farei referência às razões pelas quais os Registros de direitos são superiores aos Registros de documentos. Em terceiro lugar, farei referência aos limites dos efeitos públicos dos documentos que contêm atos e contratos privados com relação ao Registro, caso se deseje manter um sistema registral de direitos. Em quarto lugar, farei referência ao caso espanhol e à recente e profunda reforma da qual foi objeto.

2. Direitos de propriedade e crescimento econômico

Alguns autores de singular relevância^[1] 1 sustentam o evidente aumento de um ou vários fatores produtivos (mais capital, mais trabalho), ou suas melhoras qualitativas (técnicas muito produtivas, pessoal bem treinado), que aumentam a produtividade e são indispensáveis para que haja o crescimento. Na realidade, nenhum desses fatores é a causa do crescimento, mas sim o próprio crescimento.

As causas pelas quais é produzido esse fenômeno nas diversas sociedades devem ser buscadas em uma organização econômica eficaz, e mais concretamente, no estabelecimento de um sistema eficiente de direitos de propriedade que façam o empreendimento de atividades socialmente produtivas valer a pena.

Da mesma forma, os estudos sobre o desenvolvimento econômico frequentemente revelam que as diferenças na configuração dos direitos de propriedade em sociedades com níveis semelhantes de recursos têm contribuído decisivamente às variações observadas nos níveis de desenvolvimento econômico.^[2]

Por que é produzido esse fenômeno? O modo no qual os direitos de propriedade são definidos e protegidos produz repercussão fundamental no desenvolvimento econômico por múltiplas razões. Entre as quais, cabe destacar o fato de que estruturam incentivos para o desenvolvimento econômico, mediante a alocação da propriedade sobre ativos avaliáveis e a designação dos sujeitos a quem correspondem os benefícios e custos das decisões sobre o uso dos recursos. E se os custos privados ultrapassarem os benefícios privados em uma determinada atividade, os indivíduos não a empreenderão, ainda que seja socialmente proveitosa. E isso acontecerá sempre que os direitos de propriedade não estiverem suficientemente definidos ou não se fizerem respeitar.

Uma organização eficaz implica o estabelecimento de um marco institucional e de uma estrutura da propriedade capazes de canalizar os esforços econômicos individuais direcionados a atividades que suponham uma aproximação da taxa privada de benefícios em relação à taxa social de benefícios.^[3]

Supondo tal estrutura institucional, a experiência demonstra que a maioria prefere ter mais a ter menos bens e age de acordo com essa premissa. Para o crescimento econômico, basta, então, que parte da população seja ambiciosa.

Deve-se, pois, buscar o crescimento econômico em uma adequada organização dos direitos de propriedade.

Mas por que os direitos de propriedade são tão importantes?

3. Direitos de propriedade e economias reais

Porque, diferentemente do que acontece no modelo neoclássico – no modelo walrasiano – em que domina a hipótese do mercado perfeitamente competitivo, no mundo real existe a falta de informação.

Na prática, o modelo da economia neoclássica parte da premissa de plena informação e de decisão racional em um ambiente econômico certo e seguro. Conforme mencionado^[4] , essa circunstância permite a cada partícipe adotar suas decisões sem nenhum custo: não existem custos de busca, pois o intercâmbio é feito com o mercado, não com os indivíduos; não existem custos de medição dos atributos do bem, pois todos estão incorporados ao preço; não existem custos de organização do contrato porque se trata de uma transação discreta que não requer regras; não existem custos de execução do contrato, porque a execução não se diferencia, mas sim concorda com a celebração.

Nesse modelo foram eliminadas todas as atividades onerosas, entretanto requeridas para o funcionamento dos mercados reais, e, como consequência, o mercado pode ser usado sem custos. Nesse mundo, a eficiência econômica é independente da estrutura dos direitos de propriedade. Além disso, a suposição dos direitos de propriedade pode ser abandonada sem nenhuma consequência.^[5]

Entretanto, no mundo real existem imperfeições na informação. O mercado opera sob condições de incerteza e falha precisamente por esse motivo. De fato, se no modelo perfeitamente competitivo abandonássemos a hipótese de informação completa e a substituíssemos pela de informação incompleta, aproximar- nosíamos muito dos mercados reais, que se caracterizam pelo fato de os intercâmbios serem onerosos.

O fato de a realização dos intercâmbios ser onerosa constitui o freio fundamental para a especialização e também para o desenvolvimento, já que a especialização somente é útil se os produtores fizerem o intercâmbio entre si e com os consumidores de seus produtos e recursos^[6] , o que depende do nível de custos a incorrer para a realização de tais intercâmbios. E, por sua vez, isso leva os que desejam realizar o intercâmbio a instrumentar práticas que conduzam à redução dos custos, sempre que as perdas produzidas pela aplicação dessas práticas forem menores que os custos de transação economizados.

Os custos associados aos intercâmbios – que no jargão econômico recebem a denominação de custos transacionais – são considerados intervenções do mercado, no sentido de medirem a distância entre a hipótese do mercado perfeitamente competitivo do modelo neoclássico e das economias reais e permitirem explicar a diferença existente entre a alocação efetiva e potencial dos recursos. Posto que a hipótese do mercado perfeitamente competitivo do modelo neoclássico é a que consegue uma ótima alocação de recursos e, por hipótese, uma eficiência máxima, e posto que os custos transacionais, tal como os expressamos, medem a diferença existente entre a alocação efetiva e potencial dos recursos, somos forçados a concluir que a finalidade essencial de todo sistema institucional consiste em reduzir o máximo possível os custos transacionais e especialmente seu componente subjacente fundamental – os custos de informação ou incerteza.

Pois bem, os sistemas de segurança jurídica cautelar ou preventiva são, em geral, instituições surgidas precisamente com essa finalidade. E em nosso escopo, essa é a finalidade essencial dos sistemas registrais imobiliários: diminuir a incerteza jurídica no âmbito imobiliário, contendo como consequência os custos de informação jurídica no dito setor. E na medida em que o conseguem, contribuem para a eficiência e, portanto, para o crescimento econômico.

4. O registro da propriedade como redutor de custos de informação

Para compreender adequadamente o alcance dessa afirmação, deve-se levar em conta ao menos as três seguintes ideias:

4.1 O Registro da Propriedade age sobre um dos elementos centrais do sistema econômico: o da definição, atribuição e proteção dos direitos de propriedade. E conforme observado^[7] , sem direitos de propriedade não existe mercado, posto que os agentes não poderiam intercambiar os bens se não existisse uma vinculação entre os proprietários e esses bens; sem direitos de propriedade eficientes, não existem mercados eficientes, e, sem esses últimos, não existe crescimento econômico.

Essa ideia aparece perfeitamente ilustrada no seguinte exemplo.^[8] Se imaginarmos uma sociedade sem um sistema registral, por muito imperfeito que fosse, o hipotético comprador de uma propriedade encontraria muitas dificuldades para saber se o vendedor realmente é o único proprietário legítimo, correndo o risco de que no dia seguinte pudessem aparecer outras pessoas reivindicando o direito transferido pelo vendedor ou pelos titulares de obrigações ocultadas, a fim de obter maior preço (exemplo: hipoteca).

