Vimos discutindo o tema da depressão da qualificação registral sob a sombra de decisões virtualmente ilegais e sob a ameaça terrível e atual do SINTER.
O tema merece um debate maduro e qualificado de todos os registradores brasileiros. O assunto repercutiu entre os alunos da pós-graduação da Escola Paulista da Magistratura de São Paulo. Um juiz de direito, muito preparado aliás, nos questionou nos seguintes termos:
1) pode a Corregedoria “suavizar rigor dos princípios registrários”?
2) “Rigor dos princípios registrários”? Não está implícita, nessa dicção, uma certa acusação contra o registro, “rigoroso” num mau sentido – tanto que se haveria de dispensar esse “rigor”?
3) A batalha que se trava no campo das inscrições ligadas a títulos judiciais e a ordens judiciais não é uma luta pela admissão ou não de meia dúzia de inscrições; é uma luta pela própria concepção que se quer ter do registro e do que será seu destino: seria preciso ter isso bem claro…
Disse aos alunos, en passant, que os registradores imobiliários franceses foram absorvidos pela Direção Geral de Finanças (Direction générale des impôts – DGI).
Criado por Luís XV (Lei de 17.6.1771), os serviços registrais (a cargo de conservadores de hipotecas) tiveram uma extraordinária importância no século XIX, quando os modernos sistemas registrais foram criados – como é o caso do sistema brasileiro (1846).
A França sempre foi uma referência para os nossos legisladores decimonômicos – ainda quando fosse para criticar o modelo ou transformar o sistema singular da França e Bélgica, dotando o registro de certas virtudes que no sistema gaulês inexistiam (fé pública registral ou legitimação). Esse é, exatamente, o nosso caso. Pelo gênio de José Thomaz Nabuco de Araújo, que honrou sobremaneira o regime imperial monárquico, tivemos um registro distinto do francês.
Viragem paradigmática
No caso francês, a desmaterialização de processos levou à percepção de que o sistema hipotecário francês era dispendioso, burocrático e ineficiente. Afinal, qual razão justificaria manter as 350 conservatórias que pouco ou nada acrescentariam aos dados colhidos em seus registros, já que não se exercita a qualificação registral tal e qual nós conhecemos em nosso sistema?
As regras que regiam os registros hipotecários franceses “ne sont plus adaptées et leur obsolescence est depuis longtemps dénoncée”. Suppression du corps des conservateurs des hypothèques, Le Quotidien, juin 2009, disponível: aqui [arquivo]. Em tradução livre:
“O Ministro do Orçamento, Contas Públicas e Função Pública apresentou em 10 de junho de 2009 uma comunicação ao Conselho de Ministros sobre a supressão do status de conservador [Registrador] de hipotecas. Os conservadores de hipotecas dirigem as 350 conservatórias de hipotecas espalhadas por todo o território e garantem o serviço público de publicidade imobiliária, principalmente mantendo o registro oficial de propriedades imobiliárias e de certos direitos a elas vinculados, bem como uma atividade fiscal relacionada ao setor imobiliário.
As regras que regem os conservadores de hipotecas, criadas por um édito de Luís XV, não são mais adequadas e sua obsolescência é denunciada há muito tempo. A título de exemplo, os conservadores de hipotecas são remunerados pelos usuários com base nos preços observados nas transações imobiliárias.
Esta reforma se insere no âmbito da revisão geral das políticas públicas (RGPP) e da criação da Direção Geral de Finanças Públicas (DGFIP) em abril de 2008, que fundiu a Direção Geral de Impostos (DGI) e a Direção Geral de Contabilidade Pública (DGCP)”.
O Ministro tomou as seguintes providências:
a partir de 2012, não haverá mais nomeações de conservadores de hipotecas;
os responsáveis pelas conservatórias de hipotecas terão um status renovado e clarificado que obedecerá às regras gerais da função pública;
e a remuneração dos chefes dos serviços de publicidade imobiliária será baseada em tabelas salariais como para o restante da função pública, bem como em uma parcela vinculada ao desempenho, principalmente em relação à qualidade do serviço prestado aos usuários (fonte: comunicado do Minefe de 10 de junho de 2009).
O tiro fatal terá sido a “desmaterialização” de processos (rectius: registro eletrônico) e o custo emolumentar. Parece-lhes que uma atividade pública deva ser exercida pelos funcionários públicos, especialmente lhes mobiliza a alta remuneração dos oficiais de registro.
Assim, a partir de 1.1.2013, o Registro Hipotecário francês, criado em 17.6.1771, tombou sob a justificativa republicana de que o serviço deveria ser prestado diretamente pelo estado, sem o custo emolumentar que ainda resistia como resquício do ancien régime.
Mas a razão fundamental – não nos iludamos! – é a inteira irrelevância de um modelo de registro de mero arquivamento de documentos e baixa qualificação registral.
Addenda
Depois de redigir o texto acima, deparei-me com a ressuscitação do SINTER, noticiado no artigo que pode ser acessado aqui: https://wp.me/p6rdW-3zo.
À parte as preocupantes reformas ocorridas no sistema francês, verifiquei que o sistema belga, de certo modo paradigmático para nós, igualmente foi modificado. Assim, conforme noticia o portal News Belgium, a função de registrador de hipotecas desaparece – La fonction de conservateur d’hypothèques disparaît…
Assim, a 30 de julho de 2018 entrou em vigor a lei que aboliu a função de registrador de hipotecas. Segue a matéria:
“As suas competências e responsabilidades serão assumidas pela Administração Geral de Documentação do Património (AGDP). Com a destituição do Registrador de Hipotecas, a administração fez história, pois o cargo existe, literalmente há séculos – mais de 200 anos para ser mais preciso. No entanto, este é um passo necessário para poder digitalizar com maior velocidade, tornar as operações mais eficientes, prosseguir uma política de pessoal mais moderna e melhorar a prestação de serviços”.
A organização do sistema de publicidade hipotecária belga foi criado em 1790. Os registros de propriedade e hipotecário foram fundidos e completamente integrados e digitalizados, levando a redução de custos e a um processamento mais rápido e, portanto, a uma atualização acelerada da documentação.
Tomba mais um sistema paradigmático. Desde o século XVIII o sistema belga manteve-se fiel aos postulados que inspiraram o surgimento de sistemas análogos em todo o mundo. Administrativiza-se o Registro, risco análogo que corremos os registradores brasileiros, confrontados com a ameaça da privatização representada pelas entidades registradoras e pela administrativização da atividade pela assimilação da função pela administração pública fazendária.
Viajamos à China no mês de maio de 2013 à China, a convite do Governo daquele país, a fim de participar de encontro acadêmico promovido pelo CINDER – Centro Internacional de Direito Registral e o Governo Chinês, quando, então, tivemos oportunidade de conversar sobre inúmeros problemas hoje enfrentados pelos registradores brasileiros.
Registro eletrônico, captura de atribuições e funções registrais por outros agentes de mercado ou de corporações jurídicas, aspectos econômicos do sistema registral e muito mais.
Um pequeno extrato dessas conversas v. encontra aqui.
Sérgio Jacomino – A questão da demora na realização do registro vem sendo apontado como um entrave na concessão e circulação dos créditos. Ao lado dos prazos legais de exame dos títulos, ocorre outra crítica acerba: a qualificação registral representa um custo excessivo na cadeia econômica – a ponto de se alvitrar a substituição da segurança jurídica, promovida pelos Registros Jurídicos, pela mera segurança econômica (promovida pelos agentes financeiros). O que pensa disso?
Fernando P. Méndez González – Esta é uma maneira de dizermos que o ideal seria que não houvesse de nenhum modo a qualificação registral. Com efeito, isto é o que defenderiam as instituições financeiras e mesmo alguns operadores do direito. O problema que se coloca, no entanto, é o seguinte: se não há qualificação registral, se o procedimento registral não pode oferecer garantias suficientes, nesse caso o Judiciário não respaldará os pronunciamentos registrais porque o Registro não oferecerá segurança e fiabilidade. Não oferecendo segurança e fiabilidade, a consequência inevitável será a produção de um custo cuja magnitude é apreciável, pois o Registro não poderá cumprir com uma de suas funções primordiais: poupar aos cidadãos e empresas dos custos transacionais, presentes e futuros. Com efeito, se os juízes não respaldarem os pronunciamentos registrais, deixando de ser, portanto, inputs praticamente inquestionáveis na prática judicial, deixarão de ser também na seara contratual, pois as partes buscam soluções que possam ser respaldadas pelo Judiciário e, se não as encontram, asseguram-se de qualquer outra forma. Isso implica soluções mais caras que, além de tudo, são meros supedâneos, pois se a segurança jurídica implica sempre segurança econômica, o inverso não é verdadeiro. Parafraseando Kant, diria que os pássaros se queixam da resistência que o ar lhes oferece, sem saber que, sem ele, simplesmente não poderiam voar…
Por outro lado, como tive ocasião de expor em recente congresso do CINDER (centro Internacional de Direito Registral), celebrado em Amsterdam, provavelmente a origem deste tipo de equívoco metodológico deita raízes no enfoque creditado a Hernando De Soto, no que reputa e denomina de “formalidade”, isto é, o sistema legal e institucional gerado e tutelado pelo Estado, fator imprescindível para que os mercados possam expandir-se além do círculo estrito de amigos e conhecidos. Por um lado, Soto destaca a importância da formalidade; de outro, sublinha como o custo de acesso à esta acaba por condenar à pobreza amplos setores da população dos países menos desenvolvidos. Donde se deduz que o custo de acesso à formalidade deve ser o mais baixo possível, o que me parece correto.
