A série de estudos acerca das propostas de reforma da Lei 6.015/1973 vem sendo publicada neste portal à medida que as análises, feitas por diretores do IRIB, vêm a lume. Para acompanhar a sucessão de notas críticas, acesse o índice geral abaixo.
[Art. 181-A] – ONR e SREI – prazos de implantação. O SAEC será implementado em prazo menor do que o proposto neste Anteprojeto.
PROPOSTA: Art. 181-A. Os registradores de imóveis de todo território nacional instituirão, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, por meio do ONR, o Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC, destinado ao atendimento remoto dos usuários de todas as serventias de registro de imóveis do país por meio da rede mundial de computadores, bem como ao desenvolvimento de sistemas de apoio e interoperabilidade com outros sistemas.
JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis, compatibilizando-a com as regras adotadas pelo CNJ no Provimento 89, que regulamentou o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – SREI e atribuiu sua gestão ao Operador Nacional do Registro – ONR. Todos os dispositivos deste artigo 181-A e seguintes tratam de mudança paradigmática no padrão de eficiência do sistema registral imobiliário, com incremento da publicidade registral, especialmente com vistas a garantir maior dinamismo nas operações imobiliárias, especialmente nas de crédito. Potencial de impacto muito positivo na posição do país no Doing Business.
PROPOSTA DO IRIB: VOTAMOS PELA SUPRESSÃO.
Razões de Supressão
O SAEC – Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado será implementado em prazo menor do que o proposto neste Anteprojeto, conforme Decisão da Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ, proferida nos autos do Pedido de Providências nº 0004553-61.2016.2.00.0000, relativamente à Central Eletrônica do Registro de Imóveis do Estado de Goiás, com a seguinte conclusão:
“Assim, entendo que o Sistema de Registro de Imóveis do Estado de Goiás deixou de ser gerido e implementado pela ANOREG–GO e passou a ser de responsabilidade do Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico – ONR, nos termos do art. 15, c/c o art. 24 do Provimento n. 89/2019 da Corregedoria Nacional de Justiça”1
No momento discute-se apenas a criação do Fundo para Implementação e Custeio do Registro Eletrônico de Imóveis que propiciará as condições de custeio, sem ônus para o Poder Público e também para os usuários, a fim de que o registro eletrônico de imóveis seja implementado em todo o país, seguindo as diretrizes traçadas pelo Agente Regulador do ONR, a Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), nos termos do § 4º, do art. 76, da Lei nº 13.465/2017.
Por oportuno, deve-se consignar que as especificações técnicas do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) foram desenvolvidas no âmbito da Presidência do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e publicadas sob a rubrica Recomendação CNJ nº 14, de 2/7/2014, no DJE/CNJ nº 115, de 7/7/2014, p. 19, devendo referida documentação ser, apenas, revista e atualizada2.
PROPOSTA: “§ 10. Os Registros de Imóveis deverão disponibilizar, por intermédio do Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC, a visualização da matrícula e dos atos praticados no Registro Auxiliar, ao custo de 30% do valor da certidão.”
JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis, com inclusão na lei do serviço de visualização on line de matricula [sic], já disponível nas centrais compartilhadas, que permite ao usuário acesso à matrícula eletrônica imediatamente, 24h por dia, mesmo em dias não úteis.
Emolumentos – lei estadual.
Iniciemos com essa indicação: matéria emolumentar deve ser objeto de lei estadual.
A tentação de elevar a matéria ao âmbito federal deve ser enxergada com muito cuidado. Parece existir uma tendência nesse sentido. Todavia, como temos tido ocasião de destacar no curso desta análise, o problema deve ser resolvido com estratégia e conhecimento de causa.
Um órgão não é o organismo
Já aludimos às funções do SAEC. Fica aqui a advertência: como órgão do SREI, o SAEC não deve se constituir em fonte da publicidade registral, sob pena de subversão do próprio sistema de delegação, convertendo o hub de acesso e trânsito informacional em fonte própria de dados e informação.
Não será o SAEC o portal de “visualização da matrícula e dos atos praticados no Registro Auxiliar”.
Tenho denunciado uma tendência de alocação, em centrais (ou mesmo no SAEC) de dados registrais, convertendo-as em entidades para-registrais com uma espécie de subdelegação de ofício e função sem previsão legal ou constitucional.
Intenta-se, por meio de emendas legislativas, instituir as centrais em atores personalizados aos quais se atribuem funções próprias delegadas aos registradores para a prática de atos registrais como prenotação, emissão de certidões etc.
Quem prenota, emite certidões ou presta informações é o registrador, não centrais ou SAEC e nem mesmo o ONR.
Isso nos leva a uma outra série de considerações. Vamos a elas.
LGPD e a atividade registral
À parte esse problema de fundo, aqui se avança sobre um tema ainda pouco discutido e muito sensível: o impacto da LGPD na publicidade registral.
Temos sustentado que o acesso à chamada “visualização da matrícula” deverá se constituir em exceção, já que ela revela a terceiros dados, circunstâncias e vicissitudes que se relacionam ou integram a esfera privada de todo aquele que, direta ou indiretamente, figura no registro na sucessão de atos que filiam e compõem o historial tabular.
Sabemos que muitos desses atos acham-se cancelados, direta ou indiretamente, seja pela sucessão na titularidade dos direitos, seja por inúmeras mutações jurídicas (retificações, gravames etc.). O que pode interessar a terceiros, por exemplo, saber que fulano sofreu uma indisponibilidade de bens no passado, ou que sicrano experimentou uma penhora? Que interessará a terceiros conhecer circunstâncias já canceladas, alteradas, extintas? Separações, divórcios, reconciliações – o que tudo isso pode interessar no contexto dos intercâmbios de representados pela aquisição ou oneração de bens imóveis? Mudança de sexo, averbação de transgeneridade ou de situações relacionadas como uniões homoafetivas – o que estas circunstâncias podem alterar ou qualificar a aquisição ou transmissão de bens e direitos?
Dizemos que essa modalidade de “visualização de matrícula” deverá ser exceção porque, tratando-se de mera informação, a lei faculta o seu acesso somente às “partes” – isto é, àqueles que possam demonstrar e comprovar legítimo interesse. Esta é, precisamente, a redação do item 2º do art. 16 da LRP, que alude a “partes”.
“Partes” e o legítimo interesse na rogação
Hoje causam espécie dois aspectos da lei: (a) que as “informações” devam ser prestadas às “partes” e (b) que “qualquer pessoa” possa requerer certidão do registro “sem informar ao oficial ou ao funcionário o motivo ou interesse do pedido”[1].
Já me debrucei sobre o tema, tendo me dedicado a proceder a uma exegese do corpo legal em um caso concreto[2]. Partes, no contexto da Lei de Registros Públicos, é um conceito técnico: refere-se às pessoas que, direta ou indiretamente, figuram no Registro ou têm legitimidade para promover mutações na situação jurídica e obter do Registro de Imóveis informações de seu interesse. Parte é, pois, um conceito de processo e o Registro, como se sabe, é um processo. A epígrafe do Capítulo III do Título V da LRP acha-se assim grafada: “Do Processo do Registro” (arts. 182 e seguintes).
O conceito de parte pode ser expandido, no contexto dos Registros Públicos, e assim alcançar a ideia de legitimidade postulatória para obter as informações do Registro. Assim como a própria LRP previu a legitimidade para as obter (n. 2º do art. 16), a Lei de Notários e Registradores cravou o dever dos Oficiais do Registro de Imóveis de “facilitar, por todos os meios, o acesso à documentação existente às pessoas legalmente habilitadas”, conforme inciso XII do art. 29 da LNR[3].
