Local: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra – Portugal
Dentre os temas programados, destacamos:
Ata Notarial e Certificado Notarial.
Mandatos – alienação de bens imóveis – requisitos e formalidades. A questão de aferição da capacidade das partes.
A união homo-afetiva ou pluri-afetiva no Brasil e a União de fato entre pessoas do mesmo sexo em Portugal e a intervenção notarial.
Direitos Reais de Garantia, “ônus” e garantias ocultos.
Ideias Fundamentais sobre o trust imobiliário.
Direito Registral e Urbanismo.
Usucapião administrativo – o novo CPC brasileiro e a experiência portuguesa.
Confirmaram sua presença os seguintes palestrantes, moderadores e debatedores: Prof. Doutora Mónica Jardim, Presidente do CENoR, Dr. José Ascenso Maia, Representante do Conselho Diretivo do IRN, Mestre João Maia Rodrigues, Bastonário da Ordem dos Notários, Desembargador Luís Paulo Aliende Ribeiro, Dra. Tânia Mara Ahualli, magistrada em São Paulo, Dr. Sérgio Jacomino, Presidente da ABDRI, Dr. Ubiratan Pereira Guimarães, Presidente do Conselho Federal do Colégio Notarial do Brasil, Dr. Francisco Raymundo, Presidente da ARISP, Dra. Denise Viana Nonaka Aliende Ribeiro, advogada, Dra. Maria Beatriz Furlan, notário em SP, Dra. Ana Paula Frontini, notária em SP, Dr. João Menezes, Dr. Josué Modesto Passos, magistrado em SP, Mestre Geraldo Ribeiro, Doutor Marcelo Benacchio, magistrado em SP, Dra. Laura Ramirez, Mestre Carlos Fernando Brasil Chaves, Mestre Rafael Vale e Reis, Dr. Rafael Depieri, Dr. Alberto Gentil de Almeida Pedroso, Dr. José Marcelo Tossi Silva, Mestre Afonso Patrão, Doutor George Takeda, registrador em SP, Dra. Elaine Barreira Garcia,. promotora de Justiça em SP, Dra.Madalena Teixeira, Margarida Costa Andrade, Mestre Dulce Lopes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Doutor Leonardo Brandelli, Dr. Daniel Lago Rodrigues.
Na ocasião será celebrado o convênio de colaboração acadêmica entre o CENoR e a Escola Superior do Ministério Público de São Paulo.
O tema da prioridade registral (art. 186 da LRP) em contraste com a ordem de precedência dos títulos (arts. 11 e 12) é um tema pouco estudado.
Tenho entendido que ambas espécies coexistem num bom sistema registral. Uma diz respeito à preferência dos direitos reais; a outra se relaciona com a ordem interna de tramitação dos títulos, em atenção aos usuários e à boa regularidade dos processos registrais.
Sobre a prioridade já se gastou muita tinta e não vale a pena repisar um tema tão visitado na doutrina e na jurisprudência.
Gostaria de voltar-me para o tema da ordem de precedência dos títulos.
Já tive ocasião de me debruçar sobre as distinções entre prioridade e precedência. A precedência, no contexto da Lei 6.015/1973 tem o significado de ordenação dos processos de registro, não guardando relação direta e automática com a ordem estabelecida pelo Protocolo. Tanto é assim que o interessado pode dispensar a regular prenotação do título, renunciando aos potentes efeitos que decorrem da prioridade, postulando seu ingresso para simples exame e cálculo de emolumentos (§ único do art. 12 da LRP).
Enfim, a precedência se estabeleceu para garantia da ordem sequencial no exame, do efetivo controle dos títulos em tramitação, da observância do prazo legal e para o tratamento isonômico dos usuários dos serviços registrais.
Viajamos à China no mês de maio de 2013 à China, a convite do Governo daquele país, a fim de participar de encontro acadêmico promovido pelo CINDER – Centro Internacional de Direito Registral e o Governo Chinês, quando, então, tivemos oportunidade de conversar sobre inúmeros problemas hoje enfrentados pelos registradores brasileiros.
Registro eletrônico, captura de atribuições e funções registrais por outros agentes de mercado ou de corporações jurídicas, aspectos econômicos do sistema registral e muito mais.
Um pequeno extrato dessas conversas v. encontra aqui.
Sérgio Jacomino – A questão da demora na realização do registro vem sendo apontado como um entrave na concessão e circulação dos créditos. Ao lado dos prazos legais de exame dos títulos, ocorre outra crítica acerba: a qualificação registral representa um custo excessivo na cadeia econômica – a ponto de se alvitrar a substituição da segurança jurídica, promovida pelos Registros Jurídicos, pela mera segurança econômica (promovida pelos agentes financeiros). O que pensa disso?
Fernando P. Méndez González – Esta é uma maneira de dizermos que o ideal seria que não houvesse de nenhum modo a qualificação registral. Com efeito, isto é o que defenderiam as instituições financeiras e mesmo alguns operadores do direito. O problema que se coloca, no entanto, é o seguinte: se não há qualificação registral, se o procedimento registral não pode oferecer garantias suficientes, nesse caso o Judiciário não respaldará os pronunciamentos registrais porque o Registro não oferecerá segurança e fiabilidade. Não oferecendo segurança e fiabilidade, a consequência inevitável será a produção de um custo cuja magnitude é apreciável, pois o Registro não poderá cumprir com uma de suas funções primordiais: poupar aos cidadãos e empresas dos custos transacionais, presentes e futuros. Com efeito, se os juízes não respaldarem os pronunciamentos registrais, deixando de ser, portanto, inputs praticamente inquestionáveis na prática judicial, deixarão de ser também na seara contratual, pois as partes buscam soluções que possam ser respaldadas pelo Judiciário e, se não as encontram, asseguram-se de qualquer outra forma. Isso implica soluções mais caras que, além de tudo, são meros supedâneos, pois se a segurança jurídica implica sempre segurança econômica, o inverso não é verdadeiro. Parafraseando Kant, diria que os pássaros se queixam da resistência que o ar lhes oferece, sem saber que, sem ele, simplesmente não poderiam voar…
Por outro lado, como tive ocasião de expor em recente congresso do CINDER (centro Internacional de Direito Registral), celebrado em Amsterdam, provavelmente a origem deste tipo de equívoco metodológico deita raízes no enfoque creditado a Hernando De Soto, no que reputa e denomina de “formalidade”, isto é, o sistema legal e institucional gerado e tutelado pelo Estado, fator imprescindível para que os mercados possam expandir-se além do círculo estrito de amigos e conhecidos. Por um lado, Soto destaca a importância da formalidade; de outro, sublinha como o custo de acesso à esta acaba por condenar à pobreza amplos setores da população dos países menos desenvolvidos. Donde se deduz que o custo de acesso à formalidade deve ser o mais baixo possível, o que me parece correto.
Como assim?