Como assim?
Para ilustrar esta ideia, Soto nos fornece alguns exemplos de diferentes países mostrando o número de etapas, de trâmites, de dias consumidos para formalizar um negócio. Estas cifras alcançam índices escandalosos em alguns países. Ele não desconhece que nem todas as instituições têm um mesmo valor agregado e, concretamente, observa como, no Ocidente, tendemos a proteger especialmente as transações, em vez dos títulos de domínio, a fim de que os imóveis possam desempenhar sua função paralela como capital. Ele centra sua atenção no número de etapas e trâmites, nos dias consumidos para alcançar a dita “formalidade”, o que, de fato, deu lugar a que este aspecto fosse considerado o único relevante e, via de consequência, levou-nos a ignorar o outro aspecto essencial, qual seja: o relativo a custos alternativos evitados. Tudo isso deu lugar à valorização de scoreboards que analisam unicamente os custos. Isto significa que, de fato, se considera que os benefícios permanecem invariáveis, sejam quais forem as soluções institucionais de que se trate. É possível que o scoreboard mais conhecido seja o Doing Business, elaborado pelo Banco Mundial, ranking que é objeto de severas críticas precisamente por incorrer em equívocos metodológicos do tipo que acabo de apontar. Dentre outros…
Estamos vivendo o ocaso da segurança jurídica e o surgimento de uma nova onda da segurança econômica?
A crise financeira que despontou nos Estados Unidos, e que depois se alastrou por toda a Europa, tem suas raízes, precisamente, em um déficit de segurança jurídica ex ante. As agências de rating qualificaram com o “tríplice A” (credit rating) aos produtos financeiros que são, realmente, ininteligíveis para um cidadão mediano e dificilmente discerníveis para um experto. Tais agências qualificaram com nota máxima tais produtos basicamente por duas razões: (1) cobravam comissões pela venda e (2) os emitentes eram, muitas vezes, os acionistas das próprias agências. Como se sabe, a autonomia privada não tem o mesmo alcance na criação de direitos reais como teria em relação aos direitos obrigacionais. Os derivativos financeiros são, na realidade, como que direitos reais que circulam mediante a transmissão dos títulos aos quais se incorporam. Sem dúvida, seu conteúdo não se submete às restrições dos direitos reais, não é um conteúdo standard, nem estereotipado pela lei – como sucede nos casos da propriedade, do usufruto e dos demais iura in rem. Trata-se de direitos obrigacionais de duvidosa admissibilidade legal, cuja comercialização tornou-se possível exclusivamente pelo fato da autoridade de reputação de quem recomendava sua aquisição – as famosas agências de rating, que ocultaram a sua falta de independência e seus incentivos perversos. Essa é a causa de intoxicação de todo o sistema financeiro.
Estes direitos de créditos titularizados, como disse, podem ser considerados, em certo sentido, como direitos reais, pois pretende-se que o possuidor legítimo do documento – bem móvel – seja o titular proprietário. Trata-se, portanto, de uma propriedade mobiliária cujo disfrute consiste em obtenção de uma determinada quantidade de dinheiro.
A comercialidade deveria ter operado como um freio mas, em face do fato de que, em um ambiente de dinheiro barato, em que se vendia de tudo, pouco importando a inadimplência, e porque havia um processo de alta sustentada dos preços dos imóveis, a ausência de dificuldades para a comercialização de qualquer produto relacionado com os bens deu lugar à elaboração de produtos financeiros complexos, realmente incompreensíveis ao homem mediano, o que veio a demonstrar-se claramente na restrição do crédito que ocorreu no outono de 2008. De fato, era mesmo difícil determinar que tipo de direitos o título incorporava.
De que direitos, efetivamente, se tratava…
Em muitos casos se tornava difícil determinar a titularidade da própria hipoteca…
A ausência de embaraços na comercialidade facilitou o surgimento de novos iura in rem que, não obstante, uma vez assim configurados, se generalizavam, pois eram incorporados rapidamente às práticas comerciais dos agentes de mercado, entre os quais havia – e há – uma grande disputa e concorrência. A combinação de feroz concorrência e de fácil comercialidade facilitou a criação de novos iura in rem de conteúdo indefinido, obscuro, o que acabou potencializando o desastre quando a restrição de crédito se tornou uma dura realidade.
Este é o melhor exemplo recente de que como a falta de segurança jurídica ex ante pode conduzir à mais absoluta falta de segurança econômica…
Essas operações ocorreram tão só pela falta de controle?
Estas operações se tornaram possíveis em decorrência da falta de controle ex ante por autoridades tecnicamente competentes e organizativamente independentes, cuja existência representaria um obstáculo dificilmente superável para perpetrar este gigantesco estelionato. É óbvio que as empresas financeiras sempre intentarão evitar a realização de controles ex ante. Que possam consegui-lo, ou não, tudo dependerá da fortaleza do Estado. Analogamente, devemos recordar que o direito administrativo foi uma “invenção” do século XIX para que se evitasse que os governantes – leia-se “políticos” – pudessem burlar a confiança dos administrados, abusando de seu poder e/ou malversando fundos. Criaram-se, pois, procedimentos rígidos e controles severos sobre a atuação da administração. Com a queda do Muro de Berlim, gerou-se uma forte opinião contrária a procedimentos de controle prévio, por serem rígidos e ineficientes. O resultado acabou representando um incremento, sem precedentes, de episódios de corrupção em todos os países. Todos esses produtos devem submeter-se a regras muito semelhantes, como as que regem os iura in rem, pois, do contrário, acabaremos por não confiar em nenhum “papel”, nem em cartões de crédito, cédulas de identidade… e, se isso ocorrer, a convivência e o progresso serão simplesmente impossíveis.
Vivemos a era da precificação da patologia jurídica e sua dispersão em taxas de juros?
Não creio. Sempre haverá grupos que o pretendam, mas a segurança jurídica ex ante é sempre preferível. Devemos nos lembrar de que o Oversight Report do Congresso Norte-Americano recomenda a intensificação dos controles prévios para que não voltemos a experimentar o que ocorreu com o fenômeno do subprime[1]. O mesmo se decidiu em relação aos retumbantes casos da ENROM e do Worldcom, criando-se uma espécie de supervisão das auditorias.
No Brasil experimentamos a tendência de jurisdicionalização das relações jurídicas com a solução de conflitos “ex post”. Esta seria uma alternativa mais interessante, economicamente falando?
A crescente globalização implica o surgimento de atores de expressiva importância e magnitude. Pequenos abusos, que por eles são cometidos, acabam gerando grandes benefícios econômicos. Aos cidadãos, considerados individualmente, não lhes compensa formular uma reclamação formal. Tão só por esse motivo, desinteressam-se de controles ex ante. Mas tais controles, são, sem dúvida, imprescindíveis. Se desaparecem, seremos convocados a uma espécie de “mediavalização” das relações jurídicas: grandes atores (senhores feudais) sem um governo mundial (rei), com poder de influir na decisão de juízes nacionais e, inclusive, com garantia de não se sujeitarem a sua jurisdição. Os casos ENROM, Worldcom e tantos outros e, finalmente, o escândalo das hipotecas subprime tornaram manifesta a imprescindibilidade de tais controles públicos independentes realizados ex ante. O fato de que não tenham funcionado a contento – nos casos das hipotecas podres, por exemplo – trouxe, como consequência, a intoxicação do sistema financeiro dos países desenvolvidos e sua queda em uma crise cujo desenlace não se vê claramente. Enfim, algo que não deveria voltar a suceder.
As transações eletrônicas vão substituir os tradicionais registros públicos?
A utilização de novas tecnologias e dos meios eletrônicos representam evidentes vantagens para as transações. Cada vez mais as pessoas podem contratar, mesmo quando situadas em lugares distantes. Podem redigir seus contratos no computador e assiná-los digitalmente com o uso dos certificados digitais. Nesses casos, o contrato eletrônico já nasce autêntico. Posteriormente, sem necessidade de locomoção, podem enviá-lo, por meio de um canal seguro, a um registro público ou a qualquer outro ponto que se deseje. A firma digital (ou eletrônica) será o procedimento técnico de autenticação dos documentos eletrônicos, similarmente à intervenção do notário ou do funcionário público competente em qualquer procedimento de autenticação de documentos em suporte papel. Em um ambiente eletrônico – num mundo sem papel –, as entidades prestadoras de serviços de certificação digital serão os notários desse admirável mundo novo, razão pela qual, em vários países, já não se fala mais em firma eletrônica, mas de notarização eletrônica. A firma eletrônica é o procedimento de autenticação de documentos eletrônicos e, portanto, sua utilização concorre com a função do notário, não com a dos registros públicos.
