art. 236 CF

Para-registração – um fenômeno da modernidade?

SJ Dinamização do crédito , , , , , , , , , , , , , , , , ,
Reforma entrópica da LRP
Reforma entrópica da LRP

A série de estudos acerca das propostas de reforma da Lei 6.015/1973 vem sendo publicada neste portal à medida que as análises, feitas por diretores do IRIB, vêm a lume.

Para acompanhar a sucessão de notas críticas, acesse o índice geral abaixo.

[ÍNDICE GERAL]

[Art. 181-A, § 1º] – Para-registração – um fenômeno da modernidade?

PROPOSTA: § 1º Além das funções indicadas no caput, o SAEC [Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado] prestará também os seguintes serviços eletrônicos:

É noção básica de processo legislativo que não se coloquem em lei termos que são voláteis e expressões decalcadas de processos tecnológicos que, por sua própria natureza, sofrem mudanças com o desenvolvimento científico.

A legislação não deve descer a minúcias, as quais devem ser objeto da atenção do Agente Regulador que deve normatizar, no âmbito de suas competências, de conformidade com condições e circunstâncias temporais.

Por outro lado, um rol taxativo de serviços eletrônicos engessará o SAEC, diante de novos requerimentos sociais, novos negócios, legislações supervenientes, pois exigirá alteração de diploma legal da categoria “lei”.

Ademais, especificações dos módulos de serviços do SAEC, de forma pormenorizada, é próprio de regulamento a ser baixado pelo Poder Judiciário, e não de lei, como norma de caráter abstrato e geral.

Por fim, cabe ao “regulamento”, descer às minúcias necessárias de pontos específicos, criando os meios para fiel cumprimento da lei, sem, contudo, contrariar suas disposições ou inovar o Direito.

Flauzilino Araújo dos Santos.

Outras funções – outros serviços – a inconstitucionalidade da para-registralidade – Sérgio Jacomino.

Antes de tudo, um pequeno parêntese. Se o leitor chegou até aqui e não sabe o que seja SAEC (Serviço de Atendimento Eletrônico Compartilhado), sugiro a leitura do seguinte documento:

Voltemos ao nosso tema. O parágrafo alude a funções do SAEC consubstanciadas em outros “serviços eletrônicos”. Essas atividades, deslocadas do seu locus original, têm merecido o epíteto de atividades para-registrais, na série de artigos que venho escrevendo sobre o tema 1.

Já tive ocasião de apontar o desvio sistemático do quadro conceitual criado no âmbito do Projeto SREI/CNJ pelas propostas aqui veiculadas. Veremos que os outros “serviços” previstos nas alíneas do [art. 181-A] deslocam e atraem, para o âmbito do SAEC, atividades próprias e indelegáveis de registradores.

Não se pode subverter o paradigma constitucional de outorga pessoal e intransferível da função registral aos profissionais do Direito que atuam nos Registros Públicos. Estas propostas – como a que prevê a criação de entidades registradoras [§ 7º do art. 181-A] – são manifestamente inconstitucionais e representam uma grave subversão do sistema de delegação em caráter pessoal tal e como previsto no art. 236 da CF/1988.

Na ADI 2.415-SP o Ministro AYRES BRITO fixou um importante balizamento para que se compreenda e enquadre a atividade registral e notarial brasileira conforme a matriz constitucional. Extraio da ementa:

I – Trata-se de atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação. Exercidas ou traspassadas, mas não por conduto da concessão ou da permissão, normadas pelo caput do art. 175 da Constituição como instrumentos contratuais de privatização do exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos.

II – A delegação que lhes timbra a funcionalidade não se traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais.

III – A sua delegação somente pode recair sobre pessoa natural, e não sobre uma empresa ou pessoa mercantil, visto que de empresa ou pessoa mercantil é que versa a Magna Carta Federal em tema de concessão ou permissão de serviço público. IV – Para se tornar delegatária do Poder Público, tal pessoa natural há de ganhar habilitação em concurso público de provas e títulos, e não por adjudicação em processo licitatório, regrado, este, pela Constituição como antecedente necessário do contrato de concessão ou de permissão para o desempenho de serviço público.