Vimos, pela enunciação dos dispositivos legais citados, que há uma gradação: partes não é o mesmo que quaisquer pessoas.
Afinal, quem poderá rogar e obter informações do Registro de Imóveis?
Como já asseverei no curso deste trabalho, a cláusula aparentemente aberta do art. 17 da LRP – “qualquer pessoa” – não deve levar o intérprete a se afastar do escopo: “requerer certidão do registro”, expressão preposicionada por artigo definido que parece indicar um ato de registro determinado, não vários, nem indeterminados ou aleatórios.
Estaríamos diante de uma faculdade de postulação, aberta a qualquer pessoa, para obtenção de certidões de um determinado registro, não o acesso indiscriminado a todo e qualquer elemento que componha o acervo registral, abarcando o que poderia representar na prática um inventário patrimonial do cidadão – circunstância que pode ser amplificada com o acesso a centrais de informação dos Estados e muito comprometida pela vulneração de dados de caráter pessoal.
A visão tradicional na voz de Serpa Lopes
Vejamos como a doutrina tradicional feriu o tema. O tratadista assim registrou:
“Por conseguinte, quando a lei impõe ao Oficial a obrigação de mostrar às partes os livros de registo, subentende-se um interesse concreto, relacionado com o objeto certo, determinado e individuado, e não qualquer proposição vaga e indefinida que, sob a capa de uma investigação, transformaria o direito da parte numa verdadeira correição, uma vasta e desmedida faculdade de inspeção, que a lei atribui e só permite às autoridades judiciárias ou fiscais. Essa a interpretação harmônica com o próprio mecanismo do registo e especialmente o de imóveis”[4].
O mesmo SERPA LOPES cingirá a consulta (obtenção da informação) aos indicadores pessoal e real. Levemos em consideração que suas conclusões estavam condicionadas pelos limites instrumentais e infraestruturais da organização do Registro à época:
“Que faculta o art. 19[5]? Que o interessado possa, de pronto, saber a quem pertence a propriedade de determinado imóvel, não um imóvel qualquer, vagamente indicado; que alguém possa se certificar dos ônus que porventura gravem um determinado imóvel. A obrigação de exibição dos livros por parte dos serventuários, se cinge no apresentar ao interessado, não todos os livros para pesquisa, mas o livro onde deve figurar o imóvel por ele indicado, quer sob a base da menção à pessoa do proprietário, por meio do Indicador Pessoal, quer sobre a base da especificação do imóvel, através do Indicador Real. A publicidade assegurada não pode ser realizada através do registo, mas sim, partindo do objeto da pesquisa, seja uma pessoa, ou seja, um imóvel, e a obrigação do Oficial se circunscreve na apresentação do livro, onde se encontra transcrita ou inscrita a situação que se deseja conhecer”[6].
Tempos modernos – “um novo começo de era”
Os tempos mudaram, as novas tecnologias prenunciam uma nova era. As exigências hoje são outras, conformam-se de modo singular, mais específico, tornam-se complexas, variegadas. Já se consagrara a rotina de pesquisa nas centrais de informação de registradores com vistas a instruir ações executivas, sejam os interessados os privados ou o próprio estado, nas execuções fiscais e nos casos de indisponibilidades de bens – o que não deixa de ser uma forma heterodoxa de acesso aos dados do Registro.
Mais recentemente, surgiram novas demandas oriundas da sociedade e do próprio mercado: já não se buscam somente os dados da pessoa ou da coisa, mas abarcando um escopo maior, com pesquisas gerais e indeterminadas e, em certo grau, aleatórias[7]. Por exemplo, investigam-se padrões que possam revelar o comportamento do mercado na aferição de preço médio de transações, velocidade nos intercâmbios, identificação de imóveis em fase de execução ou levados a leilão, arrematados, adjudicados etc. Visa-se, com isso, amplificar a previsibilidade dos intercâmbios, implementar velocidade aos processos e a garantir maior segurança jurídica.
Tradicionalmente, sempre se entendeu que estas buscas indeterminadas ou genéricas, descartando peças centrais de informação – como a pessoa, a coisa e, em certa medida, o direito – e focando em elementos acessórios, não poderiam ser toleradas. Uma vez mais, lembremo-nos de SERPA LOPES:
“No caso sub judice, o pedido é formulado indeterminadamente. Não há indicação do imóvel, não há referência à pessoa do seu proprietário; não pode, assim, facultar-se a devassa dos livros do registo, devassa que não se compreenderia, de maneira alguma, e que perturbaria a própria ordem do serviço, dando ao mecanismo da publicidade uma extensibilidade jamais pretendida pelo legislador, uma extensibilidade sem resultados práticos, e que mesmo feriria o bom-senso”[8].
Para fornecer as informações ainda hoje ocorre uma espécie de subversão das rotinas tradicionais, encarecendo os custos para sua produção com o apoio de ferramentas inadequadas ainda hoje utilizadas. Não dispondo de um código que permita articular uma linguagem baseada em ontologia – a favorecer respostas mais rápidas e precisas – ficamos completamente atados para a produção desses dados.
O SREI e a mudança de paradigmas
O Registro foi criado e sempre existiu para aparelhar os intercâmbios relativos a bens e direitos imobiliários. O acesso aos livros, às informações, aos dados, sempre se facultou para que se cumpra a finalidade primacial do Registro de Imóveis, a teleologia registral: outorgar direitos e os publicizar juridicamente. O nosso foco sempre foi posto nos intercâmbios e transações entre privados – “A” aliena a “B” que institui um direito real de garantia a “C”. A situação jurídica, que assim se estabelece, será oponível a todos os terceiros.
Todavia entram em cena, agora, os meios eletrônicos que alteram substancialmente o ecossistema dos Registros Públicos. Já aludi a este fenômeno no artigo Sistema de Registro de Imóveis eletrônico – ao qual remeto o leitor[9].
Com as mudanças provocadas pelas novas tecnologias de comunicação e informação, surgem demandas inéditas nos Registros de Imóveis – como, por exemplo, a pesquisa de todos os imóveis de um determinado bairro para apurar variáveis que serão utilizadas por algoritmos que revelam oportunidades de novos negócios e evitam problemas na aquisição, orientando os investimentos, trazendo maior segurança, rapidez e previsibilidade.
Estamos diante de um novo desafio: amplificar a garantia da segurança jurídica e econômica nos intercâmbios imobiliários com o apoio de novas tecnologias, simplificando processos e automatizando as rotinas.
Em suma: o mercado está abandonando a figuração quase arquetípica do Registro de Imóveis tradicional (A x B x C) e avançando em direção a figurações plúrimas e complexas. As empresas que atuam no mercado imobiliário, baseadas em coleção de dados (big data), já não estão focadas num único e determinado imóvel ou pessoa, mas a lógica, inerente ao seu negócio, a conduz a um outro patamar, de relações complexas, que são realizadas com apoio em novas tecnologias, obtendo maior velocidade, economicidade e eficiência.
São esses dados o motor da nova economia no nicho do setor imobiliário.
Todavia, ao lado desse impulso quase irresistível, a sociedade ergue algumas barreiras. A mais importante delas é a proteção de dados pessoais. Veremos em detalhe.