Em tal situação, cada um teria de consagrar muito tempo e esforços para obter informações sobre o estatuto jurídico dos bens que intentasse adquirir e investigar os possíveis ônus ou encargos a que poderiam estar sujeitos e que o vendedor trataria de ocultar – o que se fará, se possível, quando o benefício de tal ocultação for superior ao valor das oportunidades alternativas oferecidas. As incertezas inerentes à dita situação converter-se-iam em uma fonte de custos pessoais que deveriam ser levados em conta pelo comprador. Se a soma de todos esses custos de incerteza – da transação – fosse demasiadamente elevada com relação aos lucros futuros produzidos por uma operação de compra e venda, dita operação não se concretizaria e haveria uma subutilização dos recursos.

4.2 Além disso, deve-se levar em conta – e desejo destacar a importância desse aspecto da questão – que em uma situação semelhante, nem o credor consideraria a propriedade assim adquirida como uma garantia de seu investimento de crédito, pelo qual ou não emprestaria ou, como já dizia a Exposição de Motivos da Lei Hipotecária Espanhola de 1861, compensaria tal incerteza com juros exorbitantes.

De fato, se não nos limitamos à origem histórica da maior parte dos sistemas registrais, podemos afirmar que a razão inicial de sua implantação foi originalmente a de possibilitar que a riqueza imóvel de um indivíduo pudesse servir como garantia ao crédito, a grande alavanca de toda economia moderna, que como foi dito, nada mais é do que uma economia de crédito.^[9]

Como prova do referido, citamos a Exposição dos Motivos da Lei Hipotecária Espanhola de 1861:

“Nossas Leis Hipotecárias estão condenadas pela ciência e pela razão, porque não garantem suficientemente a propriedade, não exercem influência saudável sobre a propriedade pública, não assentam o crédito territorial sobre bases sólidas, não dão atividade à circulação da riqueza, não moderam os juros do dinheiro, não facilitam aos donos da propriedade imóvel sua aquisição e não asseguram devidamente aos que sobre esta garantia emprestam seus capitais. Nessa situação, a reforma faz-se urgente e indispensável para a criação de Bancos de Crédito Territorial para dar certeza ao domínio e aos demais direitos sobre a coisa, para impor limites à má-fé, e para libertar o proprietário do jugo de usurários impiedosos.”

A finalidade original era a de assentar sobre sólidas bases o crédito territorial, para que dessa maneira pudessem ser desenvolvidos os Bancos Territoriais e moderados os tipos de juros. Para tanto, seria necessário dar certeza ao domínio e aos demais direitos reais sobre a coisa.^[10]

4.3 Como dissemos, a incerteza nos mercados tem sua origem na falta de informação, que se encontra na base de todos os custos necessários para a prevenção contra os riscos gerados pela desinformação. Para reduzir todos esses custos associados aos intercâmbios, múltiplas instituições são empregadas nas sociedades civilizadas, com a finalidade de proteger os direitos de propriedade e reduzir as assimetrias informativas entre os protagonistas dos intercâmbios, assimetrias que se encontram na raiz do conflito entre as partes contratantes.

Uma das características das economias reais é que o nível de informação/desinformação não é homogêneo. Ao contrário: são habituais as suposições de assimetria informativa, ou seja, as suposições nas quais uma das partes contratantes conhece muito melhor do que a outra os atributos (até mesmo os jurídicos, únicos relevantes aos efeitos desta exposição) do bem objeto de intercâmbio.^[11] A desigualdade informativa tem sua origem na possibilidade de os diversos atributos essenciais aos bens objeto de intercâmbio permanecerem ocultos aos olhos do comprador potencial e, não raramente, também aos olhos do vendedor. Com frequência, no fato de que a posse de um determinado bem pelo vendedor – a qual se faz normalmente patente com facilidade ao comprador – não garante que essa pessoa realmente ostente a propriedade de dito bem, nem informa em que grau essa propriedade está gravada pelos direitos reais a favor de terceiros no caso de o possuidor ser o proprietário.

As derivações da assimetria informativa são múltiplas, assim como as instituições geradas para prevenir ou compensar os riscos dela derivados.

Porém, para efeitos desta exposição, interessa destacar um aspecto: provavelmente será de alguma utilidade à parte mais bem informada com relação aos atributos jurídicos do bem objeto de intercâmbio ocultar essa informação. E segundo a suposição comportamental que maximiza a riqueza, a parte mais bem informada ocultará ou mentirá sobre o resultado dessa atividade, seja ela maior que o valor das oportunidades alternativas que lhe forem oferecidas. Definitivamente, a assimetria informativa com relação aos atributos do bem objeto de intercâmbio gera o risco de comportamentos oportunistas^[12], especialmente graves no âmbito imobiliário. Consideremos o fato de que antes de 1861, um dos problemas fundamentais que afetavam a Espanha, assim como a outros países, era o denominado crimen stellionatus, ou seja, o vendedor ocultava do comprador os encargos incidentes sobre o imóvel.

A existência de mecanismos eficientes e eficazes que visassem diminuir as incertezas derivadas dos déficits assimétricos de informação transforma-se em uma questão capital e sua ausência torna-se um obstáculo crítico para aumentar a especialização, a divisão do trabalho, o intercâmbio, e finalmente, o crescimento econômico e o bem-estar público, pois toda essa conquista requer uma longa e complexa cadeia de contratos.^[13]

5. Os sistemas registrais como redutores de assimetrias informativas

Nos sistemas jurídicos organizados de forma mais elementar, as dificuldades originadas pelas assimetrias informativas entre o comprador e o vendedor são mitigadas somente com fórmulas particulares de salvaguarda, baseadas na responsabilidade do transmitente estabelecida por garantias contratuais, cuja execução ou cujo cumprimento são obtidos pela presença repetida do vendedor no mercado (às vezes)^[14] , e pela intervenção judicial ex post. Dessa forma, até que não se produza eventualmente uma sentença judicial, os “vícios ocultos” – origem das assimetrias informativas – sobrevivem, o que, como pudemos ver, dificulta as transações sobre os bens e direitos afetados.

Para evitar essas assimetrias por direitos ocultos – e também, em alguma medida, para facilitar a atuação judicial ex post –, praticamente a totalidade dos direitos modernos dispôs de algum tipo de intervenção pública ex ante que reduza na maior medida possível os custos de informação ou incerteza na contratação imobiliária. Essa é precisamente a finalidade dos sistemas registrais.

Os Registros são a parte do sistema de segurança pública preventiva que tem como função facilitar as transações mediante a publicidade de seus documentos ou direitos, segundo o sistema de que se trate. Reduzem assim as assimetrias informativas, protegem os direitos de propriedade e esclarecem aos contratantes em potencial quem são os titulares de cada direito, de tal modo que a contratação se torne mais fácil e segura a todos, em maior ou em menor medida, segundo o projeto de cada sistema registral.