V – Cuida-se ainda de atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações interpartes, com esta conhecida diferença: o modo usual de atuação do Poder Judiciário se dá sob o signo da contenciosidade, enquanto o invariável modo de atuação das serventias extraforenses não adentra essa delicada esfera da litigiosidade entre sujeitos de direito.

VI – Enfim, as atividades notariais e de registro não se inscrevem no âmbito das remuneráveis por tarifa ou preço público, mas no círculo das que se pautam por uma tabela de emolumentos, jungidos estes a normas gerais que se editam por lei necessariamente federal2.

É possível arrolar sinteticamente os eixos fundamentais do regime constitucional da delegação:

  1. Atividades jurídicas – delegação ao particular. O registrador exerce atividades jurídicas, próprias do Estado, exercidas por particulares mediante delegação. A delegação somente pode recair sobre pessoa natural, não sobre uma empresa ou pessoa mercantil.
  2. Delegação – não concessão ou permissão. Estas últimas modalidades requerem “instrumentos contratuais de privatização do exercício da atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos” (art. 175 da CF).
  3. Concurso público – não licitação. Para se tornar delegatário, a pessoa natural há de habilitar-se em concurso público de provas e títulos e não por adjudicação em processo licitatório.
  4. Fiscalização exclusiva do Poder Judiciário. O exercício privado da função pública registral jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, não sob órgão ou entidade do Poder Executivo.
  5. Segurança jurídica. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações inter partes.
  6. Emolumentos. As atividades registrais não são remuneráveis por tarifa ou preço público, mas por tabelas de emolumentos.

Esse balizamento nos leva às seguintes questões:

  1. Qual o regime jurídico das entidades registradoras (ou as centrais estaduais)? Qual a natureza da atribuição de funções registrais a essas pessoas jurídicas?
  2. As centrais estaduais e as entidades registradoras submeter-se-ão a leilões licitatórios? Haverá concorrência entre elas? Dar-se-á uma privatização sui generis das atividades delegadas?
  3. As entidades registradoras serão fiscalizadas pelo Poder Executivo? Serão autorizadas a operar por ato do Banco Central do Brasil? E as centrais estaduais que se divorciem das diretrizes baixadas pelo CNJ?
  4. Por fim, as taxas cobradas pela prestação de serviços – que não são emolumentos – remunerarão os serviços? Haverá lucro e repartição de benefícios? Quem serão os sócios de tais pessoas jurídicas? Se forem registradores, qual o critério de divisão de lucros? E as responsabilidades daí decorrentes?

As iniciativas consubstanciadas nas propostas de reforma da Lei 6.015/1973, aqui sob análise, chocam-se frontalmente com as diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal.

A criação de entidades registradoras, o deslocamento de funções delegadas cometendo-as a outros atores, jungindo-as quer a centrais estaduais – que atuam à margem do sistema criado e regulamentado pelo Provimento 89/2019 –, quer ao SAEC ou às entidades registradoras, são iniciativas que atraem a inquinação de inconstitucionalidade.

Notas

1 JACOMINO, Sérgio. Subdelegação de funções e a floração de atividades para-registrais. In Observatório do Registro, 2018. Acesso: https://cartorios.org/2018/11/02/subdelegacao-de-funcoes-e-a-floracao-de-atividades-para-registrais/. Confira também: JACOMINO, Sérgio. Subdelegação de funções e a subversão do sistema registral e notarial. In Observatório do Registro, 2018. Acesso: https://cartorios.org/2018/09/15/subdelegacao-de-funcoes-e-a-subversao-do-sistema-registral-e-notarial/.

2 ADI 2.415, rel. min. Ayres Britto, j. 10/11/2011, P, DJE de 9/2/2012. Acesso: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=1718027

Registro de Imóveis eletrônico – perspectivas e desafios

SJ ONR - Operador Nacional do Registro de Imóveis Eletrônico, Registros Públicos e Notas Eletrônicos, SREI , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,
Antônio Carlos Alves Braga Júnior
Antônio Carlos Alves Braga Jr. (Foto: Carlos Petelinkar, 16/5/2018).