Dinâmica e estática do Registro
A matrícula imobiliária é um ente dinâmico, já a filiação revela, somente para interessados legitimados, a cadeia estática de atos inscritos (trato sucessivo) que fica penumbrada por não interferir diretamente com o tráfico jurídico-imobiliário.
No direito inglês o mecanismo é chamado de Curtain Principle ou Mirror Principle. Para GRAY & GRAY o objetivo do registro imobiliário é que
“any prospective purchaser of registered land should always be able to verify, by simple examination of the register, the exact nature of all interests existing in or over the land which he proposes to buy”[10].
O tema é complexo e será agitado na aplicação prática da LGPD.
Princípio de finalidade da publicidade registral e a autodeterminação da imagem
O acesso indiscriminado aos dados pessoais, que o acesso à informação pela “visualização da matrícula” proporciona, fere o princípio da autodeterminação da imagem e contraria o princípio da finalidade que é a enteléquia da publicidade registral imobiliária e que se concretiza pela “manifestação livre, informada e inequívoca pela qual o titular concorda com o tratamento de seus dados pessoais para uma finalidade determinada” (inc. XII do art. 5º c/c inc. I do art. 6º da LGPD)[11].
O STF e o princípio da autodeterminação
O STF vem de decidir exatamente sobre esse mesmo tema e vale a pena refletir sobre o impacto da lei e dessas decisões na atividade registral já que a expedição de certidão por mera cópia reprográfica de matrículas pode dar ensanchas à tredestinação das finalidades da publicidade jurídico-registral.
Aludindo às ameaças representadas pelo advento de novas tecnologias nas atividades tradicionais, o ministro GILMAR MENDES deixou consignado em voto proferido na ADI 6.389:
“O direito fundamental à igualdade – enquanto núcleo de qualquer ordem constitucional – é submetido a graves riscos diante da evolução tecnológica. A elevada concentração de coleta, tratamento e análise de dados possibilita que governos e empresas utilizem algoritmos e ferramentas de data analytics, que promovem classificações e esteriotipações discriminatórias de grupos sociais para a tomada de decisões estratégicas para a vida social, como a alocação de oportunidades de acesso a emprego, negócios e outros bens sociais. Essas decisões são claramente passíveis de interferência por vieses e inconsistências que naturalmente marcam as análises estatísticas que os algoritmos desempenham” (voto proferido na ADI 6.389).
Na mesma direção o voto da ministra ROSA WEBER. Para ela são “decorrências dos direitos da personalidade, o respeito à privacidade e à autodeterminação informativa”. Tais direitos “foram positivados, no art. 2º, I e II, da Lei nº 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais), como fundamentos específicos da disciplina da proteção de dados pessoais”. As mudanças sociais e econômicas – ainda segundo a Ministra – “demandam incessantemente o reconhecimento de novos direitos, razão pela qual necessário, de tempos em tempos, redefinir a exata natureza e extensão da proteção à privacidade do indivíduo independentemente do seu conteúdo, mutável com a evolução tecnológica e social, no entanto, permanece como denominador comum da privacidade e da autodeterminação o entendimento de que a privacidade somente pode ceder diante de justificativa consistente e legítima” (ADI 6.389, voto de 24/4/2020).
Notas
[1] O art. 17, bem como o art. 217 da LRP, aludem à rogação de publicidade e inscrição no protocolo por “qualquer pessoa”.
[3] A Lei 8.935/1994 utiliza-se da expressão “documentação existente”. Documento nada mais é do que “unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato” (inc. II do art. 4º da Lei 12.527, de 18/11/2011).
[4] SERPA LOPES, Miguel Maria de. Tratado dos Registos Públicos. Vol. I. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 4ª ed., 1960, p. 106-7, n. 40.
[5] Curioso observar que a redação do n. 2º do art. 19 do Decreto 4.857/1939 já facultava, às partes, o acesso direto aos livros de registro para obtenção de informações de seu interesse. Na redação atual, o Oficial já não está obrigado a mostrar às partes os livros de registro, mas tão-somente a fornecer a informação.
[7] O Projeto SINTER, da Receita Federal do Brasil, se orienta no sentido de buscar revelar, a partir de padrões aferíveis por meio de aplicação de tecnologias de big data, atividades suspeitas de lavagem de dinheiro ou de evasão fiscal. Obtém-se, de modo aleatório, respostas a perguntas que ainda não foram formuladas, o que representa, em certa medida, um paradoxo. Para o aprofundar o tema, sugiro a leitura do excelente Mayer-Schonberger, Viktor. Cuker, Kenneth. Big Data: The Essential Guide to Work, Life and Learning in the Age of Insight. London: John Murray, 2017, 320 p. [ISBN: 9781473647206].
[9] JACOMINO, Sérgio. Sistema de Registro de Imóveis eletrônico, 2018. Acesso: http://bit.ly/2V49S13.
[10] GRAY, Kevin & GRAY, Susan Francis. Elements of Land Law, 5 ed. London: OUP, 2008, p. 190.
[11] Para um maior aprofundamento do tema no âmbito da publicidade registral, consulte: MARANHÃO, Juliano Souza de Albuquerque. Proteção de Dados e o Registro Imobiliário. Acesso: https://near-lab.com/.
PROPOSTA: “§ 6° O interessado poderá solicitar a qualquer unidade extrajudicial certidões eletrônicas emitidas por qualquer outra unidade extrajudicial, por meio de centrais eletrônicas, observados os emolumentos correspondentes às respectivas certidões.”
JUSTIFICATIVA: Adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis, permitindo ao usuário o benefício de utilização de qualquer cartório, em todo o território nacional, para formular pedidos de certidão. O dispositivo é essencial no período de transição entre as certidões em papel e o uso exclusivo de certidões eletrônicas, e permite a exploração da capilaridade das unidades extrajudiciais, eliminando para os usuários custos paralelos, com intermediários, que chegam a cobrar no mercado ao menos 5 vezes o valor de cada certidão. Além disso, vai ao encontro da necessidade de tratamento e redução de assimetria social e educacional, na medida em que confere um mecanismo mais eficiente a qualquer cidadão de solicitar certidões de qualquer local do país, com orientação de um funcionário qualificado do extrajudicial. Por fim, a medida resultará na redução de custos transacionais.
Há um problema que aqui se repete uma vez mais: visou-se a “adaptação da lei ao Registro Eletrônico de Imóveis”, permitindo ao usuário “o benefício de utilização de qualquer cartório, em todo o território nacional, para formular pedidos de certidão”.
Todavia, o SREI é um elemento a mais num plexo informacional que integra todas as unidades do serviço extrajudicial. Poderíamos tratar aqui de um sistema interoperável, agregando todas as serventias notariais e registrais brasileiras, interconectando-as com padrões de interoperabilidade conhecidos, como o e-Ping[1], por exemplo (art. 38 da Lei 11.977/2009).
A ideia é boa e talvez merecesse um tratamento sistemático. Remeto o leitor às considerações vestibulares no comentário ao [Art. 19, § 5º] – Certidões eletrônicas.
O argumento de que a interoperabilidade do extrajudicial acabará por eliminar os intermediários não soa perfeitamente lógico, já que eles atuam no acesso ao cartório e no envio da certidão em papel – não concorreriam na expedição da certidão “materializada” no próprio local da requisição. São modalidades distintas de atuação. Entram aqui como elemento retórico.