Para ilustrar esta ideia, Soto nos fornece alguns exemplos de diferentes países mostrando o número de etapas, de trâmites, de dias consumidos para formalizar um negócio. Estas cifras alcançam índices escandalosos em alguns países. Ele não desconhece que nem todas as instituições têm um mesmo valor agregado e, concretamente, observa como, no Ocidente, tendemos a proteger especialmente as transações, em vez dos títulos de domínio, a fim de que os imóveis possam desempenhar sua função paralela como capital. Ele centra sua atenção no número de etapas e trâmites, nos dias consumidos para alcançar a dita “formalidade”, o que, de fato, deu lugar a que este aspecto fosse considerado o único relevante e, via de consequência, levou-nos a ignorar o outro aspecto essencial, qual seja: o relativo a custos alternativos evitados. Tudo isso deu lugar à valorização de scoreboards que analisam unicamente os custos. Isto significa que, de fato, se considera que os benefícios permanecem invariáveis, sejam quais forem as soluções institucionais de que se trate. É possível que o scoreboard mais conhecido seja o Doing Business, elaborado pelo Banco Mundial, ranking que é objeto de severas críticas precisamente por incorrer em equívocos metodológicos do tipo que acabo de apontar. Dentre outros…
Estamos vivendo o ocaso da segurança jurídica e o surgimento de uma nova onda da segurança econômica?
A crise financeira que despontou nos Estados Unidos, e que depois se alastrou por toda a Europa, tem suas raízes, precisamente, em um déficit de segurança jurídica ex ante. As agências de rating qualificaram com o “tríplice A” (credit rating) aos produtos financeiros que são, realmente, ininteligíveis para um cidadão mediano e dificilmente discerníveis para um experto. Tais agências qualificaram com nota máxima tais produtos basicamente por duas razões: (1) cobravam comissões pela venda e (2) os emitentes eram, muitas vezes, os acionistas das próprias agências. Como se sabe, a autonomia privada não tem o mesmo alcance na criação de direitos reais como teria em relação aos direitos obrigacionais. Os derivativos financeiros são, na realidade, como que direitos reais que circulam mediante a transmissão dos títulos aos quais se incorporam. Sem dúvida, seu conteúdo não se submete às restrições dos direitos reais, não é um conteúdo standard, nem estereotipado pela lei – como sucede nos casos da propriedade, do usufruto e dos demais iura in rem. Trata-se de direitos obrigacionais de duvidosa admissibilidade legal, cuja comercialização tornou-se possível exclusivamente pelo fato da autoridade de reputação de quem recomendava sua aquisição – as famosas agências de rating, que ocultaram a sua falta de independência e seus incentivos perversos. Essa é a causa de intoxicação de todo o sistema financeiro.
Estes direitos de créditos titularizados, como disse, podem ser considerados, em certo sentido, como direitos reais, pois pretende-se que o possuidor legítimo do documento – bem móvel – seja o titular proprietário. Trata-se, portanto, de uma propriedade mobiliária cujo disfrute consiste em obtenção de uma determinada quantidade de dinheiro.
A comercialidade deveria ter operado como um freio mas, em face do fato de que, em um ambiente de dinheiro barato, em que se vendia de tudo, pouco importando a inadimplência, e porque havia um processo de alta sustentada dos preços dos imóveis, a ausência de dificuldades para a comercialização de qualquer produto relacionado com os bens deu lugar à elaboração de produtos financeiros complexos, realmente incompreensíveis ao homem mediano, o que veio a demonstrar-se claramente na restrição do crédito que ocorreu no outono de 2008. De fato, era mesmo difícil determinar que tipo de direitos o título incorporava.
De que direitos, efetivamente, se tratava…
Em muitos casos se tornava difícil determinar a titularidade da própria hipoteca…
A ausência de embaraços na comercialidade facilitou o surgimento de novos iura in rem que, não obstante, uma vez assim configurados, se generalizavam, pois eram incorporados rapidamente às práticas comerciais dos agentes de mercado, entre os quais havia – e há – uma grande disputa e concorrência. A combinação de feroz concorrência e de fácil comercialidade facilitou a criação de novos iura in rem de conteúdo indefinido, obscuro, o que acabou potencializando o desastre quando a restrição de crédito se tornou uma dura realidade.
Este é o melhor exemplo recente de que como a falta de segurança jurídica ex ante pode conduzir à mais absoluta falta de segurança econômica…
Essas operações ocorreram tão só pela falta de controle?
Estas operações se tornaram possíveis em decorrência da falta de controle ex ante por autoridades tecnicamente competentes e organizativamente independentes, cuja existência representaria um obstáculo dificilmente superável para perpetrar este gigantesco estelionato. É óbvio que as empresas financeiras sempre intentarão evitar a realização de controles ex ante. Que possam consegui-lo, ou não, tudo dependerá da fortaleza do Estado. Analogamente, devemos recordar que o direito administrativo foi uma “invenção” do século XIX para que se evitasse que os governantes – leia-se “políticos” – pudessem burlar a confiança dos administrados, abusando de seu poder e/ou malversando fundos. Criaram-se, pois, procedimentos rígidos e controles severos sobre a atuação da administração. Com a queda do Muro de Berlim, gerou-se uma forte opinião contrária a procedimentos de controle prévio, por serem rígidos e ineficientes. O resultado acabou representando um incremento, sem precedentes, de episódios de corrupção em todos os países. Todos esses produtos devem submeter-se a regras muito semelhantes, como as que regem os iura in rem, pois, do contrário, acabaremos por não confiar em nenhum “papel”, nem em cartões de crédito, cédulas de identidade… e, se isso ocorrer, a convivência e o progresso serão simplesmente impossíveis.
Vivemos a era da precificação da patologia jurídica e sua dispersão em taxas de juros?
Não creio. Sempre haverá grupos que o pretendam, mas a segurança jurídica ex ante é sempre preferível. Devemos nos lembrar de que o Oversight Report do Congresso Norte-Americano recomenda a intensificação dos controles prévios para que não voltemos a experimentar o que ocorreu com o fenômeno do subprime[1]. O mesmo se decidiu em relação aos retumbantes casos da ENROM e do Worldcom, criando-se uma espécie de supervisão das auditorias.
No Brasil experimentamos a tendência de jurisdicionalização das relações jurídicas com a solução de conflitos “ex post”. Esta seria uma alternativa mais interessante, economicamente falando?
A crescente globalização implica o surgimento de atores de expressiva importância e magnitude. Pequenos abusos, que por eles são cometidos, acabam gerando grandes benefícios econômicos. Aos cidadãos, considerados individualmente, não lhes compensa formular uma reclamação formal. Tão só por esse motivo, desinteressam-se de controles ex ante. Mas tais controles, são, sem dúvida, imprescindíveis. Se desaparecem, seremos convocados a uma espécie de “mediavalização” das relações jurídicas: grandes atores (senhores feudais) sem um governo mundial (rei), com poder de influir na decisão de juízes nacionais e, inclusive, com garantia de não se sujeitarem a sua jurisdição. Os casos ENROM, Worldcom e tantos outros e, finalmente, o escândalo das hipotecas subprime tornaram manifesta a imprescindibilidade de tais controles públicos independentes realizados ex ante. O fato de que não tenham funcionado a contento – nos casos das hipotecas podres, por exemplo – trouxe, como consequência, a intoxicação do sistema financeiro dos países desenvolvidos e sua queda em uma crise cujo desenlace não se vê claramente. Enfim, algo que não deveria voltar a suceder.