ONR – Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis.  Antônio Carlos Alves Braga Júnior[1]

O sistema de registro de imóveis brasileiro está sedimentado em longa tradição europeia. O serviço de registro, prestado por meio de delegações previstas no art. 236[2], da Constituição Federal, garante segurança aos negócios jurídicos e facilita a investigação da situação jurídica do imóvel. Basta comparar com o tão lembrado sistema norte-americano, onde “não existem cartórios”.

Nos EUA não há cartórios

Lá, de fato, não há tabeliães, registro ou registradores. Advogados, com licença específica, formalizam os negócios imobiliários. Tal atividade impõe corresponsabilidade do advogado pela legalidade da negociação. Para se prevenirem de grandes reparações pecuniárias, estão sempre presentes vultosos contratos de seguro, como é próprio da cultura americana.

Como não há cartório, a apuração da situação jurídica do imóvel demanda uma investigação, que pode custar milhares de dólares. Muitas críticas são feitas sem conhecimento de que o sistema registral brasileiro em muito se assemelha ao da grande maioria dos países civilizados, de quem os Estados Unidos são uma notável exceção.

Sem os registros e sem as pesadas implicações pecuniárias do sistema americano, qualquer país se transforma num mar de insegurança e danos. O brasileiro colhe muitas vantagens de nossa sistemática, sem se dar conta. Acha caros os custos do registro, mas tem no registrador (e eventualmente no tabelião) um garantidor da legalidade e confiabilidade do negócio que está celebrando.

A cada delegação do serviço corresponde uma delimitação territorial. O serviço é pulverizado pelo território do país, em verdadeiras ilhas. Diante da transformação digital por que passa a sociedade humana, essa conformação não mais é aceitável.

O SREI – Sistema de Registro de Imóveis eletrônico

A Lei 11.977/2009 estabeleceu, dentre outras providências, a implantação, pelos registradores de imóveis, de um sistema de registro eletrônico. Fixou o prazo de cinco anos, vencido em 2014. Desde então, muito se discute sobre o efetivo significado da expressão registro eletrônico, e sobre as maneiras de implantação, uma vez que a lei foi bastante vaga e não forneceu conceitos precisos.

O Conselho Nacional de Justiça, no âmbito do Fórum Nacional de Assuntos Fundiários, instituído em 2009, deu início a estudos e medidas para orientar a efetivação da modernização.

Conceito de Registro eletrônico

A definição do conceito de registro eletrônico há de se dar a partir da perspectiva do usuário do serviço, que compreende de particulares a órgãos privados e governamentais. O comando da lei só estará atendido se factível a solicitação e a obtenção de serviços e informações por meio completamente eletrônico, mesmo que conviva com sistemas tradicionais de solicitação em balcão. Deste modo, o atendimento da lei não exige, necessariamente, a virtualização dos livros e da escrituração, ou seja, o registro pode continuar a ser escriturado no sistema de fichas de matrícula (em papel), desde que a interação com o solicitante se faça por meios eletrônicos. A escrituração eletrônica (matrícula eletrônica) é uma evolução, não um requisito, do registro eletrônico.

Por várias razões, não é caso de cada registrador de imóveis construir seu portal de atendimento na internet. Isso obrigaria o solicitante a percorrer inúmeros portais, se não dispuser de informações precisas sobre o que está buscando. Além disso, a dispersão de portais individuais favoreceria os falsos serviços: “cartórios digitais” que assim se apresentam na internet e que, de fato, são meros despachantes, serviços privados, sem fiscalização do poder público, e sem regulação dos valores que cobra pelo serviço.

Caráter nacional do SREI – serviços compartilhados

Ao dizer que deveria ser implantado, pelos próprios registradores, sistema de registro eletrônico, no singular, a lei 11.977 impôs a integração nacional. Não se disse que poderiam ser criados sistemas de registro eletrônico ou que o cartório deveria operar de modo eletrônico, do que decorreria a possibilidade de cada unidade modernizar-se de forma isolada.