Aliás, é consenso comum na literatura econômica o fato de que uma clara definição e proteção dos direitos de propriedade promove investimentos eficientes, diminui o risco de expropriação, incrementa as expectativas de recuperação dos investimentos de capital, diminui o risco aos credores hipotecários, e, como consequência, os tipos de juros dos créditos hipotecários. Diminuem igualmente os custos de tramitação e execução hipotecárias, o que por sua vez aumenta a liquidez dos investimentos imobiliários. Tudo isso resulta em uma redução geral dos custos transacionais e, finalmente, facilita a realização de transações eficientes.^[15]

6. Os diferentes tipos de sistemas registrais

Costuma-se afirmar que existem três tipos de sistemas registrais. Para efeitos desta exposição, podem ser reduzidos a dois^[16], a saber:

6.1 Sistemas de mera inoponibilidade perante terceiros dos títulos não inscritos – também conhecidos como “Registros de Documentos” ou deed systems – limitam ou anotam a área de investigação da propriedade, ou seja, o número de títulos que devem ser examinados para descobrir quem é o verdadeiro dono ou, ao menos, a pessoa de quem se pode adquirir sem temor a evicção, pois os títulos não depositados no Registro não afetam a terceiros. Ou seja, não informam a quem pretende adquirir um direito quem é o dono e os demais extremos necessários. Entretanto, dão-lhe uma informação valiosa: que o dono é necessariamente um dos vários publicados pelo Registro. Dessa forma, são conhecidos sob a denominação de mera inoponibilidade do não inscrito e são próprios da área francófona. Como consequência, não eliminam a necessidade de acudir tanto aos procedimentos judiciais prévios à aquisição quanto ao seguro privado, para quem deseje adquirir com um nível aceitável de segurança ou para os que desejarem utilizar seu direito imobiliário como garantia de um crédito.

Convém observar que esse tipo de sistema não cobre por si só o nível de segurança jurídica requerido pelo mercado e, como consequência, necessita de mecanismos complementares de segurança, normalmente econômica, como veremos.

6.2 Sistemas registrais de fé pública – conhecidos também como registers of titles ou “Registros de direitos” – assim denominados porque produzem, entre outros, um efeito fundamental denominado precisamente de “fé pública registral”.

Tal efeito consiste em manter o adquirente em sua aquisição mediante contraprestação, confiando no que o Registro publica, ainda que depois seja anulado ou resolvido o direito do transferente, se a causa da anulação ou resolução de seu direito não constasse no Registro e fosse ignorada pelo adquirente – bona fides. O Registro desempenha assim, com relação ao adquirente, uma função dupla: de publicidade e de garantia do publicado.

Para que esse efeito fundamental possa ser produzido, é necessário que a lei prescreva que, ao menos ante terceiros, o conteúdo da inscrição registral se imponha em face do título que a motivou, no caso de discordância entre ambos, salvaguardada a boa-fé de terceiros^[17] . É necessário, mesmo assim, que o Registro exerça uma função de controle legal, mediante a qual supervisiona o respeito do ordenamento legal pelas correspondentes transações, tanto no que diz respeito a terceiros como aos próprios contratantes. Ao controle se vincula o efeito de fé pública, o direito fica entabulado e o Registro se converte em um sistema de produção de direitos de propriedade aptos para o mercado (marketable).

As inscrições registrais podem assim informar aos potenciais contratantes e interessados quem é o titular de cada direito, sua capacidade para dispor e os encargos que pesam sobre o imóvel, conseguindo assim eliminar as assimetrias informativas de caráter jurídico.

Como consequência, a subsequente contratação é muito menos custosa e totalmente segura para os futuros adquirentes, pois tanto os direitos como seus titulares ficam perfeitamente identificados e definidos. Tudo isso é obtido, aliás, sem que exista nenhum risco para os titulares de direitos, sempre que a qualificação for eficaz.^[18]

Assim o é porque a finalidade fundamental reside em dar ao público interessado a solução de dois enigmas. O primeiro, o concreto alcance dos direitos sobre cada uma das propriedades que integram o território nacional. O segundo, a identidade dos legítimos titulares.

Desse modo, o trabalho investigador e assegurador de quem deseje realizar uma transação fica reduzido a uma simples solicitação de informação registral. Para que isso seja possível, é necessário um sistema organizativo especial do instituto registral, baseado nos princípios do fólio real (o Registro é feito por propriedades), exclusividade específica [cada imóvel, um assento; cada assento, um direito; os direitos incompatíveis se excluem e os compatíveis são hierarquizados, conforme critérios (prioridade) e técnicas (trato sucessivo) definidos, e exclusividade genérica (um só sistema registral), o que exclui a competição interna entre sistemas e converte ao eleito em um monopólio do tipo do que os economistas denominam “natural”].

Fólio real, exclusividade específica e exclusividade genérica tornam-se princípios essenciais para que o efeito “fé pública” (o direito publicado pelo Registro é o único existente – Alemanha – ou o único que necessita conhecer quem o pretende contratar – Espanha) possa ser gerado pelo sistema.

7. A eficiência dos diferentes sistemas registrais

Conforme destacado, tanto do ponto de vista que proporciona a dedução teórica como do da evidência empírica, o Registro de direitos é o que cumpre, no mais alto grau e de um modo mais eficiente, sua função econômica, tal e como professam, não somente a literatura acadêmica, como também os textos profissionais e os documentos das agências internacionais de desenvolvimento, as quais têm sido muito ativas durante os últimos anos, apoiando e organizando sistemas institucionais nos países mais atrasados e nas antigas economias socialistas. Essa valorização teórica tem, aliás, um sólido fundamento empírico, pois o Registro de direitos é não somente a fórmula dominante no mundo, mas também encontra-se em clara expansão.^[20]

Observa-se também que o Registro de direitos, se bem gerenciado, é auto-suficiente, no sentido de que para cobrir o nível de segurança jurídica requerido pelo mercado, não é necessário lançar mão de mecanismos complementares de segurança econômica – com seus custos correspondentes – o que tem importância capital.

De fato, se a segurança jurídica incorpora sempre a segurança econômica, a igualdade, no sentido inverso, pela qual a segurança econômica incorpora a jurídica, é impossível por definição, pois o adquirente destituído recebe uma compensação econômica, porém perde o bem. Isso converte a segurança econômica em um sucedâneo imperfeito da segurança jurídica que é confirmado empiricamente de duas maneiras.

Por um lado, ao se observar que os seguros de títulos não cobrem o valor do bem, mas somente o preço de compra (total ou parcialmente). Assim, o seguro de proprietário não costuma cobrir o valor agregado; o seguro do credor costuma cobrir a importância do crédito hipotecário; e as apólices normalmente incluem exceções tão complexas que já se chegou a dizer que asseguram somente que a companhia seguradora tenha feito um exame cuidadoso do título e tenha relacionado todos os seus defeitos. A evolução recente, entretanto, parece indicar que se tem avançado para uma cobertura mais completa.^[21]

Por outro lado, a garantia econômica se desenvolve em relação inversa à segurança jurídica. Este aspecto é de singular relevância. De fato, como sabemos, os Registros públicos têm se desenvolvido em graus diferentes nos diversos países, produzindo por si mesmos segurança jurídica em graus também muito diferentes.

Por esse motivo, naqueles países onde os efeitos do Registro são menores, é de se esperar – e assim ocorre normalmente – um maior desenvolvimento das funções dos demais participantes no processo, assim como a aparição de organizações especializadas na resposta à demanda de segurança não coberta pelo sistema registral, ao contrário do que acontece em países dotados de Registros de direitos, o que permite concluir que o nível de segurança jurídica do tráfego está em função direta dos efeitos alocados ao sistema registral pelo sistema legal em cada país. Inversamente, a intensidade e qualidade dos efeitos de um sistema registral se dá em função direta das barreiras de entrada ao mesmo, essencialmente da amplitude e profundidade das faculdades atribuídas ao encarregado do Registro para controlar que a operação de intercâmbio, concebida pelas partes, não ultrapasse os limites impostos pelo sistema jurídico institucional vigente.