As transações eletrônicas vão substituir os tradicionais registros públicos?
A utilização de novas tecnologias e dos meios eletrônicos representam evidentes vantagens para as transações. Cada vez mais as pessoas podem contratar, mesmo quando situadas em lugares distantes. Podem redigir seus contratos no computador e assiná-los digitalmente com o uso dos certificados digitais. Nesses casos, o contrato eletrônico já nasce autêntico. Posteriormente, sem necessidade de locomoção, podem enviá-lo, por meio de um canal seguro, a um registro público ou a qualquer outro ponto que se deseje. A firma digital (ou eletrônica) será o procedimento técnico de autenticação dos documentos eletrônicos, similarmente à intervenção do notário ou do funcionário público competente em qualquer procedimento de autenticação de documentos em suporte papel. Em um ambiente eletrônico – num mundo sem papel –, as entidades prestadoras de serviços de certificação digital serão os notários desse admirável mundo novo, razão pela qual, em vários países, já não se fala mais em firma eletrônica, mas de notarização eletrônica. A firma eletrônica é o procedimento de autenticação de documentos eletrônicos e, portanto, sua utilização concorre com a função do notário, não com a dos registros públicos.
Como ficam os registros com a contratação eletrônica?
Pois bem, na medida em que se generalize a contratação eletrônica – hipotecas, alienações fiduciárias, compras e vendas – o registro de imóveis deverá se preparar para poder receber documentos eletrônicos, proceder aos registros correspondentes, admitir pedidos de certidão em meios eletrônicos e emitir informações e certidões em suporte inteiramente eletrônico.
Os próprios atos de registro deverão ser inteiramente eletrônicos?
Esta é uma questão assaz importante – saber se os próprios atos de registro devem ser praticados em meios totalmente eletrônicos… A minha opinião é que ainda não devemos avançar a este ponto, pois a tecnologia digital ainda não garante a conservação de tais atos a longo prazo. A técnica de conservação mais promissora é a chamada migração periódica que consiste na trasladação dos dados eletrônicos a cada período de cinco anos, aproximadamente, a um novo suporte ou medium eletrônico. Mas isso representa graves inconvenientes: (1) a migração é muito cara; (2) não se pode garantir que não tenha ocorrido alteração ou mesmo perda de dados. Por essa razão, creio que os atos registrais devem seguir sendo praticados em suporte papel, sem prejuízo de se elaborarem cópias digitalizadas que facilitem o trabalho, mas sem valor legal.
Voltando às transações eletrônicas… Como enfrentar os desafios do big data? As transações eletrônicas vão substituir os registros públicos?
As transações eletrônicas não podem substituir os registros públicos, sejam eles registros de documentos ou de direitos. Trata-se de simples contratos, autenticados ou não em razão de que se tenha utilizado (ou não) a firma eletrônica. Os registros têm uma finalidade distinta em relação às transações: diminuir (no caso de registro de documentos), ou eliminar (no de direitos) as assimetrias informativas inerentes à contratação impessoal, próprias à lógica do mercado. O registro de direitos evita que os adquirentes possam se ver privados de seus direitos por causas que impliquem a ineficácia de negócios jurídicos anteriores referentes ao mesmo bem, e que não as tenham podido conhecer por meio do registro. O registro de direitos, mediante a qualificação registral, desempenha outra importante função que é evitar que as partes possam dar eficácia real a pactos meramente obrigacionais. Isto é algo muito importante. Pensemos que no ancien régime os nobres, o clero, etc., conceberam instituições como os mayorazgos[2] com o que impediam a disposição dos bens o que, a par de sua impenhorabilidade, garantiam a sua permanência no seio de determinada família. A engenharia jurídica milita diariamente para conseguir resultados nessa mesma direção. A liberdade de circulação de bens e direitos patrimoniais é fator imprescindível para o desenvolvimento econômico e o bem-estar social. Mas, para isto, é necessário um nível ótimo de estandardização dos direitos reais e, ao mesmo tempo, o estabelecimento de mecanismos que impeçam que os direitos não reais, que convêm unicamente às partes, possam afetar terceiros. A qualificação registral é insubstituível nesta função e, por essa razão, é inimiga declarada dos novos “senhores feudais”.
O princípio da territorialidade cederá terreno para um registro integrado?
No âmbito dos registros imobiliários, o princípio de territorialidade se justifica ao menos por três razões: (1) por razões de economia de produção conjunta, pois a contiguidade dos prédios aconselha um tratamento similar e, além disso, acarreta que os imóveis estejam submetidos a poderes públicos também governados pelo mesmo princípio; (2) como meio de garantir a neutralidade e independência do registrador. A territorialidade leva a considerar que a cada prédio lhe corresponda o seu “registrador natural”, sem que este possa ser eleito e, desta maneira, estar sujeito a influências na tomada de decisão. Note que a decisão do registrador não afeta somente as partes, mas alcança, sobretudo, terceiros, isto é, todos os demais cidadãos na polis. Por essa razão deve ser natural e independente. E (3) por razões de proximidade, de modo que os cidadãos possam ter o registrador a seu alcance, para dele obter uma opinião especializada em relação aos atos ou negócios de transcendência real.
E as chamadas “ventanillas” únicas?
Os guichês únicos já mostraram que não só são inúteis, mas representam fatores de retardamento da tramitação, salvo quando se articulem como atendimento informativo, orientando o cidadão e indicando-lhe aonde deve dirigir-se em função do serviço que busque. Quando integra serviços distintos, impede a produção especializada e, portanto, faz com que sejam de pior qualidade.
Em meio à padronização dos contratos do crédito imobiliário a qualificação registral não estaria a representar um modelo arcaico de controle “ex ante”? Não seria mais lógico e razoável “qualificar” na partida o contrato de adesão e implementar um registro de cláusulas gerais de contratação?
Certamente, o crédito imobiliário, concedido por entidades financeiras, consubstancia-se em contratos de adesão e, como tais, se apoiam nas chamadas cláusulas gerais de contratação. Isto não significa, porém, que sejam contratos completamente estereotipados. Podem sê-lo no que respeita às cláusulas gerais, mas não em relação às demais disposições pactuadas, pois os contratos se adéquam a seus clientes. Além disso, a situação jurídica dos prestamistas, ou a dos bens imóveis dados em garantia, são muito distintas em cada caso. As cláusulas gerais de contratação, por sua natureza, requerem um tratamento uniforme. Uma solução vigente em alguns países consiste em se criar um registro de condições gerais, no qual se inscrevem as sentenças judiciais proferidas sobre tais cláusulas[3]. Os registros públicos devem ater-se estritamente ao estabelecido por tais pronunciamentos jurisdicionais ao tempo da qualificação registral. Especialmente no âmbito do financiamento imobiliário, a qualificação registral é imprescindível.