Como ficam os registros com a contratação eletrônica?
Pois bem, na medida em que se generalize a contratação eletrônica – hipotecas, alienações fiduciárias, compras e vendas – o registro de imóveis deverá se preparar para poder receber documentos eletrônicos, proceder aos registros correspondentes, admitir pedidos de certidão em meios eletrônicos e emitir informações e certidões em suporte inteiramente eletrônico.
Os próprios atos de registro deverão ser inteiramente eletrônicos?
Esta é uma questão assaz importante – saber se os próprios atos de registro devem ser praticados em meios totalmente eletrônicos… A minha opinião é que ainda não devemos avançar a este ponto, pois a tecnologia digital ainda não garante a conservação de tais atos a longo prazo. A técnica de conservação mais promissora é a chamada migração periódica que consiste na trasladação dos dados eletrônicos a cada período de cinco anos, aproximadamente, a um novo suporte ou medium eletrônico. Mas isso representa graves inconvenientes: (1) a migração é muito cara; (2) não se pode garantir que não tenha ocorrido alteração ou mesmo perda de dados. Por essa razão, creio que os atos registrais devem seguir sendo praticados em suporte papel, sem prejuízo de se elaborarem cópias digitalizadas que facilitem o trabalho, mas sem valor legal.
Voltando às transações eletrônicas… Como enfrentar os desafios do big data? As transações eletrônicas vão substituir os registros públicos?
As transações eletrônicas não podem substituir os registros públicos, sejam eles registros de documentos ou de direitos. Trata-se de simples contratos, autenticados ou não em razão de que se tenha utilizado (ou não) a firma eletrônica. Os registros têm uma finalidade distinta em relação às transações: diminuir (no caso de registro de documentos), ou eliminar (no de direitos) as assimetrias informativas inerentes à contratação impessoal, próprias à lógica do mercado. O registro de direitos evita que os adquirentes possam se ver privados de seus direitos por causas que impliquem a ineficácia de negócios jurídicos anteriores referentes ao mesmo bem, e que não as tenham podido conhecer por meio do registro. O registro de direitos, mediante a qualificação registral, desempenha outra importante função que é evitar que as partes possam dar eficácia real a pactos meramente obrigacionais. Isto é algo muito importante. Pensemos que no ancien régime os nobres, o clero, etc., conceberam instituições como os mayorazgos[2] com o que impediam a disposição dos bens o que, a par de sua impenhorabilidade, garantiam a sua permanência no seio de determinada família. A engenharia jurídica milita diariamente para conseguir resultados nessa mesma direção. A liberdade de circulação de bens e direitos patrimoniais é fator imprescindível para o desenvolvimento econômico e o bem-estar social. Mas, para isto, é necessário um nível ótimo de estandardização dos direitos reais e, ao mesmo tempo, o estabelecimento de mecanismos que impeçam que os direitos não reais, que convêm unicamente às partes, possam afetar terceiros. A qualificação registral é insubstituível nesta função e, por essa razão, é inimiga declarada dos novos “senhores feudais”.
O princípio da territorialidade cederá terreno para um registro integrado?
No âmbito dos registros imobiliários, o princípio de territorialidade se justifica ao menos por três razões: (1) por razões de economia de produção conjunta, pois a contiguidade dos prédios aconselha um tratamento similar e, além disso, acarreta que os imóveis estejam submetidos a poderes públicos também governados pelo mesmo princípio; (2) como meio de garantir a neutralidade e independência do registrador. A territorialidade leva a considerar que a cada prédio lhe corresponda o seu “registrador natural”, sem que este possa ser eleito e, desta maneira, estar sujeito a influências na tomada de decisão. Note que a decisão do registrador não afeta somente as partes, mas alcança, sobretudo, terceiros, isto é, todos os demais cidadãos na polis. Por essa razão deve ser natural e independente. E (3) por razões de proximidade, de modo que os cidadãos possam ter o registrador a seu alcance, para dele obter uma opinião especializada em relação aos atos ou negócios de transcendência real.
E as chamadas “ventanillas” únicas?
Os guichês únicos já mostraram que não só são inúteis, mas representam fatores de retardamento da tramitação, salvo quando se articulem como atendimento informativo, orientando o cidadão e indicando-lhe aonde deve dirigir-se em função do serviço que busque. Quando integra serviços distintos, impede a produção especializada e, portanto, faz com que sejam de pior qualidade.
Em meio à padronização dos contratos do crédito imobiliário a qualificação registral não estaria a representar um modelo arcaico de controle “ex ante”? Não seria mais lógico e razoável “qualificar” na partida o contrato de adesão e implementar um registro de cláusulas gerais de contratação?
Certamente, o crédito imobiliário, concedido por entidades financeiras, consubstancia-se em contratos de adesão e, como tais, se apoiam nas chamadas cláusulas gerais de contratação. Isto não significa, porém, que sejam contratos completamente estereotipados. Podem sê-lo no que respeita às cláusulas gerais, mas não em relação às demais disposições pactuadas, pois os contratos se adéquam a seus clientes. Além disso, a situação jurídica dos prestamistas, ou a dos bens imóveis dados em garantia, são muito distintas em cada caso. As cláusulas gerais de contratação, por sua natureza, requerem um tratamento uniforme. Uma solução vigente em alguns países consiste em se criar um registro de condições gerais, no qual se inscrevem as sentenças judiciais proferidas sobre tais cláusulas[3]. Os registros públicos devem ater-se estritamente ao estabelecido por tais pronunciamentos jurisdicionais ao tempo da qualificação registral. Especialmente no âmbito do financiamento imobiliário, a qualificação registral é imprescindível.
Por que especialmente no âmbito do crédito imobiliário?
Em primeiro lugar, porque, em razão de economia de escala, tem-se um terreno fértil para a prática de introdução de pequenas irregularidades jurídicas, generalizadas, o que representa um fator de rentabilidade para os credores e que não são impugnadas pelos devedores porque, individualmente, não lhes compensará arrostar. Em segundo lugar, porque as hipotecas (ou alienações fiduciárias, no caso brasileiro) servem para garantir todo tipo de obrigações e o setor financeiro está inovando constantemente. Isto significa que os registros se deparam com desenhos jurídicos que os tribunais somente perceberão decorridos muitos anos. Os registros são os primeiros a decidir sobre a admissibilidade (ou não) de acesso de tais títulos – ainda que o exame se restrinja a aspectos registrais.
Mas tal prática não ensejaria uma profusão de decisões contraditórias entre os registradores?
É lógico e compreensível que, a princípio, deparemo-nos com decisões díspares, porque sua admissibilidade sempre oferece dúvidas, mas os recursos acabam por estabelecer um padrão de entendimento homogêneo. Esta litigância marginal – reduzida aos aspectos mais inovadores – é proveitosa porque representa um bom procedimento de tomada de decisões e tende a evitar uma permissividade excessiva – o que daria lugar à admissão de transações que vulneram normas imperativas e cogentes –, bem como um rigor excessivo, que daria ensanchas ao descarte de transações que são socialmente benéficas, suposta uma boa regulamentação das normas que disciplinam ditas operações.
A qualificação registral não representaria um “bis in idem” em face da qualificação notarial ou o exame da documentação realizado pelos advogados de bancos?
São os profissionais das instituições financeiras e os próprios notários que sustentam tais afirmações e é lógico que assim seja. Eles têm um concorrente formidável nas entidades de certificação digital, que são os “notários” dos documentos eletrônicos. Isto significa que progressivamente a documentação autenticada notarialmente – em suporte papel – cederá passo à documentação autenticada eletronicamente, com possibilidade de substituir o próprio instrumento notarial no procedimento registral. Diante deste perigo, certos agentes tendem a buscar garantir para si uma reserva de atividade na captura da qualificação registral, alegando que já velam pela legalidade das operações em que intervêm, resultando desnecessário que o registrador volte a fazer o mesmo. Desta mesma opinião partilham os advogados das instituições financeiras, seja em favor de si mesmos, seja em favor de outros. Certamente alguns advogados de entidades financeiras têm qualificação profissional suficiente para desempenhar uma função qualificadora de alto nível, mas não é esta a questão. Pensemos que com base neste mesmo raciocínio se poderia afirmar que um contador, que já tivesse se ocupado do exame de legalidade e da exatidão das declarações de renda de seu cliente, pudesse justificar e pretender que o agente da Receita Federal não a reexaminasse, sob a justificativa de que, teoricamente, o seu trabalho seria redundante em relação ao desenvolvido por si, contador, reconhecidamente qualificado para o exercício de seu mister… O problema, portanto, não é de expertise, é de função.
Esta é a razão pela qual as partes não podem escolher o registrador ou juiz…
Ora, o instrumento notarial documenta contratos e estes só produzem efeitos entre as partes contratantes; por essa razão, é plenamente justificável que os notários sejam livremente escolhidos pelas partes. Já a inscrição registral supõe o reconhecimento de titularidades imobiliárias pelo próprio Estado, não de um modo definitivo, é certo, pois cabe eventualmente recursos, mas sempre produzirá um efeitos erga omnes. Por essa justíssima razão, o registrador não pode ser livremente escolhido pelas partes. A título de argumentação, pensemos no seguinte: para que se pudesse justificar a escolha do registrador pelas partes, deveriam, teoricamente, participar do negócio jurídico, não só as partes contratantes, mas todos os afetados pela inscrição — vale dizer, todos os cidadãos.