Assim, as evidências demonstram que nos países onde foram adotados sistemas de Registros de direitos não foram gerados mecanismos alternativos ou complementares de segurança, simplesmente porque não são necessários, se tais registros estiverem bem administrados.

Dessa forma, observa-se, por exemplo, que nos Estados Unidos e na França, a debilidade dos sistemas registrais tem incentivado a produção de segurança econômica por outros agentes. Por outro lado, Inglaterra, Alemanha e Espanha desenvolveram sistemas de Registros de direitos produtores de fortes efeitos jurídicos, e os agentes equivalentes depositam sua atividade no preparo de acordos e documentos.

Outrossim, a própria eficácia do Registro na definição e proteção dos direitos faz não somente desnecessária, mas também inviável, pelo conflito de interesses que causaria, uma intervenção dos que preparam os documentos mais além da dirigida a conformar a vontade das partes. Dessa forma, reduzem-se em outros países os efeitos públicos da intervenção dos notários latinos^[22] ou de seus equivalentes com relação ao Registro, a controlar certas dimensões da qualidade dos documentos – identidade, capacidade natural, consentimento e concordância entre o manifestado e o escrito –, com o fim de que os documentos que aspiram a entrar nele reúnam certos requisitos mínimos, o que por sua vez permite uma maior especialização dos Registros.^[23]

8. Limites dos efeitos públicos da intervenção dos redatores de documentos (notários, no caso espanhol) com relação ao registro

Essa é uma questão francamente importante que convém ser compreendida em sua inteira dimensão.^[24]

Efetivamente, a questão é:

Por que o incremento dos efeitos públicos da intervenção de quem redige os documentos com relação ao Registro é incompatível com a manutenção do Registro de direitos?

Trata-se na realidade de um impedimento fundamental. Efetivamente, se os encarregados da redação do documento (no caso espanhol, os notários) tivessem a oportunidade de adjudicar a prioridade registral ou de definir (total ou parcialmente, em aspectos subjetivos ou objetivos) a eficácia dos direitos reais diante de terceiros, incentivar-se- iam possíveis comportamentos oportunistas, pois as perdas derivadas não seriam pagas por quem lhes elegesse, mas sim por terceiros. Por isso, nos Estados Unidos nem os advogados que dão seu parecer sobre os títulos, nem as companhias de seguros que cobrem contra o risco de que um título demonstre-se ineficaz, podem estabelecer a prioridade dos títulos ou o escopo dos direitos, tarefas encomendadas ao Registro ex ante e aos juízes ex post, respectivamente.

Observe-se que no caso espanhol, as contabilidades de hipotecas – o precedente dos atuais Registros – estavam a cargo do escrivão mais antigo do lugar; o depósito do contrato na contabilidade não produzia nenhum efeito, simplesmente era um requisito necessário para poder alegar o direito ante um tribunal; precisamente por isso o sistema de contabilidades fracassou. A Lei de 1861 introduziu como principal novidade o fato de que a prioridade do direito não era outorgada pela data do contrato, mas pela de entrada do título no Registro. Foi suficiente esse efeito para atribuir o Registro a um corpo especializado, orgânica e funcionalmente distinto do dos escrivães, pois, do contrário, corria-se o risco de que o escrivão encarregado do Registro desse tratamento preferencial a seus próprios documentos. Hoje, o registro produz muitos efeitos mais, entre os quais o de fé pública registral, o que converte nosso registro em um Registro de direitos caracterizados, porque, à diferença do de documentos, cria e extingue direitos com efeitos erga omnes. E esse efeito se produz tanto quando funciona correta como incorretamente; nesse último caso, o efeito o consegue à custa de expropriar o verdadeiro dono sem seu consentimento, pois no limite, o efeito fé pública impõe a proteção do adquirente diante do verdadeiro dono. Naturalmente, esse efeito pode ser produzido na condição de que o efeito expropriatório não se produza nunca, ou quase nunca, pois, caso contrário, o sistema entraria em colapso, já que os cidadãos em vez de se sentirem protegidos pelo Registro, sentir-se- iam ameaçados.

Pois bem, isso é exatamente o que aconteceria se fossem incrementados os efeitos públicos da intervenção dos redatores dos documentos com relação ao registro, isto é, se se transferissem total ou parcialmente faculdades qualificadoras desde o registrador ao notário ou redator do documento, ou se fossem total ou parcialmente suprimidas as faculdades qualificadoras do registrador ou, no limite, fosse permitida a livre eleição do registrador, assuntos todos essencialmente idênticos.

Vejamos dois simples exemplos:

Em primeiro lugar, suponhamos que o morador do quinto andar de um edifício tenha hipotecado seu apartamento em favor de A (seja A uma entidade financeira, uma incorporadora ou um particular) e que ao mesmo tempo devesse dinheiro ao morador do quarto andar, que, farto, decide demandar judicialmente e solicitar anotação preventiva de embargo no Registro, para o que supõe não terá problemas porque, além de ser justa sua pretensão, poderá escolher o juiz que profira a sentença e o registrador que faça a anotação. Porém, eis que o morador do quinto andar solicita que A lhe amplie o crédito, ao que A lhe exige ampliação da hipoteca, o que evidentemente diminuiria as expectativas de cobrança do morador do quarto andar, que, aliás, mostra-se muito preocupado ao descobrir que quem decidirá quanto à ampliação ou não, com prioridade sobre seu embargo anotado, será um senhor escolhido por A. Para seu assombro, descobre, além disso, que o que lhe ocorre jamais ocorreria nem sequer nos Estados Unidos, país onde nem os advogados que dão o parecer sobre os títulos nem as companhias de seguros que cobrem contra o risco de que um título se demonstre ineficaz podem estabelecer a prioridade dos títulos ou o alcance dos direitos, tarefas encomendadas ao Registro ex ante e aos juízes ex post, respectivamente.

Em segundo lugar, e para não sair do âmbito no qual nos movimentamos, sabemos que a “autoliquidação” de determinados impostos – transmissões patrimoniais, operações societárias, atos jurídicos documentados, entre outros –, é realizada habitualmente por um gestor, um perito em Direito Tributário ou um notário, e pode-se ingressar em qualquer delegação ou escritório liquidante. Porém nada disso vincula ao escritório liquidante competente a realização das comprovações correspondentes, o qual não pode ser eleito. E ninguém duvida de que o gestor, notário ou advogado estão perfeitamente capacitados do ponto de vista técnico para a realização da autoliquidação, mas se fossem atribuídas a suas apreciações os efeitos de uma comprovação, exacerbar-se-ia o conflito de interesses subjacente entre os interesses de seus representados e os da comunidade, dada sua posição no processo de liquidação.

Se esses mecanismos de salvaguarda são estabelecidos para evitar a fraude fiscal, como não seriam estabelecidos ao menos os mesmos para algo muito mais importante, tanto que é básico para o bom funcionamento da economia e da sociedade, qual seja a correta e crível definição, alocação – com efeitos excludentes ou hierarquizantes – e proteção dos direitos de propriedade, entendida essa expressão em um sentido amplo ou econômico.