Com vistas à integração, surgiu o conceito de Central de Serviços Eletrônicos Compartilhados. Os registros haveriam de integrar-se a tais centrais de modo que a porta de comunicação, entre registradores e solicitantes, fosse unificada.

A Central Nacional de Serviços Eletrônicos Compartilhados foi concebida, mas não chegou a ser instituída, no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, para os registros de imóveis. Mas foi concebida, construída e instituída para as atividades notariais e de registro civil de pessoas naturais. Em 2012, por provimentos da Corregedoria Nacional, as duas centrais nacionais foram oficializadas. Naquele mesmo ano, seria implantada, no âmbito do Estado de São Paulo, pelo Provimento 42/2012[3], da Corregedoria-Geral da Justiça, a Central Registradores de Imóveis[4].

Por força do Provimento 47/2015, da Corregedoria Nacional de Justiça, ficou determinado que todos os registradores do Brasil haveriam de constituir centrais em seus estados, às quais estariam necessária e exclusivamente vinculados. Os estados que não dispusessem de meios poderiam ter seus registradores vinculados, com exclusividade, à central de um outro estado. Fixou-se o prazo de 360 dias para que, dessa forma, se completasse a interligação de todos os registradores nacionais. Muito empenho tem havido, de parte dos registradores de todo o Brasil, mas o prazo expirou sem a desejada integração.

Descentralização versus centralização

Embora, em termos tecnológicos, nada impeça a integração em um sistema descentralizado, de múltiplas centrais sem um órgão central, em termos práticos, ela é de dificílima concretização. Sem uma instância nacional, o atendimento das questões técnicas locais sempre terá atenção preferencial sobre as questões técnicas nacionais, e a integração acaba inviabilizada.

Hipoteticamente, com 27 centrais (uma para cada estado e uma para o Distrito Federal), cada uma haveria de construir e manter 26 integrações. O esforço e os custos de sustentação seriam proibitivos. O modelo de central nacional permite que todos apontem para um só endereço e adotem um só protocolo de comunicação.

O registro eletrônico foi retomado na Lei 13.465, de 11 de julho de 2017, que trata, dentre outros assuntos, da regularização fundiária urbana, rural e da região amazônica, e que é resultado da conversão da Medida Provisória 759/2016. A medida provisória, por sua vez, foi resultado das atividades do grupo de trabalho, instituído no âmbito do Ministério das Cidades, denominado Rumos da Política Nacional de Regularização Fundiária – GTRPNRF, criado pela Portaria 326, de 18/07/2016, que tivemos a honra de integrar[5].

ONR – Operador Nacional do SREI

A lei trouxe a figura do Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis, o ONR.

Ficou claro o propósito de tornar realidade o ingresso do serviço registral na economia digital. E já não é sem tempo. O registro é etapa importante da circulação da riqueza. A facilidade ou dificuldade nessa etapa tem implicações diretas sobre o PIB. Inúmeras operações financeiras são lastreadas em imóveis. Quanto maior o tempo consumido com as etapas registrais, maiores as perdas financeiras para o país.

Estabelece o art. 76, da Lei 13.465/2017, que “O Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) será implementado e operado, em âmbito nacional, pelo Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR).“ A relevância para a regularização fundiária está expressa no § 1º: “O procedimento administrativo e os atos de registro decorrentes da Reurb serão feitos preferencialmente por meio eletrônico, na forma dos arts. 37 e 41 da Lei 11.977, de 7 de julho de 2009.”

Registro eletrônico – implantação, gestão e manutenção

O registro eletrônico deve ser implantado, gerenciado e mantido pelos próprios registradores de imóveis, e por ninguém mais. Deve-se entender que a operação do registro eletrônico se inclui nas atividades delegadas pelo art. 236 da Constituição Federal. O regime constitucional é da delegação total e exclusiva. O serviço, que é público, é exercido exclusivamente por particulares investidos em delegações mediante aprovação em concurso público. O Estado não reservou para si, para prestação direta, nenhuma parcela do serviço registral. A atividade estatal é regulatória e fiscalizatória. O registro eletrônico nada mais é do que uma forma de prestar o serviço registral. A mudança com a imersão nos meios digitais é gigantesca, mas não há novidade na essência da atividade.