A ideia merece ser aprofundada. Aqui não encontrou uma expressão adequada.
SAEC – o que é?
A requisição de certidões por meios eletrônicos no Registro de Imóveis acha-se prevista no Provimento 89/2019 que criou o SAEC – Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado.
O SAEC destina-se “ao atendimento remoto dos usuários de todas as serventias de registro de imóveis do País por meio da internet” (art. 16). Esse módulo do SREI tem por escopo exercer a coordenação e o monitoramento das centrais de serviços eletrônicos compartilhados com a finalidade de permitir a “universalização do acesso” a cada uma das unidades de Registro de Imóveis no país para que “prestem os mesmos serviços, velando pela interoperabilidade do sistema” (§ 3º do art. 24 do dito provimento).
O SAEC deverá oferecer ao usuário remoto o acesso aos serviços eletrônicos registrais, como a requisição e expedição de certidão a “partir de um ponto único de contato na internet” (art. 18). A especificação do SAEC pode ser consultada na documentação técnica que se acha aqui: www.folivm.com.br.
Parece intuitivo que, a partir da plataforma criada pelo CNJ, será possível “solicitar a qualquer unidade extrajudicial certidões eletrônicas emitidas por qualquer outra unidade extrajudicial”, seja diretamente pelo SAEC ou “por meio de centrais eletrônicas” (v. inc. III do art. 25).
Note-se que as centrais eletrônicas estaduais de Registro de Imóveis vincular-se-ão ao SAEC obrigatoriamente, já que a ele compete exercer a coordenação e o monitoramento de todo o SREI (Provimento, § 3º do art. 24). As demais especialidades deverão subordinar-se ao regramento próprio baixado pelo CNJ.
A norma proposta prevê que “qualquer unidade extrajudicial” poderá receber pedidos de “certidões eletrônicas emitidas por qualquer outra unidade extrajudicial, por meio de centrais eletrônicas”.
Nada impede que “qualquer unidade extrajudicial” possa solicitar uma certidão por intermédio do SAEC (no caso do Registro de Imóveis) ou das centrais nas demais especialidades.
O que deve merecer uma regulação específica (que não foi alcançado pela proposta) é a interoperabilidade de todo o sistema notarial e registral, permitindo que cada cartório brasileiro possa “materializar” as certidões expedidas por qualquer delas, superando, assim, um paradigma que se acha previsto no inc. V do art. 7º da Lei 8.935/1994, que atribui com exclusividade ao notário a autenticação de cópias. A “materialização” da certidão eletrônica não é nada mais do que uma forma de autenticação da cópia haurida do documento eletrônico. Eis aqui um outro exemplo de superação dos paradigmas de organização das fronteiras das chamadas “especialidades” pela forte influência dos meios eletrônicos.
O acesso aos serviços por meios eletrônicos nos impõe novas e originais demandas que haverão de ser regulamentadas pela autoridade competente.
Ponto único na Internet
No caso do Registro de Imóveis, o “ponto único” na internet, criado para aviar a solicitação de certidões em meios eletrônicos, como previsto no Provimento 89/2019, permite que a requisição possa se dar a partir de um ponto qualquer com acesso à internet (art. 18).
O acesso ao SAEC pode se dar tanto a partir duma serventia extrajudicial, como de um cibercafé. Não importa. O que não se tolera é que se impeça a expedição em papel [Art. 19, § 5º] e que se imponha a cobrança de “emolumentos” por cada simples acesso – especialmente porque, pela proposta consubstanciada no dito § 5º, supra, o Oficial não estaria obrigado a “materializar” em papel a certidão. E se o fizer, a característica inerente aos documentos eletrônicos se esvai. E se a “materialização” é rogada a outra serventia, bem, temos aí uma cópia autenticada de um documento original.
Todas essas questões devem ser cuidadosamente analisadas pelo órgão regulador do SREI.
Pouco razoável é interpretar que o usuário deva pagar em duplicidade pela emissão da certidão na origem e novamente no destino.
Deve sempre ser levado “em conta a natureza pública e o caráter social dos serviços notariais e de registro” (art. 2º da Lei 10.169/2000). Por fim, soa pouco razoável consagrar tal disposição por meio de lei federal. Cabe ao ente federado legislar e regulamentar a cobrança de emolumentos (art. 1º da mesma Lei 10.169/2000).
A pandemia do COVID-19 desencadeou uma profusão de atos normativos e projetos de lei visando adequar o sistema registral às necessidades dos usuários dos serviços notariais e registrais em tempos de crise.
Tenho feito comentários esparsos sobre as implicações práticas e teóricas dos vários dispositivos de tais atos normativos neste espaço e há pouco tivemos notícia da proposição do PL 2942, de 2020, de autoria do Senador Flávio Arns (REDE/PR) que é, em certa medida, uma compilação dos atos normativos já baixados pelo CNJ.
Abaixo indiquei alguns pontos que podem servir à reflexão dos interessados na matéria. O art. 4º do Provimento CNJ 94/2020 é parcialmente reproduzido no art. 2º do PL 2942, de 2020. As observações feitas abaixo servem, naturalmente, e no que couberem, para a discussão do dito projeto de lei.
Os comentários devem ser considerados um work in progress e são passíveis de retificação – seja pela crítica dos leitores, seja pelo desenvolvimento dos estudos do autor.
Art. 4º. Durante a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), contemplada no caput, todos os oficiais dos Registros de Imóveis deverão[1] recepcionar os títulos nato-digitais[2] e digitalizados com padrões técnicos[3], que forem encaminhados eletronicamente para a unidade a seu cargo, por meio das centrais de serviços eletrônicos compartilhados[4], e processá-los para os fins do art. 182 e ss da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973[5].
[1] – Dever – não faculdade. O verbo indica um dever, não uma mera faculdade. O ato normativo da Corregedoria Nacional de Justiça vincula os registradores (inc. XIV do art. 30 da Lei 8.935/1994) que devem observar seus termos com critério técnico. Não poderá o registrador negar acesso aos títulos recepcionados nos formatos indicados no ato normativo.
[2] – Documentos natodigitais. V. comentário ao § 1º que será veiculado em próxima postagem.
[3] – Padrões técnicos. Quando o provimento alude a “padrões técnicos” deve-se entender não só aqueles estabelecidos no Decreto 10.278, de 18 de março de 2020, mas a todos atos legais e normativos que tratam do valor jurídico dos documentos tradicionais reproduzidos em outros meios e autenticados pelas várias modalidades admitidas em lei 1. São exemplos o microfilme, a digitalização, outros “meios reprográficos” 2, além de assinaturas digitais – com ou sem certificados digitais emitidos pela ICP-Brasil, admitindo-se outras modalidades de certificação, integridade e autenticação (biometria, autenticação cruzada etc.) 3.
A disposição ilumina todo o artigo e seus parágrafos. Veremos que o § 2º tratará de um tipo muito específico de documentos digitalizados. Remetemos o leitor aos comentários ali expendidos em uma próxima postagem.