Por que especialmente no âmbito do crédito imobiliário?
Em primeiro lugar, porque, em razão de economia de escala, tem-se um terreno fértil para a prática de introdução de pequenas irregularidades jurídicas, generalizadas, o que representa um fator de rentabilidade para os credores e que não são impugnadas pelos devedores porque, individualmente, não lhes compensará arrostar. Em segundo lugar, porque as hipotecas (ou alienações fiduciárias, no caso brasileiro) servem para garantir todo tipo de obrigações e o setor financeiro está inovando constantemente. Isto significa que os registros se deparam com desenhos jurídicos que os tribunais somente perceberão decorridos muitos anos. Os registros são os primeiros a decidir sobre a admissibilidade (ou não) de acesso de tais títulos – ainda que o exame se restrinja a aspectos registrais.
Mas tal prática não ensejaria uma profusão de decisões contraditórias entre os registradores?
É lógico e compreensível que, a princípio, deparemo-nos com decisões díspares, porque sua admissibilidade sempre oferece dúvidas, mas os recursos acabam por estabelecer um padrão de entendimento homogêneo. Esta litigância marginal – reduzida aos aspectos mais inovadores – é proveitosa porque representa um bom procedimento de tomada de decisões e tende a evitar uma permissividade excessiva – o que daria lugar à admissão de transações que vulneram normas imperativas e cogentes –, bem como um rigor excessivo, que daria ensanchas ao descarte de transações que são socialmente benéficas, suposta uma boa regulamentação das normas que disciplinam ditas operações.
A qualificação registral não representaria um “bis in idem” em face da qualificação notarial ou o exame da documentação realizado pelos advogados de bancos?
São os profissionais das instituições financeiras e os próprios notários que sustentam tais afirmações e é lógico que assim seja. Eles têm um concorrente formidável nas entidades de certificação digital, que são os “notários” dos documentos eletrônicos. Isto significa que progressivamente a documentação autenticada notarialmente – em suporte papel – cederá passo à documentação autenticada eletronicamente, com possibilidade de substituir o próprio instrumento notarial no procedimento registral. Diante deste perigo, certos agentes tendem a buscar garantir para si uma reserva de atividade na captura da qualificação registral, alegando que já velam pela legalidade das operações em que intervêm, resultando desnecessário que o registrador volte a fazer o mesmo. Desta mesma opinião partilham os advogados das instituições financeiras, seja em favor de si mesmos, seja em favor de outros. Certamente alguns advogados de entidades financeiras têm qualificação profissional suficiente para desempenhar uma função qualificadora de alto nível, mas não é esta a questão. Pensemos que com base neste mesmo raciocínio se poderia afirmar que um contador, que já tivesse se ocupado do exame de legalidade e da exatidão das declarações de renda de seu cliente, pudesse justificar e pretender que o agente da Receita Federal não a reexaminasse, sob a justificativa de que, teoricamente, o seu trabalho seria redundante em relação ao desenvolvido por si, contador, reconhecidamente qualificado para o exercício de seu mister… O problema, portanto, não é de expertise, é de função.
Esta é a razão pela qual as partes não podem escolher o registrador ou juiz…
Ora, o instrumento notarial documenta contratos e estes só produzem efeitos entre as partes contratantes; por essa razão, é plenamente justificável que os notários sejam livremente escolhidos pelas partes. Já a inscrição registral supõe o reconhecimento de titularidades imobiliárias pelo próprio Estado, não de um modo definitivo, é certo, pois cabe eventualmente recursos, mas sempre produzirá um efeitos erga omnes. Por essa justíssima razão, o registrador não pode ser livremente escolhido pelas partes. A título de argumentação, pensemos no seguinte: para que se pudesse justificar a escolha do registrador pelas partes, deveriam, teoricamente, participar do negócio jurídico, não só as partes contratantes, mas todos os afetados pela inscrição — vale dizer, todos os cidadãos.
Ora, isto é simplesmente impossível!
Mas é claro! O registrador comprova que as partes, ou seus assessores jurídicos não tenham violado normas imperativas no processo de aquisição de uma titularidade imobiliária – o que é essencial, porque a propriedade é um consenso social sobre a atribuição e aproveitamento econômico dos bens, consenso que somente pode ser mantido se a propriedade se adquire respeitando-se, escrupulosamente, o procedimento pré-estabelecido. Os advogados podem assessorar seus clientes, pois essa é a sua função, e serão muito melhores na medida em que seus conselhos jurídicos satisfaçam os interesses das partes, sem violar normas imperativas, e que possam, então, superar a supervisão registral. Assim procedendo, a reputação profissional do notário ou do advogado será incrementada, aumentando a clientela. Quando o registrador exercita a qualificação registral, não está a representar os interesses das partes, mas os de toda a sociedade, vigiando para que não se violem normas imperativas na aquisição imobiliária. Nesse caso, deferindo o registro, dá-se o reconhecimento da titularidade pelo próprio Estado.
É compreensível que haja resistências à qualificação registral…
Como se vê, apesar dos casos ENROM, Wordcom, hipotecas podres (subprime), MBS, etc., as instituições financeiras e os profissionais que as servem buscam evitar qualquer tipo de controle. Se fosse possível a inscrição sem um controle independente, esses agentes econômicos estariam em uma posição parecida com a dos senhores feudais que, em seus conflitos com os servos da gleba, submetiam a lide a juízes por eles mesmos nomeados. Este seria o mundo ideal para tais grupos econômicos. Experimentamos ainda as consequências da falta de controles eficazes, tanto na Europa, quanto nos EEUU. Recentemente, o jornal El País (Espanha) indicava como a situação de muitos devedores hipotecários hoje seria muito pior se os registradores não tivessem denegado, a seu tempo, a inscrição de contratos que traziam, em seu bojo, cláusulas que as entidades financeiras embarcaram em seus contratos de financiamento e que foram reproduzidos nas escrituras. Afortunadamente, os registradores são independentes e puderam realizar muito bem o seu trabalho. As entidades recorreram (suscitaram dúvida) em face da recusa, mas, afinal, os tribunais acabaram confirmando a denegação do registro.
Como justificar a atuação do registrador em face do dirigismo contratual? Afinal, as cláusulas contratuais não estão estereotipadas na própria lei ou normas administrativas regulamentares?