Efetivamente, a admissão de qualquer dessas suposições significaria uma superproteção das partes e uma subproteção (na realidade, uma indefesa) dos terceiros, da comunidade. In claris, os terceiros não somente estariam desprotegidos, mas ainda menos protegidos se não houvesse registro (ao menos de fé pública), pelo que seria preferível sua eliminação, já que assim ao menos as partes estariam privadas da possibilidade de utilizar um instrumento potencialmente danoso – realmente expropriatório – contra os interesses dos terceiros e em benefício próprio.

O conhecimento das premissas básicas do cálculo racional, que servem como base para a análise econômica, assim como as evidências empíricas de casos como o da Enron, com relação aos auditores e após a recente sentença de 19/2/2002 do Tribunal de Justiça da Comunidade Européia, que veta a fusão ou atuação conjunta de auditores e advogados, não permitem abrigar dúvidas razoáveis sobre o que já adverte o bom senso: os controlados não podem eleger seus controladores quando o controle produz efeitos externos. Desafiar essas evidências pode conduzir à submersão de setores internos em meio à incerteza e à desconfiança.

De fato, um dos desafios organizativos de qualquer sistema consiste em impedir que os interessados em resistir ou influenciar as decisões registrais possam fazê-lo. Por isso, não cabe em nenhum país a livre eleição de registrador, e o procedimento seguido é a sua alocação baseada em critérios de competência territorial. Por essa razão, a pauta organizativa exposta é universal. E dado que o conflito de interesses subjacente entre as partes e terceiros, ou se preferirem, entre interesses privados e públicos, não aparenta indícios de que irá desaparecer, não há razões para alterar essa pauta organizativa.

Do exposto, conclui-se que se fossem incrementados os efeitos públicos da intervenção de quem redige os documentos (no caso espanhol, os notários) com relação ao Registro, o conflito de interesses subjacente entre as partes (superprotegidas) e terceiros (indefesos) seria exacerbado, o que exigiria a eliminação do sistema registral de fé pública, por ser nesses termos excessivamente perigoso para os terceiros, com sua substituição pela única alternativa realmente existente: Registro de mera publicidade ou inoponibilidade, complementado, inevitavelmente, por algum mecanismo de segurança econômica, já que tais sistemas registrais são incapazes de produzir por si sós o nível de segurança jurídica requerido pelo mercado, como demonstram, sem exceção, as evidências empíricas.

Regressar-se-ia, portanto, de um Registro de direitos, cuja superioridade é universalmente reconhecida, a outro Registro, de documentos, complementado por algum tipo de segurança econômica, que, dado o nível de profissionalização existente no mercado e dado o poder de mercado de certos operadores econômicos, seria prestada, sem a menor sombra de dúvidas, por organizações especializadas criadas por tais operadores. Tais organizações reclamariam imediatamente a redução dos efeitos da intervenção por parte dos que preparam os documentos com relação ao novo Registro, pois nenhuma poderia tolerar o risco de qualquer delas poder operar sobre os ativos de seus concorrentes, mediante a exigência de um comportamento oportunista do redator de documentos, por meio do qual tornar-se- iam imediatamente propícias medidas que garantissem a independência efetiva do Registro. Paradoxalmente, esse novo Registro poderia funcionar e, de fato, funcionaria sem a necessidade de documentação pública, como costuma acontecer com os Registros de documentos.^[25]

9. Efeitos no caso de tais limites serem ultrapassados

Em tal situação, o interesse público seria gravemente prejudicado, pois equivaleria a um retrocesso de um sistema mais eficiente a outro muito menos eficiente, tal como é reconhecido por unanimidade, o que foi exposto no princípio dessa intervenção. De fato, isso provocaria um aumento geral dos custos transacionais no âmbito imobiliário e, por consequência, no societário.

O interesse do Estado sairia gravemente prejudicado, pois ao não existir um Registro que conferisse, ao menos ante terceiros, a titularidade e ônus da propriedade imóvel, deveria pagar os serviços de companhias privadas para que cobrissem tais lacunas.

O novo sistema registral não poderia prestar as funções de contribuir, preventivamente, e garantir a efetividade das resoluções ditadas em procedimentos administrativos (especialmente econômico-administrativos e urbanísticos), civis e penais, pois ao carecer do efeito fé pública, não se poderia recorrer à técnica das anotações preventivas. Consideremos que somente nos Registros da propriedade imóvel, durante 1999 (últimas estatísticas disponíveis), foram praticadas mais de 205 mil anotações preventivas.

Este é um assunto muito sério sobre o qual poucas vezes se reflete. O Registro de direitos não somente é um formidável instrumento de prevenção de pleitos, mas também um formidável instrumento para garantir a efetividade das resoluções judiciais e administrativas mediante a certificação (sob responsabilidade do registrador), penhoras, embargos etc., o que seria impossível obter por qualquer outro sistema.

O interesse dos particulares sairia também gravemente prejudicado, pois o novo sistema não lhes poderia oferecer segurança jurídica – unicamente possível mediante o efeito da fé pública dos assentos registrais – mas tão-somente a segurança econômica. E conforme exposto anteriormente, ainda que a segurança jurídica incorpore a econômica, por definição a igualdade no sentido contrário é impossível. Tudo isso, além do mais, a um custo superior ao requerido pelo sistema registral de direitos.

Concluindo, unicamente aqueles que estivessem em condições de criar companhias de seguros de títulos e de a elas desviar a total ou substancial parte da demanda sairiam beneficiados. Todos os demais prejudicados. Muito prejudicados.

10. O sistema registral espanhol

O sistema registral espanhol é como os demais, e especialmente como todos os sistemas de Registros de direitos, um eficaz mecanismo redutor de custos transacionais mediante a redução de assimetrias informativas. Entretanto, por paradoxal que possa parecer, por sua vez é vítima de uma grande assimetria informativa, ainda que progressivamente decrescente, entre certos setores da população. Efetivamente, não é raro que os usuários finais dos serviços registrais ignorem quais serviços são prestados pelo Registro em troca do pagamento efetuado. O cidadão normalmente não sabe quais os custos alternativos e superiores que lhes poupa o Registrador. Assim, para a maioria, os custos evitados permanecem invisíveis, enquanto que os satisfeitos, para serem evitados, acabam sendo visíveis. E enquanto perdure essa situação, todo pagamento lhes parecerá caro, qualquer que seja a quantia.26

Por um lado, esse estado de coisas coloca o sistema registral em uma especial situação de debilidade política ante possíveis demandas de modificações, que, consciente ou inconscientemente, podem acabar alterando sua natureza: na maioria das ocasiões, as modificações não buscam a mudança do sistema, mas, de maneira mais simples, a correção dos defeitos de funcionamento. Entretanto, acontece que se não existir plena consciência das exigências de arquitetura interna de um sistema registral, os efeitos produzidos pelas modificações serão muito diferentes dos esperados, e os problemas, além de não serem solucionados, serão também agravados. E por outro lado, as possíveis tentações de oportunismo que possam inspirar o legislador, já que as consequências de uma má regulamentação ou de uma regulamentação oportunista somente seriam perceptíveis pelos cidadãos a médio prazo. Conforme manifestado, a manutenção de um sistema dessa índole requer uma “gestão reguladora” muito consciente da delicadeza e de possibilidades do instrumento que se regula.27

Felizmente, a reforma extensa e profunda do sistema registral operada pela Lei 24/2001 – popularmente conhecida como Lei de Acompanhamento à de Orçamentos Gerais do Estado – mostra claramente que o legislador não foi vítima de nenhuma assimetria nem cedeu a nenhuma tentação de oportunismo.