Padrões do Arquivo Nacional
[3.a] – Padrões técnicos – II. A digitalização de documentos deve observar os padrões técnicos estabelecidos por órgãos competentes. Os órgãos competentes são, em primeiro lugar, os do próprio Poder Judiciário. Entretanto, todos os órgãos públicos devem observar os padrões técnicos estabelecidos nas diretrizes baixadas pelo Arquivo Nacional (inc. IV do art. 2-A do Decreto 4.073/2002)4. Os documentos que os registros públicos recebem, seja em que meio for, são reputados documentos de preservação permanente, assim definidos no § 3º do art. 7º da Lei 8.159/1991. Mesmo os documentos microfilmados não podem ser descartados, mas recolhidos ao arquivo público 5. V. art. 13 do Decreto 1.799/1996:
“Os documentosoficiais ou públicos, com valor de guarda permanente, não poderão ser eliminados após a microfilmagem, devendo ser recolhidos ao arquivo público de sua esfera de atuação ou preservados pelo próprio órgão detentor”.
Este dispositivo se articula com o conjunto normativo dos artigos 22 a 27 da LRP e art. 46 da Lei 8.935/1994. Aplica-se, igualmente, o § 1º do art. 2-A da Lei 12.682/2012, que reza:
Após a digitalização, constatada a integridade do documento digital nos termos estabelecidos no regulamento, o original poderá ser destruído, ressalvados os documentos de valor histórico, cuja preservação observará o disposto na legislação específica (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)
É evidente que os documentos de valor histórico são assim considerados os probatórios. (V. § 3º do art. 7º da Lei 8.159/1991).
O acessório e o principal – o modelo de delegação de funções públicas personalizadas
[4] – Centrais são meios – não fim. Os destinatários dos documentos apresentados em meios eletrônicos são as unidades de registro de imóveis, observada a regra da delegação de função pública fracionada. As centrais não praticam atos registrais autonomamente, sob pena de fragilizar o sistema de delegação por exercer funções para-registrais ou subdelegadas.
Até que advenha o ONR – Operador Nacional do SREI, entidade criada por lei e que tem a missão institucional de implementar e operar o SREI (art. 76 da Lei 13.465/2017), as centrais, pessoas jurídicas de direito privado, são meros pivôs (hubs) que atuam de modo coadjuvante no trânsito de dados e informações entre os utentes e as unidades de registro de imóveis. São uma espécie de longa manus do próprio registrador.
[5] – Processo de registro. A lei denomina o iter do título na serventia como processo do registro (Cap. III do Título V das LRP). A denominação é perfeitamente apropriada. O processo registral inicia-se com o protocolo do título (art. 182 da LRP), não com o depósito do representante digital do título ou o próprio documento natodigital nas centrais 6. Chamo a atenção do leitor aos comentários que serão feitos ao Anexo II – Metadados Mínimos Exigidos do Decreto 10.278/2020, especialmente os relacionados a autoria[itens4 e subseções].
Notas
1 Não é o caso de aprofundar aqui, mas citem-se as seguintes leis e atos normativos que tratam do tema: Lei 5.433/1968 (Decreto 1.799/1996); Lei 6.015/1973 (§ 3º do art. 1º; § único do art. 17; § 1º do art. 19 e art. 25); Lei 8.935/1994 (arts. 41 e 46); Lei 11.977/2009 (art. 37 e ss.); Lei 12.682/2012 (art. 2º A e seus parágrafos); Lei 13.874/2019 (inc. X do art. 3º). O rol não é exaustivo. Há uma profusa produção legislativa que vem por derruir os obstáculos relacionados à plena utilização de meios eletrônicos na produção e trânsito de documentos eletrônicos.
2 A reprografia não deixa de ser um método de produção de representantes digitais ou analógicos que vem sendo admitido e aplicado na praxe cartorária. Vide, por exemplo, o § 1º do art. 19 da LRP que prevê a emissão de certidões por “meios reprográficos” ou o § 5º da mesma lei que, além da modalidade reprográfica da fotocópia, admite “outro processo equivalente”. A chave interpretativa para decifrar a avulsão de meios reprográficos acha-se no art. 25 da mesma LRP, que admite “outros meios de reprodução”, desde que autorizados em lei. Veremos que há autorização legal para aceitação de outros meios, além da tradicional microfilmagem.
3 O uso de outros meios de autenticação, integridade e imputação de autoria são admitidos na Lei (§ 2º do art. 10 da MP 2.200-2/2002; letra “b”, inc. III do § 2º do art. 1º da Lei 11.419/2006; inc. II do art. 18 da Lei 13.874/2019).
5 O sistema registral brasileiro se inscreve no rol dos chamados “registros de direitos”. Todavia, o art. 194 da LRP estabelece um repositório que é uma espécie de arquivo registral de cujos fólios (títulos privados arquivados) são extraídas certidões (art. 194, in fine, da LRP). Nesse caso específico, dá-se a publicidade do próprio título, a latere da certidão do registro, que é bem outra coisa. Há outras hipóteses: por exemplo, o art. 32, § 4º, da Lei nº 4.591, de 1964. A Lei 6.766/1979, prevê a consulta do processo de loteamento e seus documentos (art. 24), além do depósito de uma das vias de promessas e cessões públicas ou privadas (§ 1º do art. 26). Todos os memoriais de loteamentos e condomínios, processos de retificação etc. remanescem na serventia, de cujos títulos e documento poder-se-á expedir certidões.
6 Este tema carece de maior aprofundamento. Uma das questões que deverão ser enfrentadas por ocasião da criação do ONR-SREI é o valor do protocolo digital feito no SAEC (art. 18 do Provimento CNJ 89/2019) para graduação dos direitos e controle do chamado contraditório. Deixo para outra oportunidade o enfrentamento da questão que reputo relevante. Indico, apenas, a chave interpretativa que registrei nos comentários feitos ao art. 182, no item 6 – precedência e número de ordem geral na obra Lei de Registros Públicos Comentada: lei 6.015/1973, organizada por José Manuel de Arruda Alvim Neto, Alexandre Laizo Clápis e Everaldo Augusto Cambler. (Forense, 2ª ed., 2019).
Em pauta iniciativas para o segundo semestre de 2020
O Presidente do IRIB, Sérgio Jacomino, presidiu na tarde de ontem (12/5) a reunião da diretoria executiva e nominativa do Instituto para tratar de temas do interesse dos associados e para programar as próximas etapas e atividades do IRIB programadas para o segundo semestre de 2020, tendo em vista os grandes transtornos causados pelo COVID-19 aos registradores imobiliários e ao próprio Instituto, cujos colaboradores estão em quarentena.
Presentes à reunião, além do Presidente, Sérgio Jacomino (SP) os registradores Jordan Fabrício Martins (SC), Fabiane de Souza Rodrigues Quintão (MG), George Takeda (SP), Naila de Rezende Khuri (SP), Caleb Matheus Ribeiro de Miranda (SP), Daniel Lago Rodrigues (SP), Daniela Rosário Rodrigues (SP), Flauzilino Araújo dos Santos (SP), Ivan Jacopetti do Lago (SP), Izaias Gomes Ferro Junior (SP), além de Lourdes Andrade Capelanes (secretária), Fábio Fuzari e Daniela dos Santos Lopes Fuzari (corpo técnico do IRIB). Justificou a sua ausência o registrador João Baptista Galhardo.
O Presidente fez um prévio relato que serviu de base para as discussões de alguns dos tópicos tratados na reunião. Entre os assuntos enfrentados, arrolam-se os:
ONR, SREI e SINTER
Segue-se um breve relato aos Srs. diretores e Sras. Diretoras das notícias relativas às últimas decisões da Corregedoria Nacional do CNJ a respeito dos temas – ONR, SREI e SINTER.