Ora, isto é simplesmente impossível!
Mas é claro! O registrador comprova que as partes, ou seus assessores jurídicos não tenham violado normas imperativas no processo de aquisição de uma titularidade imobiliária – o que é essencial, porque a propriedade é um consenso social sobre a atribuição e aproveitamento econômico dos bens, consenso que somente pode ser mantido se a propriedade se adquire respeitando-se, escrupulosamente, o procedimento pré-estabelecido. Os advogados podem assessorar seus clientes, pois essa é a sua função, e serão muito melhores na medida em que seus conselhos jurídicos satisfaçam os interesses das partes, sem violar normas imperativas, e que possam, então, superar a supervisão registral. Assim procedendo, a reputação profissional do notário ou do advogado será incrementada, aumentando a clientela. Quando o registrador exercita a qualificação registral, não está a representar os interesses das partes, mas os de toda a sociedade, vigiando para que não se violem normas imperativas na aquisição imobiliária. Nesse caso, deferindo o registro, dá-se o reconhecimento da titularidade pelo próprio Estado.
É compreensível que haja resistências à qualificação registral…
Como se vê, apesar dos casos ENROM, Wordcom, hipotecas podres (subprime), MBS, etc., as instituições financeiras e os profissionais que as servem buscam evitar qualquer tipo de controle. Se fosse possível a inscrição sem um controle independente, esses agentes econômicos estariam em uma posição parecida com a dos senhores feudais que, em seus conflitos com os servos da gleba, submetiam a lide a juízes por eles mesmos nomeados. Este seria o mundo ideal para tais grupos econômicos. Experimentamos ainda as consequências da falta de controles eficazes, tanto na Europa, quanto nos EEUU. Recentemente, o jornal El País (Espanha) indicava como a situação de muitos devedores hipotecários hoje seria muito pior se os registradores não tivessem denegado, a seu tempo, a inscrição de contratos que traziam, em seu bojo, cláusulas que as entidades financeiras embarcaram em seus contratos de financiamento e que foram reproduzidos nas escrituras. Afortunadamente, os registradores são independentes e puderam realizar muito bem o seu trabalho. As entidades recorreram (suscitaram dúvida) em face da recusa, mas, afinal, os tribunais acabaram confirmando a denegação do registro.
Como justificar a atuação do registrador em face do dirigismo contratual? Afinal, as cláusulas contratuais não estão estereotipadas na própria lei ou normas administrativas regulamentares?
O fato de haver um intervencionismo estatal cada vez maior na contratação privada implica a ideia de que esta se move em um terreno em que proliferam, cada vez mais, as normas imperativas e cogentes. Isso, contudo, longe de debilitar o conteúdo da função registral, reclama-a, transformando-a e fazendo com que evolua e se aperfeiçoe a atividade do registrador. Em um contexto em que não houvesse intervenção administrativa na contratação, os limites da autonomia da vontade seriam aqueles genericamente demarcados no ordenamento. Quando ocorre a intervenção administrativa, impõem-se vedações específicas cujo cumprimento deve ser aferido pelo registrador. Isso significa que o registrador também evolui, não é um mero “qualificador”, é também um gatekeeper. A primeira vertente de sua função é nuclearmente jurídica, pois implica uma maior capacidade de valoração; a segunda já será menos, pois implica maior comprovação de fatos concretos. Ambas as vertentes são igualmente importantes. Pensemos que quanto mais normas de caráter imperativo houver, mais sofisticada será a engenharia jurídica estruturada pelas partes para elidi-la, pois cada norma imperativa representa um custo adicional. A intervenção administrativa certamente torna os contratos standard, seja pela via negativa (estabelecendo o que não se pode fazer), seja pela positiva (o que se deve fazer). Neste segundo aspecto, apenas de um modo parcial. Devemos pensar que uma moderna sociedade de serviços reclama a customização ou personalização de todo o serviço, representando um grande valor agregado. Estes fatos não têm porque transformar o regime econômico dos registros. A função registral não só conserva o seu valor agregado, como o incrementa, pois a qualificação garante, cada vez mais, a efetividade de normas imperativas sem aumentar os custos, evitando que a administração tenha que criar organismos paralelos e dirigidos especificamente à garantia de efetividade de tais regras. Por outro lado, se queremos que, no delicado âmbito em que operam os registros, as coisas funcionem bem e os interesses de terceiros – que somos todos nós – estejam devidamente protegidos, requer-se que se respeite o princípio de “igualdade de armas” (North), pois, do contrário, a relação de forças penderá no sentido daqueles que pretendem atrair os pronunciamentos registrais em benefício próprio e em prejuízo de todos os demais.
A reserva de prioridade será uma solução para o mercado imobiliário?
A reserva de prioridade visa a resolver um problema – o do gap (intervalo) existente entre a assinatura do instrumento e sua apresentação ao registro de imóveis, período no qual pode ser prenotado algum título contraditório que poderia, em tese, prejudicar algum adquirente. A reserva de prioridade pode resolver eventualmente esse problema mas, a meu juízo, acaba criando outros, mais graves. Por exemplo, se alguém sabe que vai sofrer uma penhora, com sua consequente averbação no registro de imóveis (para presunção absoluta de conhecimento de terceiros), dirige-se, então, a um notário e roga a reserva de prioridade, enquanto busca um comprador – real ou simulado. Realmente, a reserva de prioridade é um instrumento que pode ser utilizado com fins fraudulentos. Além disso, a figura pode criar graves incongruências jurídicas. O problema que o instituto trata de resolver pode ser enfrentado por outros meios, sem os referidos efeitos colaterais negativos: pode-se admitir que as partes contratem diretamente no registro de imóveis ou que o notário esteja obrigado a solicitar uma certidão, aberta ou continuada, isto é, uma certidão pela qual o registrador deve informar, em um prazo exíguo, a existência de qualquer título intercorrente que tenha sido apresentado, tendo por objeto o imóvel matriculado. Ou que o notário deva remeter, eletronicamente, o documento ao registro de imóveis tão logo a escritura tenha sido lavrada. Se ambos – notaria e registro (ou advogado e registro) – estiverem tecnicamente equipados, poderão consultar a situação jurídica do imóvel no instante mesmo da celebração do negócio, remetendo ao registro, eletronicamente, o contrato logo após firmado pelas partes[4].
As empresas que atuam no mercado de informações relativas a gravames (ônus) são contendores importantes dos registros públicos e contam com investidores internacionais. Será possível um registro de imóveis eletrônico a cargo exclusivamente de entidades financeiras?
O registro de imóveis desempenha uma função estatal, e, como já disse anteriormente, assinala, ex ante, titularidades imobiliárias protegidas por uma regra de propriedade. Trata-se de um registro de direitos, que é uma função exclusiva do Estado. Nenhum agente privado poderá substituí-lo nesta função. Pois bem, num mercado impessoal, aberto e competitivo, o registro deve ser cada vez mais eficiente na prestação do serviço que lhe é delegado. Isso pressupõe dotá-lo das mais modernas técnicas organizativas, com base em recursos tecnológicos, sem incorrer, todavia, em riscos desnecessários, pois a segurança física e jurídica do legado que recebe e administra é essencial. Contudo, se o registro não se moderniza, o mercado acabará por impor soluções alternativas, como o registro de documentos, no qual não há titularidades reais proclamadas ex ante, abrindo-se um campo de atuação para as companhia de seguros. Mas, se o registro se moderniza, a função registral terá uma importância crescente e vai se constituir num dos maiores ativos com que pode contar um país para oferecer confiança aos investidos.
A transnacionalização dos negócios imobiliários não estará a militar a favor de constituição de empresas ou consórcios supraestatais regulando o registro de segurança jurídica em escala global?
Na medida em que o mercado imobiliário se globalize, é possível que ocorram acordos supraestatais que tendam a homogeneizar a regulação registral imobiliária. Porém, não creio que estejamos perto disso. Pensemos que nos EEUU nem sequer a regulação interna a respeito do tema é homogênea… Neste momento, o que se está gerando, em escala internacional, é uma certa doutrina registral, no sentido de que o registro de direitos é preferível ao registro de documentos, de que o registrador deve ser independente, etc. São declarações importantes, mas muito genéricas. Hoje em dia a realidade demonstra que as técnicas de organização e gestão dos registros, nos diversos países, são muito diferentes e dispersas. Por outro lado, as empresas que buscam informações jurídico-imobiliárias para possíveis investidores, necessitam de que, nos vários países existam registros eficientes e eficazes, mas as companhias de seguros preferem que não sejam… Em suma, o futuro não está escrito em letras de bronze; haveremos de conquistá-lo!
O registro das transações decorrentes de securitização (representação dos créditos imobiliários por títulos negociáveis em bolsa) tem migrado dos registros tradicionais para registros eletrônicos custodiados pelos próprios bancos. Como os registradores espanhóis têm enfrentado o problema?