O fato de haver um intervencionismo estatal cada vez maior na contratação privada implica a ideia de que esta se move em um terreno em que proliferam, cada vez mais, as normas imperativas e cogentes. Isso, contudo, longe de debilitar o conteúdo da função registral, reclama-a, transformando-a e fazendo com que evolua e se aperfeiçoe a atividade do registrador. Em um contexto em que não houvesse intervenção administrativa na contratação, os limites da autonomia da vontade seriam aqueles genericamente demarcados no ordenamento. Quando ocorre a intervenção administrativa, impõem-se vedações específicas cujo cumprimento deve ser aferido pelo registrador. Isso significa que o registrador também evolui, não é um mero “qualificador”, é também um gatekeeper. A primeira vertente de sua função é nuclearmente jurídica, pois implica uma maior capacidade de valoração; a segunda já será menos, pois implica maior comprovação de fatos concretos. Ambas as vertentes são igualmente importantes. Pensemos que quanto mais normas de caráter imperativo houver, mais sofisticada será a engenharia jurídica estruturada pelas partes para elidi-la, pois cada norma imperativa representa um custo adicional. A intervenção administrativa certamente torna os contratos standard, seja pela via negativa (estabelecendo o que não se pode fazer), seja pela positiva (o que se deve fazer). Neste segundo aspecto, apenas de um modo parcial. Devemos pensar que uma moderna sociedade de serviços reclama a customização ou personalização de todo o serviço, representando um grande valor agregado. Estes fatos não têm porque transformar o regime econômico dos registros. A função registral não só conserva o seu valor agregado, como o incrementa, pois a qualificação garante, cada vez mais, a efetividade de normas imperativas sem aumentar os custos, evitando que a administração tenha que criar organismos paralelos e dirigidos especificamente à garantia de efetividade de tais regras. Por outro lado, se queremos que, no delicado âmbito em que operam os registros, as coisas funcionem bem e os interesses de terceiros – que somos todos nós – estejam devidamente protegidos, requer-se que se respeite o princípio de “igualdade de armas” (North), pois, do contrário, a relação de forças penderá no sentido daqueles que pretendem atrair os pronunciamentos registrais em benefício próprio e em prejuízo de todos os demais.
A reserva de prioridade será uma solução para o mercado imobiliário?
A reserva de prioridade visa a resolver um problema – o do gap (intervalo) existente entre a assinatura do instrumento e sua apresentação ao registro de imóveis, período no qual pode ser prenotado algum título contraditório que poderia, em tese, prejudicar algum adquirente. A reserva de prioridade pode resolver eventualmente esse problema mas, a meu juízo, acaba criando outros, mais graves. Por exemplo, se alguém sabe que vai sofrer uma penhora, com sua consequente averbação no registro de imóveis (para presunção absoluta de conhecimento de terceiros), dirige-se, então, a um notário e roga a reserva de prioridade, enquanto busca um comprador – real ou simulado. Realmente, a reserva de prioridade é um instrumento que pode ser utilizado com fins fraudulentos. Além disso, a figura pode criar graves incongruências jurídicas. O problema que o instituto trata de resolver pode ser enfrentado por outros meios, sem os referidos efeitos colaterais negativos: pode-se admitir que as partes contratem diretamente no registro de imóveis ou que o notário esteja obrigado a solicitar uma certidão, aberta ou continuada, isto é, uma certidão pela qual o registrador deve informar, em um prazo exíguo, a existência de qualquer título intercorrente que tenha sido apresentado, tendo por objeto o imóvel matriculado. Ou que o notário deva remeter, eletronicamente, o documento ao registro de imóveis tão logo a escritura tenha sido lavrada. Se ambos – notaria e registro (ou advogado e registro) – estiverem tecnicamente equipados, poderão consultar a situação jurídica do imóvel no instante mesmo da celebração do negócio, remetendo ao registro, eletronicamente, o contrato logo após firmado pelas partes[4].
As empresas que atuam no mercado de informações relativas a gravames (ônus) são contendores importantes dos registros públicos e contam com investidores internacionais. Será possível um registro de imóveis eletrônico a cargo exclusivamente de entidades financeiras?
O registro de imóveis desempenha uma função estatal, e, como já disse anteriormente, assinala, ex ante, titularidades imobiliárias protegidas por uma regra de propriedade. Trata-se de um registro de direitos, que é uma função exclusiva do Estado. Nenhum agente privado poderá substituí-lo nesta função. Pois bem, num mercado impessoal, aberto e competitivo, o registro deve ser cada vez mais eficiente na prestação do serviço que lhe é delegado. Isso pressupõe dotá-lo das mais modernas técnicas organizativas, com base em recursos tecnológicos, sem incorrer, todavia, em riscos desnecessários, pois a segurança física e jurídica do legado que recebe e administra é essencial. Contudo, se o registro não se moderniza, o mercado acabará por impor soluções alternativas, como o registro de documentos, no qual não há titularidades reais proclamadas ex ante, abrindo-se um campo de atuação para as companhia de seguros. Mas, se o registro se moderniza, a função registral terá uma importância crescente e vai se constituir num dos maiores ativos com que pode contar um país para oferecer confiança aos investidos.
A transnacionalização dos negócios imobiliários não estará a militar a favor de constituição de empresas ou consórcios supraestatais regulando o registro de segurança jurídica em escala global?
Na medida em que o mercado imobiliário se globalize, é possível que ocorram acordos supraestatais que tendam a homogeneizar a regulação registral imobiliária. Porém, não creio que estejamos perto disso. Pensemos que nos EEUU nem sequer a regulação interna a respeito do tema é homogênea… Neste momento, o que se está gerando, em escala internacional, é uma certa doutrina registral, no sentido de que o registro de direitos é preferível ao registro de documentos, de que o registrador deve ser independente, etc. São declarações importantes, mas muito genéricas. Hoje em dia a realidade demonstra que as técnicas de organização e gestão dos registros, nos diversos países, são muito diferentes e dispersas. Por outro lado, as empresas que buscam informações jurídico-imobiliárias para possíveis investidores, necessitam de que, nos vários países existam registros eficientes e eficazes, mas as companhias de seguros preferem que não sejam… Em suma, o futuro não está escrito em letras de bronze; haveremos de conquistá-lo!
O registro das transações decorrentes de securitização (representação dos créditos imobiliários por títulos negociáveis em bolsa) tem migrado dos registros tradicionais para registros eletrônicos custodiados pelos próprios bancos. Como os registradores espanhóis têm enfrentado o problema?
Este é um problema característico dos EEUU, país que padece de uma legislação de baixa qualidade regulando a matéria, pois não está claro se as notes são ou não valores. Parece que não. Na Espanha se distingue entre o mercado hipotecário primário e o secundário. O primeiro está constituído pelas hipotecas inscritas e pelos créditos que estas garantem. Se tais créditos são cedidos, tal cessão deve ser inscrita, porque a inscrição, em matéria de hipotecas, é constitutiva. Não inscrita a cessão, o cessionário, no caso de inadimplência, não poderá postular em juízo. Já o mercado hipotecário secundário está integrado por títulos-valores, cédulas, bônus ou participações hipotecárias, garantidos por créditos hipotecários regularmente inscritos. Desde o ano de 2007 (Ley 41/2007), já não é necessário averbar a afetação das hipotecas que garantem a emissão de cédulas hipotecárias. São apontadas em um registro contábil especial. É o que dispõe a referida lei[5]. Em conclusão, os títulos hipotecários, isto é, aqueles garantidos por hipotecas inscritas, vivem à margem do registro de imóveis. Tais títulos somente podem ser emitidos pelas entidades de créditos. Pode ser que isto represente uma boa solução. Nos EEUU, criou-se um grave problema ao não se distinguir entre o crédito hipotecário e os títulos-valores respaldados pelo crédito hipotecário. O MERS[6] pretendeu substituir o sistema registral em vez de se constituir como um registro contábil de títulos hipotecários do mercado secundário.