Todos tiveram conhecimento pela divulgação com destaque das sessões do CNJ que aprovaram o Provimento 89/2019, que dispôs sobre o “Código Nacional de Matrículas – CNM, o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – SREI, o Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC e o acesso da Administração Pública Federal às informações do SREI”. O CNJ fixou com o dito ato normativo “diretrizes para o estatuto do Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – ONR”.
Ministro Dias Toffoli conduziu no final de 2019 as sessões de aprovação do ONR
Os vídeos da 302ª Sessão do CNJ, realizada no dia 17/12/2019, e da 53ª Sessão Extraordinária do órgão, realizada em 18 de dezembro, podem ser consultados nos links indicados e vale perceber ali as tensões subjacentes às decisões importantes que seriam tomadas pelo plenário do Conselho Nacional de Justiça reunido nas sessões derradeiras de 2019.
O ONR, criado por lei, teve seus estatutos aprovados pela assembleia de registradores de todo o país somente a 16 de abril do corrente ano. A notícia foi veiculada no site do IRIB (acesso aqui) e repercutida no Observatório do Registro, com comentários do presidente do IRIB, Sérgio Jacomino (acesso: ONR – nasce uma estrela).
Neste último texto, acha-se a íntegra do discurso do presidente do IRIB que reafirmava que a conquista do ONR (e do SREI) era fruto do trabalho de registradores agregados aos ideais do IRIB – Instituto de Registro Imobiliário do Brasil. Segundo ele, o IRIB cumpria, naquele dia histórico, uma importante missão. Foi o Instituto que deu ânimo à bela iniciativa que então ganhava corpo. Ela nasce – disse – “literalmente, do suor e lágrimas de alguns poucos que, resistindo com grande coragem e determinação, enfrentaram, de peito aberto, todos os desafios”.
Foi uma grande vitória do IRIB, sem dúvida, conquista essa que merece ser comemorada e registrada com destaque.
Todavia, ainda que se tenha obtido um grande avanço institucional, estima-se que o processo de implementação do ONR ainda tarde. Há uma tarefa ainda mais ingente, qual seja: compatibilizar os atos normativos, baixados pelas corregedorias dos estados, vinculando-os e sujeitando-os às diretrizes estabelecidas pelo Provimento 89/2019. Como sabemos, o Provimento 47/2015, do mesmo órgão, foi expressamente revogado (art. 37), restando um trabalho de reconfiguração do arcabouço normativo que disporá sobre o SREI.
O ONR deverá se tornar o epicentro das transformações estruturais do Registro de Imóveis do Brasil, veiculando diretivas e normas técnicas que, homologadas pela Corregedoria Nacional do CNJ (agente regulador do ONR – § 4º do art. 76 da Lei 13.465/2017), deverão ser observadas por todas as unidades registrais brasileiras.
Inaugura-se uma nova etapa do Registro de Imóveis pátrio. Agora há um órgão público (agente regulador do Poder Judiciário) que poderá, de maneira efetiva, promover a governança do Sistema Registral, impondo padrões técnicos e normas jurídicas acerca do SREI, gravando-os com a nota de observância obrigatória e uniforme e fiscalizando o cumprimento de seus regulamentos e decisões.
SINTER – voltamos à mesa de negociação
Na semana passada (6/5/2020), o Sr. Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Humberto Martins, em memorável decisão, reconheceu que o Manual Operacional SINTER, submetido ao CNJ, deveria objetivar a harmonia e operacionalidade do SINTER, coordenando-o com o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis – SREI. Segundo o Sr. Ministro, tornou-se necessária uma nova versão do Manual, relevando-se as regras supervenientes trazidas pela Lei 13.465/2017 e pelo próprio Provimento 89/2019. Além disso, os representantes do Registro de Imóveis, que terão assento no Comitê Gestor do SINTER, deverão ser indicados pelo ONR, órgão gestor do SREI, ad referendum da própria Corregedoria Nacional.
Humberto Martins
O PP 0005650-96.2016.2.00.0000 teve o seu andamento sobrestado pelo prazo de 90 dias para que se elabore a nova versão do Manual Operacional do SINTER, findo o qual o Comitê Gestor deverá encaminhar nova versão para fins de homologação pelo plenário do CNJ.
Privacidade e Registros Públicos
Um tema sensível, que bordeava a criação do ONR, foi a questão da proteção de dados pessoais e patrimoniais que, nos termos da lei, devem ser mantidos e conservados pelos registradores, consoante vários dispositivos legais – brevitatis: arts. 22 a 27 da LRP c.c. art. 36 da Lei 8.935/1994 e inc. II e III do art. 3º e art. 11 da Lei 12.965/2014, todos os dispositivos iluminados pelo inc. XII do art. 5º da CF/1988, como se verá abaixo.
O IRIB sempre se posicionou contra o envio de dados pessoais e patrimoniais para entidades privadas – sejam elas geridas ou não por registradores, sejam justificáveis ou não os objetivos que animaram tais iniciativas.
Sabemos que sem qualquer previsão legal ou normativa – seja do CNJ ou mesmo do Executivo Federal – o Comitê Gestor do SINTER decidiu, livremente e sem peias, que os registradores poderiam enviar ao SINTER os dados previstos no art. 5º do Decreto 8.764/2016 por intermédio das Centrais estaduais (v. itens 4.1 e 4.2, doc. # 2317114, p. 3, dentre vários outros documentos que podem ser consultados no bojo do PP 0005650-96.2016.2.00.0000, em cujo link o processo está disponível na íntegra).
Argumentava-se que a autorização normativa se fundava no Provimento CNJ 47/2015, expressamente revogado pelo Provimento 89/2019. Todavia, o dito regulamento estabelecia que os dados registrais seriam acolhidos nos chamados “repositórios registrais eletrônicos”, que armazenariam dados e documentos eletrônicos (inc. IV do art. 2º). Além disso, as chamadas centrais de serviços eletrônicos compartilhados conteriam somente indicadores que deveriam apontar para os ofícios de registro de imóveis que as integrem (§ 4º do art. 3º). Por fim, o ato normativo reproduz de modo específico o que se colhe na legislação: “em todas as operações das centrais de serviços eletrônicos compartilhados, serão obrigatoriamente respeitados os direitos à privacidade, à proteção dos dados pessoais e ao sigilo das comunicações privadas e, se houver, dos registros” (§ 6º do art. 3º), todas as solicitações e requisições, “feitas por meio das centrais”(…) serão enviadas ao ofício de registro de imóveis competente, que será o único responsável pelo processamento e atendimento (art. 4º). O articulado normativo remata com o seguinte: “os oficiais de registro de imóveis deverão manter, em segurança e sob seu exclusivo controle, indefinida e permanentemente, os livros, classificadores, documentos e dados eletrônicos, e responderão por sua guarda e conservação”.
Com base nesse entendimento, a solução alvitrada pelo Comitê Gestor do SINTER foi objeto de objeções e intensas críticas feitas pelo IRIB, que sempre se fiou na lei e normas, posicionando-se, firme e contrariamente, à proposta sufragada por seus pares no Comitê.
O que sempre importou ao Instituto, ao final e ao cabo, é que os dados da DOI, que deveriam ser encaminhados às centrais, instituídas pelo Manual como instâncias intermediárias, são protegidos e albergados sob o manto do sigilo fiscal. Não custa relembrar os comentários que foram feitos ao art. 3º do Decreto 8.764/2016 pelo presidente do IRIB:
“A regra de ouro do tratamento de dados enviados à RFB para execução de seu mister é o sigilo fiscal (art. 198 do CTN). Todavia, a Portaria RFB 1.384, de 9/9/2016 faz presumir que os dados relativos à DOI não são cobertos pelo manto do sigilo fiscal, em aparente contradição com a regra do referido art. 198 do CTN.