O legislador consagra o modelo porque em parte proporciona um elevado nível de segurança jurídica, e por isso inspira um elevado nível de confiança aos operadores jurídicos e econômicos. Consciente, entretanto, de que a sociedade atual exige atualização e melhora constantes, e respondendo a essa demanda social, a lei contém uma série de medidas destinadas a eliminar os desajustes e deficiências principais das quais ainda padece o sistema, adaptá-lo com eficiência aos desafios propostos pela sociedade da informação e do conhecimento e aproveitar ao máximo suas possibilidades.

As medidas se destinam a combater o que os usuários e os próprios registradores consideram como o principal ponto débil do sistema: os custos implícitos ocasionados pela espera, pela rigidez e por uma certa heterogeneidade qualitativa do serviço.

Assim, podemos classificar as reformas introduzidas do seguinte modo:

10.1 As que tendem a incrementar a função do Registro como redutor de custos transacionais mediante a correção de assimetrias informativas. Essas medidas obrigam o Registro a fornecer ao cidadão mais informação, por si só ou em colaboração com outras instituições. Dessa forma:

A obrigação imposta aos registradores de dispor de “aplicativos de informática para o tratamento de bases gráficas que permitam sua coordenação com as propriedades registrais e a incorporação a estas da qualificação urbanística, meio ambiental ou administrativa correspondentes” (Vigésima oitava disposição adicional da lei 24/2001).

10.2 As que tendem a evitar trâmites presenciais e, portanto custos implícitos derivados da necessidade de realizar deslocamentos. Estão incluídas aqui todas as medidas relativas a:

10.2.1 Possibilidade de socialização e obtenção por via eletrônica da publicidade formal dos Registros, ao mesmo tempo que é vetado o acesso direto ao conteúdo dos livros registrais por razões óbvias (Cap. XI, Sec. 1 a , art. 96-3).

10.2.2 Incorporação de técnicas eletrônicas, informáticas e telecomunicação automática à segurança jurídica preventiva (S. 8 a ), entre as quais se destacam:

A obrigação de trasladar o conteúdo dos assentos dos Registros Mercantis e da Propriedade a uma ferramenta de suporte informático.
A implantação obrigatória, para notários e registradores, de sistemas de telemática para a emissão, transmissão, comunicação e recepção da informação (art. 107).
Prestação de serviços de certificação, em conformidade com o disposto no Real Decreto-lei 14/99, de 17 de setembro, sobre firma eletrônica, a cujo efeito concede-se ao Colégio de Registradores Mercantis e da Propriedade da Espanha e ao Conselho Geral de Notariado um prazo de seis meses para que se constituam em prestadores de serviços de certificação (art. 108 e 26 a Disposição Adicional).
O estabelecimento de um regime especial para a firma eletrônica dos notários e dos registradores mercantis e da propriedade, que deverá ter caráter avançado (art. 109).
A regulamentação do instrumento público eletrônico, ao qual são reconhecidos os mesmos efeitos como a todos documentos públicos notariais (art. 115). Nesse ponto, a lei deixou passar uma excelente oportunidade para regular não somente o documento notarial eletrônico, como faz, mas também todo documento público, quer judicial, quer administrativo, pois, na situação atual, encontramo-nos em um paradoxo de possibilidade de ter acesso por via eletrônica a documentos privados mantidos no Registro, nos casos legalmente previstos, e aos notariais, porém não aos judiciais nem administrativos por carecerem de regulamentação específica. Temos certeza, não obstante, de que essas deficiências serão retificadas em breve.

10.3 As que se destinam a eliminar a rigidez, como resultado do alto custo para o usuário que tem (tinha) de divergir da decisão negativa do registrador – medido em tempo de espera – como consequência do atraso na resolução de recursos por parte da DGRN Direção-Geral dos Registros e do Notariado. Ou do fato de que, em algumas ocasiões, os Registros não respeitassem, por causas a eles imputadas, os prazos máximos de despacho, entre as quais, cabe citar:

10.3.1 A nova regulamentação do recurso governativo [dúvidas registrais (NE)], cuja resolução final é atribuída acertadamente aos juízes e, especificamente, à ordem jurisdicional civil (S. 5 a ).

10.3.2 A possibilidade de que o usuário possa solicitar a intervenção do registrador do quadro de substituições em caso de atraso ou negativa do registrador territorialmente competente (S. 3 a , art. 100).

10.3.3 A redução de honorários para o caso de atraso (30%), estando estabelecido um prazo máximo para qualificação de quinze dias (S. 3 a , art. 100).

10.4 Medidas de efetivação das medidas anteriores. Estão integradas basicamente por:

10.4.1 Introdução com amplitude legal de um severo regime disciplinar para os registradores mercantis e da propriedade (S. 4 a , art. 101).

10.4.2 Atribuição, por primeira vez, ao Colégio de Registradores Mercantis e da Propriedade, de competências sancionadoras, tanto ao órgão governamental como aos distintos órgãos autônomos e territoriais, sem prejuízo das que são de competência da Direção-Geral dos Registros e do Notariado e ao próprio Ministério da Justiça.

A atribuição de competências sancionadoras ao Colégio de Registradores é extremamente importante, se considerarmos que o regime organizativo e gestor do sistema registral espanhol obedece à fórmula de administração em franquia e que os registradores são os primeiros interessados em conservar e fomentar a boa reputação do sistema, baseado na exigência e garantia de um exemplar funcionamento dos Registros, sobretudo em um momento de avanço decisivo no processo de integração dos mercados europeus, processo de integração cuja tendência será de expulsar aqueles sistemas que proporcionarem menos segurança que a média, a um custo comparativamente superior (ao médio). Nesse terreno, e sem cair na autocomplacência, devemos ser conscientes de que nosso sistema é altamente competitivo, o que o converteu em uma referência internacional.

Com as reformas implementadas, o sistema registral espanhol acomodar-se- á de maneira bastante fiel aos três princípios que idealmente deve cumprir um sistema registral eficaz. O primeiro deles consiste em que reflita fielmente os direitos de propriedade imobiliários, até mesmo suas limitações (princípio do espelho, ou the mirror principle). O segundo consiste em que a consulta dos assentos registrais vigentes deve bastar para conhecer as titularidades e ônus que afetam os imóveis, sem que seja necessário o exame de todas as possíveis cadeias de títulos prévios (princípio da cortina ou curtain principle). Finalmente, o terceiro consiste em que o Registro não somente deve publicar, mas também garantir a legalidade e certeza do publicado, assumindo as responsabilidades correspondentes em caso de erro (princípio de garantia ou insurance principle).

Por último, se o grande J. M. Keynes dizia que a economia não é a civilização, mas sim sua precondição, nós podemos dizer que o Registro não é a civilização, mas sim uma condição para uma vida civilizada, pacífica, segura e próspera.

Notas

Tradução Ramón de Barros Leonel.

(**) Conferência pronunciada no Club Siglo XXI, em 21/3/ 2002, no ciclo “Espanha em um mundo globalizado”.

1 NORTH, D. C., especialmente “Institutions, institutional Change and Economic Performance”, Cambridge University Press, e “Structure and Change in Economic History”, WW Norton and Company, 1981. Da mesma forma, LIBECAP, Gary D., “Contracting for Property Rights”, Cambrige University Press, 1989.