Este é um problema característico dos EEUU, país que padece de uma legislação de baixa qualidade regulando a matéria, pois não está claro se as notes são ou não valores. Parece que não. Na Espanha se distingue entre o mercado hipotecário primário e o secundário. O primeiro está constituído pelas hipotecas inscritas e pelos créditos que estas garantem. Se tais créditos são cedidos, tal cessão deve ser inscrita, porque a inscrição, em matéria de hipotecas, é constitutiva. Não inscrita a cessão, o cessionário, no caso de inadimplência, não poderá postular em juízo. Já o mercado hipotecário secundário está integrado por títulos-valores, cédulas, bônus ou participações hipotecárias, garantidos por créditos hipotecários regularmente inscritos. Desde o ano de 2007 (Ley 41/2007), já não é necessário averbar a afetação das hipotecas que garantem a emissão de cédulas hipotecárias. São apontadas em um registro contábil especial. É o que dispõe a referida lei[5]. Em conclusão, os títulos hipotecários, isto é, aqueles garantidos por hipotecas inscritas, vivem à margem do registro de imóveis. Tais títulos somente podem ser emitidos pelas entidades de créditos. Pode ser que isto represente uma boa solução. Nos EEUU, criou-se um grave problema ao não se distinguir entre o crédito hipotecário e os títulos-valores respaldados pelo crédito hipotecário. O MERS[6] pretendeu substituir o sistema registral em vez de se constituir como um registro contábil de títulos hipotecários do mercado secundário.
Fernando P. Méndez González é registrador da propriedade desde 1981, atuando como titular do Registro da Propriedade de Castelldefels (Barcelona), desde outubro de 2006. Professor da Universidade Pompeu Fabra, de Barcelona, foi fundador, juntamente com Alfonso Hernández Moreno, do Centro para la Investigación y Desarrollo del Derecho Registral Inmobiliario y Mercantil na Universidad de Barcelona (CIDDRIM-UB). Em 1996, fruto de sua produção acadêmica e corporativa, palestras e conferências proferidas nacional e internacionalmente, foi chamado pelo Subcomitê de Bens Imóveis da Duma Estatal Russa, a fim de colaborar com a elaboração da Lei de Registro de Direitos e de suas Transações na Federação Russa. Em 2003, deu impulso à Associação Europeia de Registradores da Propriedade (ELRA – European Land Registry Asociation), tendo sido eleito o seu primeiro presidente. Em 2006, foi agraciado com a Medalha “Júlio Chagas” pelo Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, por seu trabalho publicado no Brasil.
Recentemente, através do Provimento CG nº 14/2014, o Corregedor-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, Des. José Renato Nalini, após acatar sugestão apresentada pelo Juiz-Assessor da Corregedoria, Luciano Gonçalves Paes Leme (que lavrou o Parecer nº 143/2013-E, juntado aos autos do processo nº 2012/00124108-DICOGE), alterou disposições das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral de Justiça paulista, para admitir a participação do tabelião de notas, no procedimento de dúvida, na qualidade de amicus curiae, acolhendo parcialmente, dessa forma, proposta apresentada pelo Colégio Notarial do Brasil-Conselho Federal (CNB/CF) e pelo Colégio Notarial do Brasil-Seção São Paulo (CNB-SP).
O normativo administrativo baixado pela insigne Corregedoria paulista tem em mira enfrentar a polêmica e não recente questão relativa à possibilidade de o notário poder, em sede de procedimento de dúvida, sustentar a defesa da escritura pública por ele lavrada, quando esta tenha sido objeto de qualificação negativa no exame procedido pelo registrador.
A figura processual do amicus curiae ganhou relevo, muito recentemente na história jurídica do país, depois de a Lei nº 9.868/1999, nos termos do § 2º de seu art. 7º, ter passado a admiti-lo em sede de ação direta de inconstitucionalidade, já que, ao mesmo tempo, vedava a intervenção de terceiros no processo. Desde então, nossa suprema corte passou a admitir a prática processual nas arguições de inconstitucionalidade do controle concentrado por ela operado.
Amicus curiae, na dicção oferecida pelo glossário jurídico do Supremo Tribunal Federal, é expressão que significa, na sua literalidade, “Amigo da Corte” e apresenta a seguinte descrição de verbete: “Intervenção assistencial em processos de controle de constitucionalidade por parte de entidades que tenham representatividade adequada para se manifestar nos autos sobre questão de direito pertinente à controvérsia constitucional. Não são partes dos processos; atuam apenas como interessados na causa. Plural: Amici curiae (amigos da Corte).” [2]
Dessa forma, temos o surgimento do amicus curiae, apesar de suas origens remotas provindas do Direito Romano, como uma estraneidade ao rito da dúvida registral que, não se caracterizando como “parte”, termina sendo admitido como um terceiro “especial”, exatamente no momento em que nele é vedada a intervenção de terceiros…
Logo, a admissão do amicus curiae, figura caracteristicamente reservada a instituições que titulem uma representatividade legitimadora peculiar para o processo, coloca em relevo a necessidade de viabilizar-se uma solução adequada para a participação do notário no contexto do procedimento.
O procedimento de dúvida, tido como de jurisdição voluntária e, tradicionalmente por essa razão, tem sido alvo de reservas quanto à possibilidade de nele serem admitidas as figuras características da intervenção de terceiros. Esse purismo jurídico tem de dar espaço a sua admissão, quando razoáveis e adequadas à realização de uma justiça mais efetiva.
Nesse aspecto, como se pode observar, há uma grande similitude com aquilo que é previsto no processamento da ADI, pela Lei nº 6.898/1999. Talvez daí provenha a inspiração jurídica para uma assimilação da figura inovadora ao procedimento de dúvida. É importante frisar que a LRP não cogita da possibilidade de intervenção, por parte da singela figura do amicus curiae, no rito procedimental da dúvida registral.
Por outro lado, o que expressamente admite a LRP, no procedimento de dúvida, é a possibilidade de terceiro prejudicado, em pé de igualdade com o interessado no registro e com o Ministério Público, manejar o recurso de apelação contra a sentença proferida, a qual pode ser recebida em duplo efeito, nos termos do que estabelece o art. 202. Isso coloca em evidência a seriedade do problema revelado a partir da necessidade de ser viabilizada a participação do notário no procedimento, em primeiro grau de jurisdição, já que não lhe será possível a caracterização como terceiro prejudicado.
Veja-se que a LRP admite o ingresso de um terceiro na relação processual tão-somente em grau de recurso, se e quando venha a ser atingido pelos efeitos da sentença proferida, o que difere sensivelmente daquela participação reservada ao amicus curiae, cuja ocorrência vai-se dar já em primeiro grau de jurisdição, antes de proferida a sentença.
Logo, não é bem na condição de “amigo da corte” a situação em que admitida a interferência do Tabelião de Notas no processamento da dúvida registral, mas na condição mais própria de assistente simples enquanto terceiro que pode ser atingido por efeitos reflexos do julgamento proferido, quando viabilizem o surgimento de uma relação de direito material com o assistido.
Seu interesse jurídico, portanto, é de natureza diversa, como bem já sustentávamos ao examinar com maior profundidade essa questão em nossa monografia de conclusão do Curso de Especialização em Direito Registral Imobiliário da PUC-MINAS, a qual deu origem ao livro que dedica toda sua primeira parte a examinar “O procedimento de dúvida no registro de Imóveis: aspectos práticos e possibilidade de participação do notário”, o qual já se encontra em sua terceira edição. [3]
Assim, estamos convencidos de que, independentemente da existência de norma administrativa que o determine, basta ao assistente (no caso, o Tabelião de Notas) que demonstre inequivocamente seu interesse jurídico no êxito do interessado no registro para que venha a ser admitido, não como “parte”, mas como coadjuvante daquele que tenha interesse na manutenção da escritura, já que a decretação de sua anulação terá repercussões imediatas não somente em relação a seu patrimônio, pela via da responsabilidade civil, em ação autônoma decorrente do julgamento da dúvida, mas também em relação a sua credibilidade como autor do ato notarial, enquanto profissional do Direito dotado de fé pública a quem incumbe orientar juridicamente aos interessados na realização do ato ou negócio jurídico.
Aliás, as especificidades do procedimento de dúvida são de tal ordem que uma nova disciplina legal poderia regular-lhe nesse sentido específico, possibilitando, inclusive, que o registrador pudesse oferecer resposta à argumentação do tabelião, proporcionando, ao magistrado, o enriquecimento do debate jurídico, por meio de um “contraditório possível” entre os dois especialistas em matéria de direito notarial e registral, de modo que a decisão final venha a proporcionar um ganho de qualidade e adequação à resolução do caso concreto.
Por outro lado, ainda que nossa visão não seja absolutamente coincidente com aquela albergada pela norma administrativa paulista, que atribuiu ao tabelião de notas, ainda que facultativamente, a condição de amicus curiae, no desenvolvimento do procedimento de dúvida registral, reconhecemos, entretanto, o aspecto positivo da medida, por não se ter omitido no enfrentamento dessa importante questão processual, garantindo, de qualquer forma, a manifestação desse profissional do Direito, nos autos, previamente à prolação da sentença, de modo a oferecer-lhe oportunidade para externar seu qualificado auxílio na resolução de relevantes questões de direito que estão relacionadas diretamente ao exercício de seu múnus público e venham a ser objeto de controvérsia jurídica submetida à apreciação jurisdicional.