Fernando P. Méndez González é registrador da propriedade desde 1981, atuando como titular do Registro da Propriedade de Castelldefels (Barcelona), desde outubro de 2006. Professor da Universidade Pompeu Fabra, de Barcelona, foi fundador, juntamente com Alfonso Hernández Moreno, do Centro para la Investigación y Desarrollo del Derecho Registral Inmobiliario y Mercantil na Universidad de Barcelona (CIDDRIM-UB). Em 1996, fruto de sua produção acadêmica e corporativa, palestras e conferências proferidas nacional e internacionalmente, foi chamado pelo Subcomitê de Bens Imóveis da Duma Estatal Russa, a fim de colaborar com a elaboração da Lei de Registro de Direitos e de suas Transações na Federação Russa. Em 2003, deu impulso à Associação Europeia de Registradores da Propriedade (ELRA – European Land Registry Asociation), tendo sido eleito o seu primeiro presidente. Em 2006, foi agraciado com a Medalha “Júlio Chagas” pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, por seu trabalho publicado no Brasil.
Em 2011, o Ministério da Justiça, pela Secretaria de Assuntos Legislativos, no bojo do PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, lançou o edital para seleção de projetos para o programa Pensando o Direito – (Projeto BRA/07/004)
O Edital (Convocação 1/2011) focalizava a democratização das informações no processo de elaboração normativa e visava, entre outros temas, fomentar discussões sobre o Registro Imobiliário brasileiro. O item 6 do edital – recuperação de terras públicas e modernização do sistema de registro de imóveis – trazia uma introdução que, vista com cuidado, representava um avanço nas conclusões. Vejamos o porquê. Eis o texto original:
A chamada “grilagem de terras” constitui-se como um problema crônico que permeia a história da estrutura fundiária brasileira. Trata-se de um fenômeno complexo, no qual as competências que cabem aos serviços de registro de imóveis não podem ser secundadas.
O sistema de registros públicos é historicamente ligado à estrutura do Poder Judiciário, sendo que, até a EC nº 7/1977, e com a promulgação da CF/1988, a titularidade dos cartórios de registros públicos era transmitida pelos processos tradicionais. Desde então, conforme o art. 236, §3º da Lei Maior, passou-se a exigir a realização de concurso público de provas e títulos para o ingresso na atividade notarial e de registro, além de instituir-se um regime de delegação pelo Poder Público, no qual o exercício da atividade é de caráter privado.
No caso dos registros de imóveis, o sistema adotado até 1976 baseava-se na transcrição de transmissão, sendo que, com a lei federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, instituiu-se o sistema de fólio real, criando assim a figura da matrícula de imóvel. Não obstante o evidente avanço trazido pelo novo sistema, uma série de fragilidades do sistema registral persiste até hoje, tais como: a falta de espacialização cartográfica dos imóveis; a sobreposição defeituosa entre cadastros públicos (dos Municípios, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, da Secretaria do Patrimônio da União – SPU – do MPOG etc) e as matrículas; as dificuldades de fiscalização e controle por parte dos Tribunais de Justiça estaduais, que passaram a ensejar inclusive a atuação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ); a escassez de transparência na gestão de dados cadastrais; o acesso às informações dos registros públicos condicionado ao pagamento de taxas e emolumentos (inclusive pelos órgãos do Poder Público); dentre outros.
Pode ser considerado emblemático, nesse sentido, o caso do cancelamento de milhares de matrículas de imóveis emitidas por registros de imóveis no Estado do Pará, por decisão do Corregedor Nacional de Justiça em parecer referente ao Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.0.0000, no qual decidiu-se pela constitucionalidade do art. 1º da lei federal nº 6.739, de 05 de dezembro de 1979. Não obstante o tema ainda seja objeto de controvérsias no Poder Judiciário, as fragilidades do atual sistema registral mostraram-se mais uma vez evidentes, ensejando maiores estudos que apontem as principais fragilidades no sistema de registros públicos, que acabam acarretando práticas ilegais como a grilagem de terras, que em geral ocorrem em terras públicas.
Além das medidas administrativas perpetradas pelos Tribunais de Justiça estaduais, além do CNJ, há ainda os milhares de casos nos quais o Poder Público busca a recuperação de imóveis mediante o cancelamento de matrículas pela via litigiosa. Apenas no caso do INCRA, a Procuradoria Federal Especializada publicou dados que remetem a 466 ações judiciais, buscando a recuperação de terras públicas que perfazem aproximadamente 3.281.121,3910 hectares.
Além de produzir reflexos na atual estrutura fundiária, e por vezes configurar-se como um dos fatores que ensejam o aumento dos conflitos fundiários, as inconsistências normativas do atual sistema de registro de imóveis constituem-se como problema de soberania nacional, dado que é estratégico à Administração Pública ter pleno conhecimento dos imóveis sob sua propriedade, principalmente nas faixas de fronteira, para que haja o controle e a destinação devidos.
Diante do contexto exposto, bem como da complexidade do tema, requer-se na presente pesquisa:
1. Estudos de casos de processos judiciais movidos pelo Poder Público de declaração de nulidade e cancelamento de registros públicos de terras, para fins de construção de dados estatísticos sobre as principais fragilidades encontradas no sistema de registros de imóveis;
2. Análise da aplicação judicial conferida à lei 6.739/79 pelos Tribunais de Justiça estaduais, em especial após o parecer do Corregedor Nacional de Justiça, no âmbito do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.2.0.0000;
3. Análise dos mecanismos de controle dos Tribunais de Justiça (corregedorias) e do CNJ sobre os cartórios de registro de imóveis, com foco em regiões consideradas como áreas de conflitos agrários ou em faixas de fronteira, para fins de identificação do papel que o sistema de registros desempenha na produção de conflitos sociais ou de soberania nacional;
4. Construção de propostas de modernização e maior transparência do sistema de registro de imóveis.
Comentários do Editor
Os objetivos do MJ são muito claros e eles ficaram expressos na proposta de pesquisa.
Achei o tema escolhido excelente e o projeto vencedor poderia, realmente, representar uma contribuição ao desenvolvimento da região norte e ao saneamento da balbúrdia fundiária.
Mas é preciso compreender que existem algumas incorreções importantes na formulação dos temas e justificação pelo MJ. Vamos a algumas delas:
Não é correta a informação de que a titularidade dos cartórios, até o advento da CF/1988 era “transmitida por mera substituição”. Comprova-o, dentre outros, o Decreto 3.322, de 14 de julho de 1887, que reproduzia diploma anterior, de 1885. Para quem quiser conhecer o teor dos diplomas e pequena digressão acesse aqui. Em São Paulo, os concursos vinham sendo realizados há muito tempo e um elenco dos diplomas legais pode ser visto aqui.