O ONR deve se constituir como pessoa jurídica (de direito privado, sem fins lucrativos), nos termos do § 2º, do art. 76. A situação é análoga à da Central Notarial de Serviços Eletrônicos Compartilhados – CENSEC porque constituída, gerida e mantida exclusivamente por notários, ou da Central de Informações do Registro Civil – CRC, provida integralmente por registradores civis de pessoas naturais.

ONR – normalização não é normatização

O ONR é a entidade de onde partirá a normalização do registro eletrônico, ou seja, as normas técnicas afetas a aspectos operacionais. Tais normas técnicas, como não poderia deixar de ser, estarão obrigatoriamente submetidas às normas e decisões administrativas, provenientes das Corregedorias Gerais de Justiça (órgãos dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal) e do Conselho Nacional de Justiça, assim como submetidas a todo o sistema de normas da Constituição Federal e da legislação federal, estadual e municipal. A atividade normativa do ONR, em relação aos registradores de imóveis, posiciona-se na base da pirâmide do sistema jurídico brasileiro.

O serviço registral é privativo do delegatário. A relação que se estabelece é sempre entre o solicitante e o oficial registrador. A infraestrutura de rede e dados, assim como a estrutura incumbida da normalização da atividade, figuram como mera passagem.

O acervo registral, ou seja, o conjunto de informações da atividade registral (livros, classificadores, bancos de dados), é de guarda exclusiva do registrador. Apenas metadados, ou seja, dados sobre dados, que permitem o direcionamento das pesquisas e solicitações, poderão ficar armazenados na estrutura do ONR, tal como ocorre com as Centrais Estaduais de Serviços Eletrônicos Compartilhados que funcionam nos estados.

A construção deve orientar-se pela perspectiva do solicitante. Deverá ser possível solicitar serviço ou informação a qualquer registrador do Brasil a partir de um único ponto de comunicação, de uma única porta de entrada. Na mesma operação, deverá ser possível ao solicitante obter informes de um único cartório, de todos os cartórios de um município, de estado ou do país. Há de desaparecer a localização geográfica do solicitante, que poderá demandar serviços de qualquer lugar do planeta. A resposta haverá de seguir o mesmo trajeto, independentemente de onde partiu a consulta. Sem que se alcance tal configuração, não se estará efetivamente na era digital. Uma vez composta a espinha dorsal de toda a rede registral, inúmeras outras funcionalidades poderão ser agregadas, tais como a automatização de tarefas e o uso de inteligência artificial.

A implantação do ONR não ameaça a atividade do registrador, não invade a autonomia dos estados e não subtrai atividades de fiscalização e normatização pelo Poder Judiciário. De outro lado, promove a inserção do serviço registral no cenário nacional dos negócios, da economia, e das expectativas da sociedade.

ONR e as centrais estaduais

O ONR não substitui as Centrais Estaduais. De fato, funcionará como integrador.

Para a implantação, necessária a aprovação dos estatutos pelo Conselho Nacional de Justiça.

O registro de imóveis não conseguirá estar em dia com a economia digital a partir de esforços exclusivamente individuais ou de esforços concentrados nos Estados. A atuação descentralizada implica redundâncias e dispêndios várias ordens de grandeza maiores do que investimentos concentrados em uma só estrutura nacional. Sem padronização, haverá ineficiência e insegurança e alto risco de fraudes. A integração possibilitará ao registrador operar nacionalmente, de maneira rápida, padronizada, sem intermediários. O ONR é a porta dos registradores de imóveis para o futuro.

NOTAS

[1] Juiz de Direito Substituto em Segundo Grau, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

[2] Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. 

[3] https://bit.ly/2RulNnb. Kollemata: https://www.kollemata.com.br/25058

[4] https://www.registradores.org.br/

[5] https://www.irib.org.br/noticias/detalhes/mp-no-759-2016-texto-foi-elaborado-por-grupo-de-trabalho-instituido-pelo-ministerio-das-cidades