2 LIBECAP, Gary, op. cit., p. 2.

3 NORTH, D. C. “The rise of the Western World. A New Economic History”, Londres, Cambridge University Press, 1973. p. 5-7.

4 PAZ-ARES, C. “Seguridad jurídica y sistema notarial. Una aproximación económica”. Fe Pública y Vida Económica, Madri: Instituto de Estudos Econômicos, 1997. p. 61.

5 COASE, R. H. The Firm, the Market and the Law, The University of Chicago Press, 1988. p. 19. CHEUNG, STEVEN, N. S. Will China Go “Capitalist”? 2 a ed. Hobar Paper 94. Londres, Institute of Economic Affairs, 1986. p. 37. EGGERTSSON, T. Economic Behaviour and Institutions. Cambridge University Press, 1990. p. 38 et seq. PAZ-ARES RODRIGUES, C., op. cit., p. 61.

6 ARRUÑADA, B. “Limitaciones institucionales al desarrollo de la empresa”. Papeles de la Economía 55 Janeiro e Fevereiro de 2003 irib em revista Española 78-79/17-32. Vide também “Principios organizativos em la producción de seguridad jurídica preventiva”, documento de trabalho fornecido pelo autor, a quem desejo expressar meus agradecimentos.

7 DE TORRES SIMÓ, P. “Seguridad Jurídica, Valor Econômico”. Conferência pronunciada na Academia Matriense del Notariado, 1994.

8 LEPAGE, H. ¿Por qué la propriedad? Madri: CCE, 1985.

9 LEPAGE, H., op. cit., p. 106.

10 Mais extensamente sobre esse particular, vide MÉNDEZ GONZÁLEZ, F. P. “La Función Económica del sistema registral”. Conferência pronunciada em Minsk (Bielorússia), em fevereiro de 1997, e publicada no Boletín del Centro de Estudios Hipotecarios de Cataluña 70, 1997.

11 Sobre os problemas da assimetria informativa no mercado imobiliário, PARDO NÚÑEZ, C. R. “Seguridad del tráfico imobiliário e circulación de capital”. RCDI, jul.- ago. 1994, p. 1.522-1.561.

12 Sobre o oportunismo, vide Williamson, O. E. Mercados y jerarquías: su análisis y sus implicaciones antitrust. México DF: Fondo de Cultura Económica/ Economía Contemporánea, 1991.

13 MÉNDEZ GONZÁLEZ, F. P. “Seguridad del tráfico versus seguridad de los derechos: un falso dilema”. Trabalho apresentado no workshop do WPLA sobre Safety Mechanisms in the creation on inmovable Property Markets: Protecting Rights, realizado em Madri nos dias 28 e 29/09/2000, organizado pela UN-ECE, Ministério de Justiça e Colégio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles. Vide NORTH, D. C. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. Ed. Fondo de Cultura Económica, 1995.

14 ARRUÑADA, B. “Limitaciones institucionales al desarrollo de la empresa”. Papeles de la Economía Española 78-79/17-32. Vide também “Principios Organizativos en la producción de seguridad jurídica preventiva”, documento de trabalho fornecido pelo autor, a quem desejo expressar meus agradecimentos. Vide também PARDO NÚÑEZ, C. R., op. cit.

15 Vide, por todos, MICELLI, J. T. Land Titles Systems and Incentives for Development. University of Connecticut, palestra apresentada na 14 a Conferência Anal da European Association of Law and Economics, Barcelona, 1997.

16 A posição mantida pelo boletim Land Administration Guidelines, with Special Reference to Countries in Transition, de UM-ECE (Genebra, 1996), é que existem três. Esta mesma posição mantive em La Función calificadora: uma aproximación desde el análisis econômico del Derecho, em GÓMEZ GÁLLIGO, F. J. La calificación registral, Madri: Civitas, 1996. ARRUÑADA, B., op. cit., distingue, entretanto, as duas que são citadas como fases do processo de produção de segurança jurídica preventiva.

17 A ideia de que se se deseja organizar um sistema registral de fé pública, é inevitável que a lei aloque à inscrição efeitos autônomos e de que, em caso de discrepância, prevaleça o assento frente ao título, foi originalmente exposta por PARDO NÚÑEZ, C. R. La organización del tráfico inmobiliario. El sistema español ante el Derecho comparado. Para consulta, vide La Calificación Registral, T. I. GÓMEZ GÁLLIGO, F. J., Ed. Madri: Civitas, 1996.

18 ARRUÑADA, B., op. cit., de próxima publicação. Sobre os riscos do Registro de direitos, vide MÉNDEZ GONZÁLEZ. Seguridad del tráfico versus…

19 Neste tomo, enquanto não se indique o contrário, sigo a análise realizada por ARRUÑADA, B. Princípios organizativos… e El seguro de títulos: naturaleza y perspectivas, documentos de trabalho de próxima publicação, cujo conhecimento e entrevista agradeço ao autor.

20 Vide MANTHORPE, J. Studyon Key Aspects of Land Registration and Cadastral Legislation. Londres: UNECE, 2000.

21 VARGAS, J. A. El contrato de seguro de títulos de propiedad inmobiliaria en Estados Unidos, Colégio de Notarios do Distrito Federal do México, D. F. 1994.

22 Como, por exemplo, dos advogados especializados em transações de “conveyance”, em países onde são estes os profissionais que redigem os documentos para o Registro e unicamente com relação a esta finalidade.

23 Note-se que não se está afirmando que com isso se esgotam os efeitos públicos ou privados da intervenção de quem prepara os documentos. Simplesmente se está afirmando que com relação aos Registros, não cabem mais efeitos públicos que os enumerados, se se quiser manter um sistema de Registro de direitos ou, inclusive, um Registro de documentos. Tratando-se de um sistema registral de direitos, a exigência de documentação pública se encontra perfeitamente justificada por razões de especialização produtiva, entre outras. Não acontece o mesmo nos casos de registros de documentos.

24 Vide ARRUÑADA, B. no documento de trabalho Princípios organizativos de la seguridad jurídica preventiva, de próxima publicação, cujo contato agradeço ao autor. Certamente, a criação e desenvolvimento do Registro vieram reduzir as funções informativas e sentenciadoras dos preparadores de documentos. O Registro de documentos porque a informação registral substitui à proporcionada até então pelos próprios documentos e a posse, à parte que a data relevante para efeitos em relação a terceiros é a de entrada no Registro e não a do contrato. O Registro de direitos porque, ademais, produz informação registral depurada, ao eliminar, mediante a qualificação registral, os títulos contraditórios e os defeituosos, o que requer muito menos trabalho contratual ex post como consequência do trabalho, já realizado, pelo Registro nas transações anteriores. Alguns indícios empíricos apoiam a hipótese de que este conflito tem atrasado a criação dos Registros e prejudicado seu desenvolvimento. Estão bem documentados os casos dos Estados Unidos, Inglaterra ou Argentina. É lógico esperar por tudo isso, que como consequência deste conflito – altamente produtivo, entretanto – possam ser propiciadas reformas que, no lugar de melhorarem o sistema de segurança jurídica, alterem sua natureza, reduzindo os efeitos do Registro, de forma direta ou indireta, com a pretensão de que aumente o papel dos que preparam os documentos na sentença dos títulos, o que é incompatível com a manutenção do próprio sistema registral de direitos e implica a regressão à única alternativa realmente existente: registro de documentos complementado com algum tipo de segurança econômica, com todas suas consequências. Nos Estados Unidos, uma das causas que parece haver contribuído para o fracasso dos Registros de direitos é a oposição da “legal profession”, que também se opôs, com sucesso até agora em algumas jurisdições, à expansão de funções das seguradoras de títulos. Na Inglaterra, a resistência dos “solicitors” (os advogados que, com relação ao Registro, eram mais ou menos equivalentes aos notários de tipo latino), também parece haver contribuído notavelmente para bloquear durante mais de um século a criação e desenvolvimento do Registro. Vide ARRUÑADA, B., op. cit.