Porto Alegre-RS/agosto/2013
[1] Registrador titular do Registro de Imóveis da 1ª Zona de Porto Alegre-RS.
O Secretário-Geral do Cinder Internacional, Don Nicolás P. Nogueroles, cumprindo o acordado na assembleia-geral realizada no último Congresso (Amsterdã), comunica que o próximo congresso se realizará na cidade de Santiago do Chile, entre os dias 27 e 29 de outubro do ano de 2014.
Os temas para debates e discussões já foram definidos:
1) Fraudes imobiliárias e o Registro Imobiliário;
2) A organização dos registros e a função registral face aos novos desafios.
O CINDER constituirá um comitê científico com a responsabilidade de fixar os requisitos para os trabalhos e comunicações a serem apresentados, bem como prazos de entrega, velando sempre pela qualidade técnica e científica dos mesmos.
O Secretário-Geral aproveita para informar à comunidade registral de todo o mundo que foram firmados acordos de colaboração, aprovados na última asssembleia, com o CRICAP (Consejo Registral Inmobiliario de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, em 19.11.2012 em El Salvador) e com a ELRA (European Land Registry Association, no dia 22.5.2013, em Lisboa)
No último dia 16.5 teve lugar em Bejing (China) uma conferência internacional sobre Registro de Imóveis organizada pelo China Law Center for Land Resources que contou com a presença do Vice-Ministro de Terras da República Popular da China. Contando com a participação do registrador paulistano e ex-presidente do IRIB, Sérgio Jacomino, os resultados dos trabalhos podem ser vistos aqui mesmo.
O Secretário-Geral do Cinder Internacional, Don Nicolás P. Nogueroles, cumprindo o acordado na assembleia-geral realizada no último Congresso (Amsterdã), comunica que o próximo congresso se realizará na cidade de Santiago do Chile, entre os dias 27 e 29 de outubro do ano de 2014.
Os temas para debates e discussões já foram definidos:
1) Fraudes imobiliárias e o Registro Imobiliário;
2) A organização dos registros e a função registral face aos novos desafios.
O CINDER constituirá um comitê científico com a responsabilidade de fixar os requisitos para os trabalhos e comunicações a serem apresentados, bem como prazos de entrega, velando sempre pela qualidade técnica e científica dos mesmos.
O Secretário-Geral aproveita para informar à comunidade registral de todo o mundo que foram firmados acordos de colaboração, aprovados na última asssembleia, com o CRICAP (Consejo Registral Inmobiliario de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, em 19.11.2012 em El Salvador) e com a ELRA (European Land Registry Association, no dia 22.5.2013, em Lisboa)
No último dia 16.5 teve lugar em Bejing (China) uma conferência internacional sobre Registro de Imóveis organizada pelo China Law Center for Land Resources que contou com a presença do Vice-Ministro de Terras da República Popular da China. Contando com a participação do registrador paulistano e ex-presidente do IRIB, Sérgio Jacomino, os resultados dos trabalhos podem ser vistos aqui mesmo.
4º Curso de Iniciação na Atividade Registral e Notarial de São Paulo
O 4º Curso de Iniciação na Atividade Registral e Notarial, realizado pela Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo entre os dias 6 e 7 de junho de 2013, no bojo do Programa EDUCARTÓRIO – Educação Continuada de Cartórios, sob a direção do des. Ricardo Dip, rendeu inúmeros debates e discussões de capital importância para toda a categoria profissional.
Nesta edição, publicamos o extrato das exposições feitas no dia 7.6 pelo magistrado Antônio Carlos Alves Braga Jr.1 e pelo registrador paulistano Flauzilino Araújo dos Santos2.
Registro público eletrônico
Antônio Carlos Alves Braga Junior – juiz auxiliar da Corregedoria Geral da Justiça.
Antônio Carlos Alves Braga Jr.
Mudando-se o meio, muda-se a forma. Temos à nossa frente uma perspectiva de revolução muito grande.
A tecnologia já não é mais nenhuma novidade para nós, mas a sua incorporação nas atividades notariais e de registro ainda contém uma característica de novidade.
Para a aplicação da tecnologia, dependemos de normatização, do estabelecimento de regras e da observância de certos padrões. Não é como ocorre em outras atividades privadas em que se pode simplesmente incorporar a modernidade e a tecnologia para se alcançar maior eficiência.
Precisamos tomar muito cuidado com os regramentos, para que possamos empregar as ferramentas tecnológicas com validade e segurança jurídicas e também com segurança operacional.
Sei que ferramentas tecnológicas não nos faltam. Softwares, Hardwares e todos os tipos de soluções surgem e vem sendo utilizadas a cada dia mais. A dificuldade, porém, não é esta. A dificuldade está na escolha das ferramentas e na forma de utilização na organização do serviço.
SREi – Sistema de Registro de Imóveis Eletrônico
Juntamente com a ARISP, começamos um estudo no CNJ que visa à criação de um sistema de registro eletrônico em âmbito nacional.
Em São Paulo, há mais de dez anos são feitas pesquisas e investimentos para o desenvolvimento desse sistema, sempre contando com a colaboração da Corregedoria Geral da Justiça. Nesta gestão, por seu Corregedor Desembargador José Renato Nalini, temos toda a retaguarda e estímulo necessários para o desenvolvimento e implantação do sistema.
A nossa fonte é a Lei 11.977/09. Embora a lei não tenha feito essa especificação, ao tratar do Programa Minha Casa Minha Vida, parece ter previsto de forma implícita o registro eletrônico de imóveis. Ou seja, existe uma previsão genérica na Lei para o registro. O entendimento hoje é de que todas as especialidades de registros – Registro Civil de Pessoas Naturais, Registro Civil de Pessoas Jurídicas, Registro de Imóveis – terão de operar em meios eletrônicos, até 7 de julho de 2014.
O Brasil está dormindo em relação a esse tema. Para operar o registro eletrônico, muita transformação há que ser feita. E, com exceção do Estado de São Paulo, muito pouco tem sido feito em relação a isso.
Desde o mês de abril último, o Estado de São Paulo já conta com toda a base normativa necessária para a operação do registro eletrônico (Provimento 11/2013 e Provimento 42/2012).
O registro eletrônico vai muito além do registro de imóveis, ele esbarra na atividade notarial, uma vez que não é possível a tramitação de registro eletrônico no registro de imóveis sem a produção de um título eletrônico na especialidade de notas.
Mais do que a base normativa, a cidade de São Paulo também conta com a infraestrutura implantada. Ao longo dos últimos 8 anos, a ARISP realizou pesquisas relacionadas ao desenvolvimento de sistemas e hoje já tem uma plataforma de registro eletrônico em condições imediatas de operação. E mais do que isto. Essa plataforma está pronta para operar em todo o Brasil, se for o caso. Com um ato normativo baixado pelo CNJ, uma Resolução ou um Provimento da Corregedoria, ela poderá ser transformada em uma plataforma nacional.
Etapas da virtualização – É exatamente o que se está fazendo, estamos saindo do papel para operar a informação em meios eletrônicos.
Prestação de serviços eletrônicos – Cada oficial de registro de imóveis passará a realizar algumas atividades de forma eletrônica. Isso já vem acontecendo há algum tempo. No momento em que se começa a fazer o indicador pessoal e o indicador real por meio de computador, já se estão operando serviços eletrônicos.
Com o emprego do certificado digital, podemos emitir certidões eletrônicas. Isso é um serviço eletrônico pulverizado, praticado localmente.
Integração dos serviços por intermédios de centrais – Foi exatamente o que fez o Provimento 42/2012, que instituiu a Central de Serviços Eletrônicos Compartilhados dos registradores de imóveis do estado de São Paulo.
Essa Central de Serviços Eletrônicos é apenas uma estrutura de software e hardware operada pela ARISP, mas que é resultado de uma ação conjunta da atividade extrajudicial com a Corregedoria Geral da Justiça.
Por intermédio do Provimento 42, o que se fez foi reconhecer que a atividade extrajudicial, no caso o registro de imóveis, está apta a operar serviços eletrônicos de forma integrada e a gerir o sistema. A tarefa do Judiciário é apenas de regulação e vinculação de todos os registradores de imóveis do Estado ao sistema.
Esse é o primeiro grande passo. No atual mundo não há mais espaço para o trabalho isolado, cada registrador de imóveis desenvolvendo o seu sistema de informática, o seu sistema de documentos eletrônicos. Precisamos formar superestruturas onde cada cartório de registro de imóveis represente a célula de um organismo. Todos os cartórios têm que estar integrados ao sistema. Se alguém quiser saber se determinada pessoa possui um imóvel, essa resposta só será efetiva com a participação de todos os registros. Assim como também não faz sentido que uma ordem de indisponibilidade de bens seja comunicada ou observada apenas por uma ou outra unidade, é necessária a participação do conjunto. Por isso que a instituição deve funcionar como um organismo, isto é, o registro imobiliário do Estado de São Paulo, e, muito em breve, o sistema de registro imobiliário nacional.