Além disso, vale rememorar o disposto no art. 197 do CTN, que sanciona a requisição de informações e acesso a dados de terceiros custodiados e mantidos pelos Oficiais de Registro de Imóveis, desde que obedecidos os preceitos do devido processo legal.
Nesse sentido, o CTN está perfeitamente afinado com o art. 41 da Lei 11.977/2009 e §§ 6º e 7º da Lei Federal 13.465/2017. A assimilação do acervo do Registro de Imóveis (dados estruturados com base no Manual Operacional do SINTER dos livros de registro), torna completamente devassável os dados que, de outro modo, poderiam ser acessados pela administração pública fazendária com base nos estritos limites legais” (V. JACOMINO, Sérgio. SINTER e o Registro Imobiliário Brasileiro. Neste artigo há várias referências ao sigilo fiscal).
Há copiosa difusão de documentos, compilados e mantidos para efeitos históricos, publicados pelas centrais estaduais e que orientavam os seus associados, registradores imobiliários, a enviar os arquivos das DOI´s para as centrais estaduais que se encarregariam da posterior remessa desses dados ao SINTER, num estranho e injustificável bis in idem (vide, p. ex., o portal estatístico-registral).
Índices estatístico-registrais
A composição dos chamados índices “estatístico-registrais” é um projeto reconhecidamente importante e sua iniciativa é de fato louvável, tanto assim que o IRIB curava não só de sua idealização como de sua concreta efetivação. Todavia, a importância e relevância do serviço devem ceder passo aos princípios que dão suporte ao Sistema Registral, além, é claro, de sua sujeição à ordem legal e constitucional. Vejamos em detalhe.
Visto bem de perto, trata-se de uma atividade relevante, porém meramente acessória – assim como o será a fiscalização do recolhimento dos tributos (art. 289 da LRP c.c. inc. VI do art. 134 do CTN), a coordenação com o cadastro (§ 3º do art. 8º da Lei 5.868/1972 c.c. Lei 10.267/2001), além de uma série de tantas outras atividades correlatas.
No fundo, a produção de dados estatísticos relativos ao mercado imobiliário é uma missão cometida ao próprio estado brasileiro. É uma típica missão do cadastro territorial, ferramenta de gestão que não se confunde, teleologicamente, com o Registro de Direitos. Por exemplo, a criação e manutenção do índice de preços de imóveis no Brasil são atribuições cometidas ao IBGE (Decreto 7.565/2011). Esta entidade pública (fundação pública), tem natureza completamente distinta das entidades privadas, e poderá firmar convênios com o ONR, por exemplo, para a criação de um sofisticado sistema de índices e estatísticas que poderá servir aos propósitos e necessidades do estado ou do mercado (art. 2º).
Por fim, os atos dos registradores – ainda quando se projetem em associações de classe, no bojo do fenômeno que tenho qualificado de atividades para-registrais – são timbrados pelos princípios inerentes aos atos administrativos, de modo que ao registrador, e eventualmente às suas emanações, só lhes é dado fazer aquilo que a lei autorize, na forma como o preveja expressamente – eis aí o axioma da indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos.
NEAR-lab – o braço da inovação tecnológica do Registro de Imóveis
Por essa razão, o NEAR-lab – Núcleo de Estudos Avançados do Registro de Imóveis (incubado na atual gestão no IRIB), promoveu excelentes debates internos que culminaram com o projeto de produção de dados estatísticos e índices em que os dados pessoais e patrimoniais seriam preservados na origem depois de veiculados os resultados perfeitamente anonimizados – ou seja: os dados seriam mantidos na própria serventia, a teor do art. 22 e ss. da Lei 6.015/1973 c.c. art. 46 da Lei 8.935/1994 – para ficar na legislação registrária.
Como resultado dessas pesquisas, foi apresentado (e aceito) pelo Banco Mundial a contribuição Measuring property registry in Brazil: A privacy by design econometric model (acesso aqui), assinado por Adriana Jacoto Unger, Bruno Bioni, Marcelo Fantinato e Maria Luciano, notórios especialistas da academia brasileira. Entre centenas de trabalhos oriundos de todo o mundo, a pesquisa do IRIB foi a escolhida e seus resultados seriam apresentados ao plenário do concorrido 21st Annual World Bank Conference on Land and Poverty. Todavia, o encontro, pautado para ocorrer em março deste ano, foi suspenso em virtude da COVID-19, porém o paper foi divulgado no site oficial do organismo.
Freddy Brasileiro, Nataly Cruz e Adriana Unger – Do ideal ao real – POC do SREI, 2019
Concluindo: que os cartórios enviem esses dados da DOI diretamente à RFB, cumprindo assim a lei, parece-nos lógico e natural – além de perfeitamente legal. Todavia, isso não se dá no caso de envio desses mesmos dados (DOI´s) às centrais estaduais, por mais idôneas que estas entidades e seus administradores sejam. Trata-se simplesmente de observância do princípio da reserva legal para a disciplina desse compartilhamento. Não há lei ou normas autorizadoras. A propósito, confiram: SINTER – nótulas insones, texto do presidente do IRIB.
O fato novo é que a produção de dados estatísticos doravante deverá ser assimilada pelo ONR, consoante dispõe o art. 16 do Provimento n. 89/2019. Segundo a norma, o Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado – SAEC “é destinado ao atendimento remoto dos usuários de todas as serventias de registro de imóveis do país por meio da internet, à consolidação de dados estatísticos sobre dados e operação das serventias de registro de imóveis, bem como ao desenvolvimento de sistemas de apoio e interoperabilidade com outros sistemas”.
O SAEC será, portanto, o eixo fundamental que deverá tracionar não só as atividades principais de modelagem do Registro de Imóveis eletrônico, mas igualmente as acessórias – como a produção de dados estatísticos. Confira-se, a propósito:
Art. 20. O SAEC deverá manter as seguintes bases de dados:
I – Base Estatística contendo os dados estatísticos sobre a operação das serventias de registro de imóveis, objetivando a consolidação de dados de tais serventias;
(…)
Art. 21. Todos os ofícios de registro de imóveis devem possuir um sistema eletrônico que possibilite realizar interações com o SAEC e com as centrais de serviços eletrônicos compartilhados para suportar o atendimento aos serviços eletrônicos, bem como o encaminhamento de estatísticas de operação (grifos nossos. Provimento n. 89/2019).
O STF e a proteção da privacidade
Assim é que, confirmando as conclusões do IRIB, apresentadas inclusive em evento sediado na EPM – Escola Paulista da Magistratura, o STF acaba de decidir, por maioria de seus membros, que seriam irreparáveis os danos causados à proteção do sigilo da vida privada dos usuários dos serviços de telefonia fixa e móvel se os seus dados fossem escrutinizados pela administração pública.