25 Vide ARRUÑADA, B. Princípios…: “Convém especialmente apreciar qual é a situação a este respeito nos Estados Unidos, por ser tal situação fruto em maior medida da livre atuação do mercado. Apesar de sua enorme variedade jurisdicional, observa-se que existe, em todo caso, uma separação igualmente radical entre os encarregados da prestação de serviços às partes (advogados, title agents etc.) e os que hão de proteger interesses de terceiros. Nem os advogados que sentenciam os títulos nem as companhias de seguros que cobrem contra o risco de que um título seja demonstrado ineficaz estabelecem a prioridade dos títulos nem o alcance dos direitos, tarefas encomendadas ao Registro e aos juízes, respectivamente. Não há de causar confusão, neste ponto, o fato de que nos Estados Unidos existam seguradoras que parecem integrar verticalmente todas as funções – desde o preparo do documento com base em um Registro privado à indenização –, pois inclusive neste caso o registro público unicamente proporciona a prioridade. Apesar de sua superior organização, as ‘title plants’, propriedade das seguradoras, são arquivos privados meramente informativos, pois carecem de eficácia jurídica e desempenham somente funções administrativas internas às companhias. Não poderia ser de outro modo, pois resultariam muito deficientes seus incentivos se também essa função estivesse em mãos do segurador: poderia, segundo o caso, modificar as prioridades a seu favor”.

26 Vide MÉNDEZ GONZÁLEZ, F. P. “El Registro, ese gran desconocido”, publicado no diário Expansión, em 29/4/ 1999. “Ainda que a função econômica e jurídica do Registro seja muito mais ampla, mais complexa e de maior alcance do que se possa explicar em um artigo jornalístico, vejamos através de dois simples exemplos que, entretanto, afetam a milhões de cidadãos, quais serviços presta o Registro:

1. Quando um cidadão adquire uma moradia, o Registro lhe garante que se adquire de quem, segundo o Registro, seja dono, ninguém lhe poderá disputar sua propriedade. Garante-lhe igualmente que não lhe afetarão mais encargos que os que constem no Registro. Simplificando, o Registro lhe presta um seguro de desapropriação (na realidade, muito mais, pois é um sistema de prevenção específica), se é que deseja contratá-lo, pois a inscrição é voluntária. Qual é o custo prêmio registral deste seguro? Para uma moradia média (108,182 euros, segundo diferentes variáveis, entre 150,25 e 210,35 euros), que pagará uma vez somente, e por essa quantidade o registrador lhe assegurará – sob sua responsabilidade pessoal e patrimonial, direta e objetiva – durante todo o tempo que continue sendo o proprietário registral. Se se deseja segurar essa moradia contra incêndios, por exemplo, o prêmio – a preço livre – custar-lhe-á ao continente entre 0,8 e 1,10 por mil (119 euros): e para o conteúdo, por igual valor, entre 2,5 e 4 por mil (média 324,55 euros) cada ano, e por uma só vez enquanto seja dono dessa moradia. Esse seguro, ademais, não lhe impedirá o incêndio – pois é somente um sistema de prevenção geral.

Para quem acreditar que o risco de incêndios é muito maior do que o que chamamos de desapropriação, proponho um experimento imaginário, tão em moda entre as ciências sociais, especialmente entre aquelas que têm vocação imperial: por acaso é comparável o número de incêndios de moradias com a frequência com a que os vendedores não dizem a verdade aos compradores sobre o verdadeiro estado da propriedade que lhes transmitem? Não ocultam unicamente aquilo que não podem ocultar porque o Registro lhes deixaria em evidência. Remeto os especialistas à história do crimen stellionatus e seu efeito letal: impedir a mobilização da propriedade imobiliária e inabilitá-la como garantia creditícia. O que nos leva ao segundo exemplo.

2. Se esse cidadão necessita recorrer ao crédito para financiar a aquisição de sua moradia, a entidade financeira pode conceder-lhe o crédito, sempre com garantia, como é lógico, porque nenhuma entidade empresta sob palavra de honra – ainda que sim sob palavra do registrador em forma de certidão de domínio e encargos, autêntica sentença vinculante sobre a situação jurídica de um imóvel, que o registrador emite sob sua responsabilidade e cujo preço se eleva a 24,04 euros.

O preço do empréstimo (tipo de juro) variará em função da segurança da garantia oferecida. Se for pessoal (aval) será maior que se for real (hipoteca), porque sua segurança é menor. Ademais, e precisamente por isso, o crédito pessoal unicamente é concedido a curto prazo (máximo cinco anos), o que para financiar uma moradia, consideraria quotas de amortização mensal impraticáveis. O hipotecário é concedido a longo prazo – normalmente dez anos, podendo ser estendido para até vinte e cinco anos e inclusive mais, o que permite quotas mensais toleráveis. Enfim, a entidade de crédito unicamente aceitará uma hipoteca sobre uma moradia se sua propriedade é juridicamente indiscutível, e somente o é se esta se encontra inscrita porque para garantir esse resultado, estão precisamente a inscrição, o Registro e o registrador. Tomemos agora uma hipoteca média (60.101,21 euros, a dez anos). O tipo de juro estará em torno de 4,25 por 100. Se fosse pessoal, custaria em torno de 6,25 por 100. Ao fim de dez anos, o cidadão poderá com a garantia hipotecaria (impossível sem o Registro) ter economizado 6.458,24 euros em juros, ademais da possibilidade de empréstimo a longo prazo e quotas mensais possíveis de serem assumidas. Qual haverá sido o custo registral da obtenção desta economia? Segundo diferentes variáveis, em torno de 120,20 euros. Se o Registro, através do Registrador, não houvesse garantido à entidade financeira e, portanto houvesse se responsabilizado frente a ela, que o cidadão em questão é proprietário, que a propriedade não tem ônus, que o dono tem capacidade de disposição suficiente e que o empréstimo hipotecário se ajusta à legalidade, a operação hipotecária – com a economia derivada – não haveria sido possível.

Com esses dois simples exemplos, o cidadão já pode estar em mínimas condições de saber o que obter pelo que paga ao Registro, ou seja, quais custos alternativos e superiores são evitados. Não obstante, para a maioria, os custos evitados permanecem invisíveis, enquanto que os satisfeitos, para evitá-los, são visíveis.

27 ARRUÑADA, B. “Dificuldades para la implantación del sistema registral español em países menos desarrollados”, palestra apresentada no seminário sobre “A Reforma do Estado na América Latina”, organizado pelos ministérios espanhóis de Economia e Fazenda, de Administração Pública e de Justiça, e pelo Banco Mundial, realizado em Madri entre 14 e 18/10/1996.

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