Também já está em andamento a criação das Centrais de Serviços Eletrônicos Compartilhados das demais especialidades. Foram criados grupos de trabalho que se reúnem seguidamente para discutir a forma com isso se dará.
Apesar de os notários já contarem com a CENSEC, ainda há necessidade de se fazer algumas regulamentações no Estado de São Paulo.
Também estamos realizando reuniões com o Dr. José Carlos Alves para a criação da Central do Protesto, cujo projeto já tem algumas características definidas, para implementação em todo o estado, numa tentativa de construção de soluções e outras formas de prestação de serviços.
O registro eletrônico está criando uma nova forma de fazer, uma forma muito mais potente, em termos de poder de informação, do que a atuação isolada e atomizada a que estão acostumados os notários e registradores.
A criação de uma central não significa a criação de um serviço, mas apenas a mudança da forma como é feita a prestação do serviço.
Uma terceira etapa será a integração de todas as centrais, fazer com que uma central possa conversar com a outra, de maneira a possibilitar a troca de informações e a solicitação de serviços, mas de forma automática.
As centrais já se comunicam entre si porque elas estão sendo criadas com a observância dos mesmos critérios, isto é, com formato aberto, software livre, enfim, com padrões reconhecidos pelo governo federal, evitando assim as surpresas e novidades.
Essa etapa de integração visa o intercâmbio de informações não apenas entre as centrais de serviços compartilhados, mas também com os órgãos com os quais a atividade extrajudicial já se comunica normalmente, como, por exemplo, o Poder Judiciário, os entes federais, órgãos de pesquisa, e mesmo as entidades privadas.
A ideia é, portanto, promover a abertura de um campo infinito de troca de informações.
A quarta etapa são as matrículas e escrituras digitais. Tudo que fizemos até agora é uma criação de sistemas que tem por finalidade a prestação do serviço eletrônico de forma intercambiada.
Outro passo a seguir é a virtualização interna da escrituração dos atos de registros e dos atos notariais, a partir da constituição do Livro Eletrônico.
Essa questão ainda não está regulamentada, mas estamos há poucos passos de alcançá-la, a partir do grupo de trabalho, que está sob a coordenação do Dr. Flauzilino Araújo dos Santos, Sérgio Jacomino e Joelcio Escobar, em que se discute a regulamentação desse procedimento. A nossa previsão é de que as regras para essa questão deverão estar em vigor até o final do ano.
Uma etapa subsequente são as camadas digitais. Futuramente, toda a informação oficial será encaminhada aos órgãos do governo por camadas digitais. Por meio de uma base de dados, será possível visualizar o território de um município ou de um Estado sob vários aspectos, entre eles, as unidades do registro imobiliário.
São várias as camadas que poderão integrar essa base de dados. Uma camada que traga informações ambientais, como a localização das áreas de preservação permanente, área de florestas, mananciais etc. Uma camada cujo enfoque seja a poluição, a defesa de fronteira, uma camada de análise tributária de arrecadação, enfim, uma infinidade de temas pode ser objeto da criação de uma camada.
Até mesmo o poder público poderá desenhar camadas a partir das informações coletadas por ele. Ele poderá, por exemplo, construir uma camada de saúde pública, em que possa fazer a distribuição de maternidades, hospitais e postos de saúde.
A construção dessa base de dados, em que se é permite a visualização de uma camada digital sobre a outra, representa um poder inimaginável para fins de administração. Poderá haver uma camada digital que tenha por finalidade a tomada de decisões pelo poder judiciário, para a distribuição de comarcas, distribuição de juízes etc.
Tudo que está sendo feito até o momento permitirá a criação de camadas digitais do registro de imóveis, das notas, do protesto, do títulos e documentos, e assim por diante.
Integração é a palavra do futuro. Da era da informatização, a qual já estamos vivendo plenamente, passaremos para a era da integração da informação, em que, a partir do acesso a diversas bases de dados, poderemos ter acesso a um universo infinito de informações.
Documento digital e documento eletrônico
O documento digital é basicamente um documento qualquer codificado em código binário. Pode ser um texto, uma fotografia, um filme, uma música. Se eu codifica-lo em zeros e uns, eu terei um documento digital.
Documento digital não é necessariamente eletrônico. Nada impede que eu codifique uma carta de zeros e uns em papel e lápis. Este será um documento digital, porém, não eletrônico.
Mas qual a razão de ser dos documentos digitais? Qual a razão de ser de codificar uma informação em zeros e uns?
Essa é a única linguagem que os sistemas eletrônicos entendem. Para escrever uma palavra em sistemas eletrônicos só podem ser utilizadas chavinhas ligadas ou desligadas, daí porque é preciso transformar a informação em código binário.
O documento eletrônico é algo que depende de um aparato eletrônico para ser codificado, interpretado, lido, analisado, gravado, armazenado, alterado e digitado.
Se analisarmos a expressão em sua essência, veremos que eletrônico não é o documento, que é binário, mas sim, o seu meio de armazenamento, leitura e emissão. Para ler um documento precisamos de um computador, de um leitor de DVD, de pen drives, ou seja, dependemos de aparatos eletrônicos que funcionem a energia elétrica para manusear os documentos.
Documento digital e documento digitalizado
Estamos convivendo com os dois meios. Papel, filmes, fitas de gravação, fotografia impressa, vinil, tudo isso é analógico. Mas tudo isso pode ser convertido para o meio eletrônico.
Quando o documento é produzido em meio eletrônico, já em formato binário e com equipamentos eletrônicos, temos o documento digital. Isto é, um documento formado em meio digital, com as garantias de validade e autenticidade.
Opõe-se a isso o documento digitalizado, aquele documento analógico que passa por um processo de transformação, por exemplo, uma fotografia, que ao ser escaneada, gera uma cópia digitalizada. Mas a validade desses documentos digitalizados sempre gera certa discussão.
Interoperabilidade
Para que esses documentos possam ser operados em meios eletrônicos é obrigatória a utilização de padrões previamente definidos pelo governo, a ICP-Brasil – Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira e o E-ping – padrão de interoperabilidade de governo eletrônico – que prevê a utilização daqueles dois tipos de formatos para documentos, o PDF/A-2, uma versão de longa duração do já difundido PDF, e o XML, que não é um formato, mas uma linguagem para a estruturação da informação.
No momento estamos trabalhando com o PDF como forma de documento, mas devemos passar para o arquivo XML.
Diferenças entre PDF e XML
Não existe nenhuma diferença com relação à aparência do documento na tela do computador. O PDF é uma imagem armazenada, o arquivo XML uma informação estruturada. O computador consegue ler o conteúdo do documento XML, ao contrário da imagem que deve ser interpretada por nós através da representação dos caracteres.
Assinatura digital
Muito se tem falado da assinatura digital, do certificado digital, e se os dois são a mesma coisa ou não.
Assinatura digital é um conceito genérico, bastante amplo e que compreende o certificado digital.
A assinatura é uma forma de autenticação. A senha do cartão bancário que utilizamos para efetuar o pagamento de uma conta é uma assinatura digital reconhecida pelo banco. Também é uma assinatura digital, quando inserimos um sinal gráfico em documentos redigidos.
O certificado digital, que é o que nos interessa, porque empregamos na nossa atividade, depende de um maior nível de segurança da integridade e da autenticidade. É uma ferramenta construída debaixo de uma hierarquia de autenticações, assim como ocorre com a hierarquia da ICP-Brasil, que tem o ITI como primeira autoridade. (O ITI não é autoridade de certificação).
Ou seja, lanço minha senha e uma entidade externa, como por exemplo, o Serasa, Receita Federal, OAB, entre as inúmeras certificadoras, garante que aquela assinatura é minha, além de também garantir a integridade do documento.
O sistema de conferência online é outra forma de confirmação de autenticidade e integridade. Costuma ser utilizado nos documentos extraídos do sistema do poder judiciário. Por exemplo, eu emito um extrato, lanço um código de confirmação no site do Tribunal de Justiça e o sistema retorna a imagem do original com a informação de que aquilo é um documento oficial. Porém, o documento que está em minhas mãos é mera cópia e não serve como prova para nada.
O problema apenas é a falta de portabilidade, isto é, o fato de a confirmação da autenticidade não estar no documento que estou portando, mas, sim, no sistema.
O certificado de atributo e o certificado de carimbo do tempo são muito importantes, mas ainda não estão em operação. Também são regulamentados pela ICP-Brasil.
O certificado digital diz quem assina o documento. Mas quem garante que dito autor tem atribuição para assinar aquele documento?
O certificado digital não tem essa tarefa. Quando recebo um documento eletrônico, não sei se quem está assinando detém essa atribuição. Se eu receber uma certidão digital do registro de imóveis, eu não tenho como saber se a pessoa que está assinando é de fato o oficial daquela unidade, e se não está impedido, por qualquer razão, de subscrever aquele ato. Essa é a missão do certificado de atributo.
Desse modo, uma certidão imobiliária, por exemplo, virá com dois certificados, o certificado de quem assina, que tem por finalidade a confirmação da autoria da assinatura, e o certificado de atributo.