O edital reproduz lamentável confusão existente acerca da compreensão de instituições tão específicas e singulares como sejam os Registros Jurídicos e os Cadastros. Quando se imputa a “falta de espacialização cartográfica dos imóveis” aos Registros de Imóveis, ou quando se critica a sobreposição “defeituosa” entre cadastros públicos e as matrículas; ou quando se alude à “escassez de transparência na gestão de dados cadastrais”, essa série de afirmações denota completo desconhecimento acerca do que seja propriamente um cadastro e um registro jurídico e do jogo de interconexão que pode ser estabelecido entre ambos. Esse tema – distinção entre as instituições do cadastro e registro – deve merecer estudo atento para se superar equívocos históricos e encaminhar as propostas de maneira adequada, técnica e juridicamente.
Quando se critica o pagamento de “taxas” – “inclusive pelos órgãos do Poder Público” – tal assertiva revela: (a) desconhecimento acerca do mecanismo de imunidade recíproca ( art. 150, VI, “a” da CF/1988) e (b) desconhecimento dos fundamentos da delegação do serviço público ao particular como contrato administrativo em que tais benefícios devem ser muito bem previstos, balanceados e especificados. Além disso, existe uma formulação clássica, que atende pelo nome sugestivo de “pacto federativo”, que é justamente o contexto em que esse assunto se dá. Calha uma olhadela no sensato despacho do Min. Joaquim Barbosa acerca dessa pendenga. (ACO 1.646).
Não foi informado no Edital (item 2) que o PP 0001943-67.2009.2.0.0000 repercutiu no STF, com liminares concedidas para obstar o cancelamento de matrícula determinado pelo CNJ. É o caso do MS 30231 e do MS 30220.
Já a premissa do item 1 dos requisitos (edital) é falsa – em parte, ao menos: “estudos de casos de processos judiciais… para fins de construção de dados estatísticos sobre as principais fragilidades encontradas no sistema de registro de imóveis”. A origem das fraudes fundiária, em grande parte, é o título nulo ou defeituoso emitido pela administração pública. O registro é mero mecanismo de difusão, pela publicidade registral, dos fatos ou atos que acolhe. O problema pode estar, pois, em fase anterior, acha-se na base ou causa mediata do registro. Para se ter uma ideia do problema, indico o relatório feito por nós para o CNJ, e que pode ser lido aqui.
Deve ser do conhecimento de todos os participantes que existe uma ampla discussão acerca de quem ou qual poder tem a prerrogativa de regulamentar o Registro Eletrônico previsto na Lei 11.977, de 2009. Há um estudo meu (reproduzido alhures) indicando que o poder competente é o Poder Judiciário. Todavia, há um projeto de lei em andamento, de iniciativa do Executivo, em que a matéria ficará afetada ao MJ, se aprovado o projeto. Esse projeto está em fase conclusiva: PL 692/2011. Há fundadas razões para crer que, se aprovado dito PL, possa a lei cair no STF em virtude do entendimento, há muito sedimentado na corte, de que a iniciativa legislativa para dispor sobre serviços notariais e registrais (judiciais e extrajudiciais) é de competência exclusiva do Judiciário.
Esses simples exemplos mostram que a discussão vem permeada por equívocos históricos, eivada por certo prejuízo na formulação das hipóteses de trabalho.
Conhecidos muito bem esses problemas, e o viés ideológico que os informa, ainda assim é possível trabalhar com seriedade, apuro técnico, bons fundamentos jurídicos e dados estatísticos na elaboração de um projeto muito útil e necessário para a sociedade brasileira.
Sugeri aos participantes do certame que os temas a serem explorados poderiam ser desdobrados:
Recuperação de terras públicas.
A recuperação pode ser judicial ou extrajudicial. Será judicial nas hipóteses das ações movidas pelo Estado. Será extrajudicial especialmente nas hipóteses previstas na Lei 6.739, de 1979.
Estudar profundamente as hipóteses de cancelamento administrativo de registro previstos na referida Lei 6.739, de 1979 e art. 214 da Lei 6.015/1973. Destaque-se, aqui, que o cancelamento de matrículas, determinado pelo CNJ, está sendo atacado em se de mandado de segurança, com liminar deferida pela Min. Ellen Gracie num dos casos (MS 30231 e MS 30220).
Hipótese de trabalho muito interessante seria aprofundar o tema do bloqueio de registro, previsto no mesmo art. 214 da Lei 6.015/1973. Note-se que é uma medida cautelar, menos gravosa que o cancelamento de registro, e que pode se constituir num importante instrumento para saneamento da titulação defeituosa. Aliás, embora o cancelamento tenha sido afastados nos mandados de segurança, o bloqueio foi mantido pela Min. Ellen.
Deveriam estudar com detimento a possibilidade de se utilizar a ferramenta do processo discriminatório de terras devolutas da União (Lei 6.383/1976). Há certa controvérsia a respeito da possibilidade de realizá-la administrativamente (art. 2 da dita lei) o que poderia dar velocidade e render títulos saneados pelo Estado na concessão de direitos na regularização fundiária.
Ainda no contexto do tema anterior, a Lei 5.972, de 1973, acha-se em vigor e poderia ser de grande valia para o registro de imóveis da União. Aqui se prevê o registro célere para os imóveis da união.
Aspecto importante a ser aprofundado diz respeito à determinação da instituição que está encarregada de promover o registro dos imóveis da União, já que esse tema é relevante no quesito “recuperação de terras públicas”. O órgão será a SPU? Será o Cartório de Registro de Imóveis? Porque a SPU não tem o cadastro dos imóveis da União? Por qual razão não se registraram os imóveis discriminados? Mesmo os imóveis desapropriados pela administração não tiveram seus títulos judiciais registrados… As recentes leis parecem recuperar a tradição destinando os títulos para o Registro de Imóveis – p. ex. art. 3-A da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998, alterada pela Lei 11.481, de 2007.
Deveriam estudar e responder as seguintes questões:
O domínio público se presume independentemente do processo discriminatório?
Não havendo registro em nome de titular privado, presume pública a terra?
Os títulos anteriores ao Código Civil (sem a obrigatoriedade do registro) são válidos sem a legitimação da Lei de Terras de 1850?
Presume-se domínio privado, nos termos do art. 1.245 § 1 do CC, os bens registrados em nome do particular. Como atacar essa presunção no caso de suspeita de fraudes e grilagem?
Modernização dos registros prediais.
O pano de fundo deve ser a Lei 11.977, de 2009, que criou o Registro Eletrônico (art. 37 da citada lei). Acerca dos problemas relacionados com a aplicação da referida lei, sugiro a leitura do documento por mim produzido acerca de proposta de regulamentação, via decreto do executivo: Registro Eletrônico: a nova fronteira do Registro Público Imobiliário. Parecer sobre a minuta de Decreto sobre Registro Eletrônico de regulamentação da Lei 11.977 encaminhado pelo Ministério da Justiça.