O Pleno do STF suspendeu a eficácia da Medida Provisória 954/2020, determinando que o órgão público federal se abstivesse de requisitar a disponibilização de dados pessoais e privados como previsto na referida medida provisória. Os objetivos e fundamentos que justificavam a edição da MP 954/2020 eram apresentados como fatos relevantes. Confira-se:
1) a necessidade da produção tempestiva de dados para o monitoramento da pandemia de COVID-19;
2) a necessidade de garantir a continuidade da PNAD Contínua, com a natural preservação de suas séries históricas básicas, úteis à gestão e avaliação de políticas públicas em âmbito nacional;
3) a tempestividade necessária para a obtenção dos dados requeridos junto às empresas de telecomunicações, supondo-se que uma Medida Provisória terá eficácia mais significativa se comparada a quaisquer outras normas ou instrumentos de solicitação dos dados” (Justificativa).
Como se vê, eram objetivos que foram justificados como nobres, mas a eficácia da medida legal foi obstada pelo Supremo Tribunal Federal que relevou outros aspectos envolvidos na ponderação de princípios. Vale a pena a leitura do excelente voto da ministra Rosa Weber, disponibilizado no site do Supremo Tribunal Federal (ADI 6.389). O interessante nessa decisão é que se fez o devido destaque da expressão – dados – que se acha entremeada no inc. XII do art. 5º da CF/1988. Segundo a ministra, as “informações, relacionadas à identificação – efetiva ou potencial – de pessoa natural, configuram dados pessoais e integram, nessa medida, o âmbito de proteção das cláusulas constitucionais assecuratórias da liberdade individual (art. 5º, caput), da privacidade e do livre desenvolvimento da personalidade (art. 5º, X e XII) (omissis). Decorrências dos direitos da personalidade, o respeito à privacidade e à autodeterminação informativa foram positivados, no art. 2º, I e II, da Lei nº 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais), como fundamentos específicos da disciplina da proteção de dados pessoais (vide voto aqui).
Já o ministro Gilmar Mendes, na mesma ADI 6.389, toca num ponto especialmente importante para os registradores imobiliários – ele põe em relevo a “inovação jurídica como contraface da inovação técnica: a permanente abertura da ordem constitucional à transformação tecnológica”.
Interessante que o Sr. Ministro chame a atenção do exegeta à “contraface” da inovação tecnológica, justapondo-a à inovação jurídica. Os juristas contemporâneos são convocados a dar novas e inteligentes soluções a problemas que a sociedade da informação apresenta no seu constante e inexorável avanço tecnológico. Esses mesmos avanços tecnológicos – diz Gilmar Mendes – “suscitam riscos generalizados de violação de direitos fundamentais básicos, para além da questão comunicacional”. E segue em seu substancioso voto:
“O direito fundamental à igualdade – enquanto núcleo de qualquer ordem constitucional – é submetido a graves riscos diante da evolução tecnológica. A elevada concentração de coleta, tratamento e análise de dados possibilita que governos e empresas utilizem algoritmos e ferramentas de data analytics, que promovem classificações e esteriotipações [sic] discriminatórias de grupos sociais para a tomada de decisões estratégias [sic] para a vida social, como a alocação de oportunidades de acesso a emprego, negócios e outros bens sociais. Essas decisões são claramente passíveis de interferência por viesses [sic] e inconsistências que naturalmente marcam as análises estatísticas que os algoritmos desempenham”.
O Ministro Gilmar Mendes ressalta que “vivemos na era das escolhas de Sofia automatizadas. Independente do acerto ou desacerto dessas decisões automatizadas, é inequívoco que a proteção dos valores estruturante da nossa democracia constitucional requer que o Direito atribua elementos de transparência e controle que preservem o exercício da cidadania”. (vide o voto aqui).
Privacy by design
Desnecessário ressaltar que os dados sensíveis dos titulares de direitos inscritos nos Registros Públicos – versando sobre situações jurídicas pessoais ou reais – representam um vasto manancial de elementos que, combinados por meio de algoritmos baseados em big data (data analytics), podem revelar novos e imponderáveis resultados que apresentam um risco potencial de afronta a direitos fundamentais, dando ocasião a toda sorte de atos vulneradores da privacidade e possibilitando o uso indevido de dados para fins que extrapolam a missão institucional dos Registros Públicos Civil e Imobiliário.
Não se deve olvidar que a publicidade jurídica é uma sofisticada ferramenta que foi concebida e consagrada em lei a fim de aparelhar os intercâmbios econômicos e para prover informações fidedignas acerca da situação jurídica e pessoal dos cidadãos para fins lícitos e bem determinados em lei.
Em Portugal, segundo nos afiança Madalena Teixeira, os registradores ativeram-se, sempre, ao respeito ao princípio da finalidade e ao princípio da proporcionalidade, pautando-se “pelo mesmo critério ou limite na divulgação da informação: a publicidade da situação jurídica dos prédios”. Nada mais. E continua a jurista portuguesa: “ainda assim, o RGPD não deixou de reforçar a necessidade de uma consciencialização mais fina do direito à proteção dos dados pessoais e do correspondente dever de reserva por parte dos serviços de registo, designadamente, em face dos riscos de uso ilegítimo e de desvio de finalidade potenciados pelos meios tecnológicos, que, consabidamente, podem degradar ou enfraquecer aquele direito”. Para um maior aprofundamento do tema: Proteção de dados e os Registros Públicos – entrevista concedida pela registradora portuguesa Madalena Teixeira ao registrador Sérgio Jacomino.
Enfim, a gestão do acesso e da divulgação da informação dos Registros Públicos deve se dar segundo critérios de racionalidade instrumental, em respeito e observância das finalidades do sistema de publicidade jurídica, revestindo-se os atos de irradiação informativa de licitude no tratamento de dados, cuidados requeridos na nossa LGPD, acarretando “um cabal cumprimento do dever de accountability e uma concretização efetiva dos conceitos de privacy by design e de privacy by default (para conhecer em detalhes o significado dessas expressões acesse o link citado).
CGJSP decide em harmonia com o STF
Afinada inteiramente com a mesma orientação inaugurada pelo STF, a Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo, no Processo 42.360/2020, decidiu, com base no respeitável parecer do magistrado Alberto Gentil de Almeida Pedroso, que a formação de um banco de dados fornido com informações sensíveis dos cidadãos, “sem nenhuma pertinência temática com a atividade fim, deve ser negada”. Diz ainda o magistrado:
“A acessibilidade indiscriminada de todos os dados existentes nos assentos de óbitos lavrados no Estado de São Paulo pela Polícia Civil – sem pedido fundamentado – não merece ser acolhido, por ausência de previsão legal e exposição desmedida de dados sensíveis dos indivíduos.
Cabe ao Registrador Civil a condição de guardião das informações contidas nos registros de nascimento, casamento, óbito e demais fenômenos jurídicos relevantes para a vida do cidadão – ainda que facultado ao interessado obter acesso às informações que se mostrarem pertinentes”.
O Sr. Corregedor-Geral de São Paulo, desembargador RICARDO ANAFE, aprovou o parecer e negou o pedido (Processo CG 42.360/2020, dec. de 11/5/2020, Dje 11/5/2020, des. Ricardo Anafe).
Conclusões
As peças estão em movimento. Os registradores são chamados a dar respostas aos grandes desafios que nos abalam em face de demandas que nos chegam de variadas fontes: administração pública, mercado, e outros agentes que interatuam no ambiente da sociedade da informação.
Os operadores do Direito – em particular os registradores, guardiães das informações registrais – são convocados para dar respostas inteligentes e consistentes aos desafios da sociedade da informação, sem que a própria natureza da atividade seja corrompida pela precipitação ou pela falta de clareza.