O carimbo do tempo é o datador externo, um outro certificado que vai confirmar a data em que o documento foi assinado.
Temos uma grande e breve necessidade de operação desses certificados para a circulação de documentos eletrônicos Brasil afora. Por ora, só o que temos são algumas soluções paliativas.
Em São Paulo: Provimentos 42/2012 e 11/2013
No item 258 das Normas de Serviço da Corregedoria está a relação dos serviços eletrônicos já criados no Estado de São Paulo, em operação ou potencialmente em possibilidade de operação no site Central Registradores de Imóveis.
São eles:
Ofício Eletrônico; Penhora Eletrônica de Imóveis (Penhora Online); Certidão Digital; Matrícula Online; Pesquisa Eletrônica; Protocolo Eletrônico de Títulos (e-Protocolo); Repositório Confiável de Documento Eletrônico (RCDE); Acompanhamento Registral Online; Monitor Registral;
O ofício eletrônico é hoje um serviço, exclusivo para o poder judiciário, de busca de informações nos registros de imóveis do Estado de São Paulo. Essa busca só pode ser feita por intermédio desse módulo que retorna a informação quase que instantaneamente.
A Penhora Eletrônica de Imóveis também é um módulo que recepciona, para fins de averbação e o registro, os mandados de realização de penhora dos imóveis no Estado de São Paulo.
A Certidão Digital, como consta do próprio nome, são as certidões emitidas e encaminhadas por meio eletrônico.
A Matrícula Online é um sistema de busca e visualização da matrícula, no formato PDF, de imóveis localizados em todo o Estado de São Paulo, também de forma instantânea.
A Pesquisa Eletrônica e o Protocolo Eletrônico de Títulos, ou seja, é o próprio protocolo que receberá os títulos eletrônicos. Ao lado dele, um Repositório para os documentos que acompanham os títulos.
O acompanhamento registral online permite ao interessado o acompanhamento de toda a tramitação do título, desde o momento da protocolização.
E o Monitor Registral é uma ferramenta que mantém o interessado atualizado sobre eventuais alterações relacionadas com a matrícula.
A Correição Online é um modo de fiscalização ativa, ou seja, é o próprio sistema que informa à Corregedoria os eventuais descumprimentos de prazo.
E, por último, o Cadastro de Regularização Fundiária Urbana, que tem por finalidade realizar o cadastramento de todos os projetos de regularização fundiária registrados nas unidades de registros de imóveis do Estado.
A Central foi desenvolvida para funcionamento em todo o território nacional. Firmamos um termo de cooperação técnica com o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil, e os serviços desenvolvidos na Central, alguns deles, resultaram de acordos de cooperação técnica com o CNJ, porém, todos foram normatizados pela Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo.
Temos uma plataforma unificada que atendem dois sites. Um site para acesso exclusivo do poder judiciário e órgãos da administração pública, o www.oficioeletronico.com.br e o site www.registradores.org.br, para acesso das pessoas físicas e jurídicas. Ambos os sites requisitam e trafegam numa plataforma unificada.
Desenvolvemos esses sistemas com suporte legal, baseados, especialmente, no art. 236 da Constituição Federal, e nas Leis 6.015/73 e 8.935/94, que disciplinam, taxativamente, que os livros, fichas, documentos, papeis, imagens, dados, sistemas, deverão permanecer sempre sob a guarda e responsabilidade do titular do serviço de registro, que zelará e responderá pela sua ordem, segurança e conservação.
Esse é um ponto importante que temos afirmado institucionalmente. Estamos resistindo a muitas iniciativas de poderes públicos e de entes privados que desejam insistentemente fazer a gestão dos dados e das imagens dos cartórios. Atualmente há uma iniciativa forte do governo federal que estamos bravamente resistindo.
No que se refere ao desenvolvimento da Central do Registro de Imóveis, criamos dois ambientes compartilhados. O primeiro deles é o banco de dados light, que traz algumas informações do indicador pessoal do registro de imóveis, como o número do CPF ou CNPJ, nome do titular do direito, número da matrícula e número do cartório.
O outro ambiente compartilhado são os servidores de backup que são colocados à disposição dos registradores imobiliários.
Apesar do grande espaço, a disponibilização para backup dos dados e imagens é limitada. Mesmo assim, temos conseguido atender a todos os cartórios, desde os grandes aos menores.
Tanto o banco de dados light quanto os nossos servidores para backup funcionam como um ambiente próprio do oficial.
Pode acontecer o falecimento de um oficial e sua senha não ser do conhecimento de seu substituto, ou de qualquer outra pessoa. Essa é uma questão que não foi objeto de estudo pela CGJ, mas para evitar problemas deste tipo, há a possibilidade de o cartório ter um servidor dedicado no mesmo Datacenter onde está a nossa infraestrutura, em outro Datacenter, ou, ainda, ter um servidor dedicado no próprio cartório, desde que a unidade disponha de recursos humanos capazes de operar o sistema. O oficial ficará livre para fazer a escolha que melhor reflita o que disciplina a nossa legislação e as NSCGJ – Normas de Serviço da Corregedoria.
Uma vez feita a solicitação na Central do Registro de Imóveis, o sistema irá buscar a informação e devolvê-la no ambiente onde ela está localizada.
Já construímos uma infraestrutura capaz de responder positivamente aos desafios da sociedade da informação e do governo eletrônico.
Na nossa infraestrutura há uma autoridade certificadora, para emissão de certificados digitais, de propriedade das entidades representativas dos registros IRIB, ARPEN-SP e CDT – Centro de Estudos e Distribuição de Títulos e Documentos. Essa autoridade certificadora tem permitido aos registradores ter voz e voto em todos os foros onde se discute o documento eletrônico.
Nos primeiros momentos em que se discutia o documento eletrônico tivemos assento no único comitê gestor técnico da ICP-Brasil, por intermédio do Dr. Sérgio Jacomino, que foi relator de importantes documentos que culminaram com a consolidação do documento eletrônico.
A ARISP é uma autoridade de registro para emissão efetiva dos certificados digitais.
Para que todos os cartórios possam operar no registro eletrônico, mesmo os que dispõem de estrutura de informatização, criamos alguns softwares que são distribuídos gratuitamente para os registradores de imóveis. Um deles é o Assinador Digital Registral, o primeiro oferecido gratuitamente para download na web. Na época, esse assinador digital custava em torno de R$350, mas nós disponibilizamos gratuitamente como forma de contribuição para a disseminação e implementação da economia digital no país.
Temos orgulho em dizer que nosso assinador foi recomendado pelo próprio ITI – Instituto de Tecnologia da Informação, e grandes empresas, como a Vale, adotaram o nosso assinador na sua tecnologia.
Desenvolvemos um outro sistema chamado Certidão Express. De acordo com a Lei 11.977/09, no artigo 38, os documentos que emigram do registro de imóveis devem atender à arquitetura ICP-Brasil e ao padrão e-PING.
No padrão e-PING, além do XML, o documento de longa duração é no formato PDF-A.
Os provimentos da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo disciplinam que as certidões emitidas pelos registros devem ter o formato de longa duração, qual seja o PDF-A.
Desenvolvemos um aplicativo que tem por finalidade a conversão de um documento em qualquer formato para o formato PDF-A, com a inclusão de metadados, que possibilita a localização de um documento em frações de segundos.
Esse software busca a imagem da matrícula ou o texto do Word e transforma em PDF-A, com a inclusão de metadados e assinatura digital. É um sistema que facilita muito a atividade diária do cartório. E qualquer escâner de R$ 300 pode funcionar no sistema eletrônico.
A estrutura que temos disponível para os registradores que assumirão o registro de imóveis é o banco de dados light, o backup online, de até um terabyte por cartório, o servidor virtual, em nuvem privada, e o papel de segurança registral.
A correição online é um sistema que permite a Corregedoria Geral da Justiça promover a fiscalização à distância. A partir dela a Corregedoria poderá fazer o controle dos prazos, saber, por exemplo, se uma penhora online foi prenotada ou se uma certidão foi emitida dentro do prazo previsto nas normas de serviço.
O próprio sistema gera um email automático enviado para o oficial e ao DIGOGE, informando a serventia de eventuais desatualizações no seu sistema de dados, ausência de prenotação dentro do prazo estabelecido etc.
A qualquer momento, os juízes da CGJ poderão acessar o sistema e gerar relatórios gerenciais e o juiz corregedor permanente poderá fazer o acompanhamento online de todos esses dados.
[1] Antônio Carlos Alves Braga Jr. é juiz-auxiliar da Corregedoria-Geral da Justiça de São Paulo e coordenador do Grupo de Trabalho do sREI – Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis.
[2] Flauzilino Araújo dos Santos é registrador imobiliário na Capital de São Paulo e Presidente da ARISP – Associação dos Registradores de Imóveis do Brasil.
O 4º Curso de Iniciação na Atividade Registral e Notarial de São Paulo realizou-se entre os dias 6 e 7 de junho de 2013 no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Palácio MMDC, São Paulo, Capital.
As fotos são de autoria de Carlos A. Petelinkar. A edição de Sérgio Jacomino.
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