Aspecto fundamental para o encaminhamento de soluções é o estudo detido acerca da instituição do Cadastro, distinguindo-o do Registro de Direitos. Essa compreensão é simplesmente fundamental e os equívocos estão na base da balbúrdia fundiária. Nenhuma solução poderá passar ao largo dos temas relacionados à interconexão entre Registro e Cadastro. As novas tecnologias (especialmente os sistemas geodésicos GIS) proporcionam a infra-estrutura de coordenação entre os dados registrais e cadastrais. Neste contexto, é fundamental estudar a modelagem de intercâmbio prevista na Lei 10.267, de 2001.
Certas condições para aperfeiçoamento e modernização dos RPs:
Realização de concursos públicos, nos termos do art. 236 da CF/1988.
Realização de cursos de capacitação e reciclagem. Capacitação técnica dos profissionais encarregados do Registro Imobiliário.
Capacitação econômica dos cartórios. O torrencial volume de gratuidades decretadas estão inviabilizando muitos serviços registrais e impedindo sua capacitação tecnológica. Aspecto importante é o custeio do elo mais fraco da cadeia: cartórios deficitários.
Criação de infra-estrutura de Interconexão e intercomunicação dos registros prediais.
Ligeiras observações sobre o projeto elaborado
a) justificativa
Embora o foco esteja posto na “recuperação” das terras públicas e na defesa das áreas de fronteira, qualquer iniciativa nesse sentido deveria orientar-se a fim de se buscar discriminar, claramente, o que seja terra pública e domínio privado.
A justificativa do projeto deve descer do ponto culminante – Segurança Jurídica e desenvolvimento econômico e social – aos aspectos organizacionais, procedimentais e infra-estruturais.
Esse é o ponto nodal do problema: falta de clareza na definição dos direitos envolvidos – o que leva ao estado de conflito permanente no campo.
O Registro de Imóveis se acha como Pilatos no Credo. Culpado das mazelas fundiárias no campo, especialmente na grilagem de terras públicas, o Registro Predial não foi concebido para a defesa e tutela dos “direitos reais” públicos.
Lembremo-nos que o Registro de Imóveis foi constituído em 1846 (Decreto 482, de 1846) para garantia dos direitos (aspecto estático) e das transações imobiliárias (aspecto dinâmico) de bens de domínio privado. As terras públicas não careceriam da tutela do Registro Imobiliário em virtude da sua própria natureza (pública). Nem a sua defesa passaria pelo sistema registral. Basta verificar que o RI é considerado a contraparte formal dos direitos materiais previstos no Código Civil.
O malogro histórico da administração pública aqui é patente, pois desde o advento da Lei 601, de 1850, não se conseguiu, até hoje, discriminar as terras públicas. A mera ocupação, por pequenos médios e grandes possuidores, seguiu seu curso remansoso como se deu desde a suspensão das concessões de sesmarias em 1822, por iniciativa de José Bonifácio.
O que se fez para a proteção das terras públicas? Qual o papel desempenhado pelos órgãos estatais (especialmente a SPU) para a defesa e a tutela do domínio público? Quantos títulos não foram emitidos sem qualquer cuidado ou observância de preceitos legais e constitucionais (lembremo-nos dos títulos de concessão de grandes áreas na Amazônia, emitidos pela administração sem a aprovação do sórgãos competentes).
Seja como for, os bens de domínio público acabam gozando dos benefícios de um bom sistema registral, de maneira que, modernamente, se admite o ingresso, na tábula registral, de bens de domínio público, conforme assinalado acima.
Assim, ao invés de se colocar o inteiro foco no “controle das terras públicas”, melhor seria, smj, que se desse destaque ao contubérnio ainda existente entre terras públicas e privadas, a imperiosa necessidade de definição e clarificação de direitos e à necessidade de se legitimar as terras públicas ocupadas pela via da regularização fundiária. Aliás, não é outro o objetivo da Lei 11.952, de 2009 e Decreto 6.992, de 2009 e Decreto 7.341, de 2010, para ficarmos no exemplo da Amazônia.
Por fim, poder-se-ia justificar a pesquisa com base na premissa de que a clara definição dos direitos – mais do que simplesmente decotar o domínio público do privado – é simplesmente condição essencial para o desenvolvimento econômico e social.
b) objetivos da pesquisa
Além dos objetivos elencados, penso que um aprofundamento das questões poderiam nos levar às causas remotas da anomia fundiária que motivou o projeto.
Se os cartórios estão sendo apontados como fatores importantes na consumação de fraudes fundiárias e grilagem de terras públicas, deveríamos então buscar as razões desse fenômeno. Aponto alguns problemas infra-estruturais que não permitem superar os desafios históricos para se constituir um bom sistema registral no país:
Falta de estudos econométricos acerca da viabilidade econômica das unidades registrais. Pesquisa do próprio CNJ aponta para a situação de quase penúria de mais da metade dos cartórios do país. Como esperar um serviço eficiente sem que se garanta o fluxo de recursos necessários e indispensáveis para financiar o serviço e manter os profissionais? Como atrair bons profissionais sem que se garantam condições mínimas de trabalho e remuneração?
Profusão de leis e regulamentos impondo gratuidades plenárias sem previsão de custeio. A universalização dos serviços não se deve dar com o sucateamento do serviço;
Atomização do sistema. A falta de colegiação obrigatória – como existe em outros países – torna o sistema disfuncional e desagregado. A regulação dos serviços registrais não busca a interconexão das unidades, mas radicaliza o fenômeno de cissiparidade e atomização, com os cartórios isolados e inorgânicos.
Falta de concursos públicos. Apesar de previstos desde muito antes da Carta de 1988, muitos estados da federação ainda resistem à disposição constitucional que os obriga à realização de concursos (art. 236, § 3º da CF/1988).
Falta de um marco legal uniforme. A CF prevê (art. 22, XXV) que compete privativamente à União legislar sobre registros públicos. Contudo, cada estado, por seus tribunais, regulamenta a Lei de Registros Públicos por meio de portarias, provimentos, resoluções etc., levando a desequilíbrios regionais. A quem compete regulamentar, por exemplo, o Registro Eletrônico previsto no art. 37 da Lei 11.977, de 2009?
Falta de fiscalização. As corregedorias estaduais e o próprio CNJ devem exercitar a fiscalização como previsto no art. 236, § 1º da CF. Há cartórios, na região Norte, que nunca foram visitados por um juiz corregedor.
Falta de informações sobre os cartórios brasileiros – quantos são, quantos permanecem nas mãos de interinos, indicados politicamente etc.
Método & plano de trabalho
Acrescentaria, de algum modo, ao plano de trabalho, o seguinte:
cartórios – quantos são, onde estão, quais suas carências, dificuldades, realidade específica, capacitação tecnológico (acesso à internet, p. ex.) etc.
O que significa a delegação do serviço público nesse contexto? Quais os limites desse regime jurídico e suas vantagens e desvantagens. Uma comparação entre os modelos (delegação X estatização) é possível, p. ex., comparando-se os serviços de SP e da Bahia (estatizado). Em que medida a delegação ou estatização pode repercutir no aumento ou diminuição das fraudes e grilagens (lembrando-se que na Amazônia não há a tradição de realização de concursos públicos e os serviços estão a cargo de designados interinos ou indicados políticos)
